我國餐飲業食品安全問題成因及其治理

摘要：在稅收和監督成本存在以及政府和消費者的監督成本不一致的前提下，本文通過一系列的博弈模型分析，證明私人監督體制優于公共執法體制。鑒于我國目前的管理體制，由于私人沒有執法權，必須依靠公權力才能對違法行為進行懲罰，只有將私人監督引入公共執法體制，才能提高社會的整體福利水平；同時，完全消除賄賂現象并不總是最高效的，對私人監督者的獎金率和對違規經營者的懲罰率的最優選擇，在混合執法體制中取決于他們對于違規水平和監督投入的邊際影響以及稅收的社會經濟成本。

關鍵詞：餐飲業；公共執法；私人監督；混合執法；社會福利

中圖分類號：F069.9 文獻標識碼：B

隨著我國經濟水平的發展，越來越多的消費者選擇離家到餐館就餐，這一變化使得我國的餐飲業也迅速繁榮起來。由于餐飲業食品衛生安全問題屢屢出現，如何有效地對我國餐飲業食品衛生安全進行監管成為無法回避的問題。

一、我國餐飲業安全事故的成因

我國餐飲業安全事故頻發，盡管針對餐飲業的法律法規雖然也頻繁調整，但是其監管效果卻不盡如人意。餐飲業經營者逐利本性促使其具有很強的至消費者健康不顧而違規使用不合格食品的動因，要想保護消費者的健康安全，提高餐飲業的食品衛生安全真實水平，就必須通過有效威懾控制餐飲業經營者的市場行為。對于威懾的有效性要從兩個方面分析，分別是規制的主體行為效率和懲罰性法規的效率。

（一）規制主體行為存在的問題

餐飲業的規制主體主要是政府相關部門和廣大消費者，政府相關部門由于其權利的集中缺少制衡和監督的成本等問題使得政府監管效果不理想，消費者由于其自身的局限性和不具有權威性等問題也無法形成有效監管。

1. 政府監督的問題。

第一， 監督方式的低效率。政府對于餐飲業的監管方式主要是突擊檢查、集中時段整改，這樣的方式缺乏連續性，對于市場主體的威懾性也是不連續的。這樣大張旗鼓的全面進攻雖然聲勢壯大，但是效果卻差強人意。違規經營的市場主體很容易觀察到政府的檢查行動進而采取一些規避手段，嚴查期間家家達標，風頭一過又繼續違規經營。

第二， 監督成本高。餐飲業的特點是分布廣泛且規模不一，政府要對星羅棋布的各式餐點進行實時檢查就必須花費大量的人力、物力、財力進行專項檢查。由于監督方式的低效率，往往導致監督成本飆升。

第三， 容易形成政府監督管理人員和餐飲業經營者之間的共謀。政府監管是由多個部門進行配合的，當配合出現問題就容易給不法經營者留下進行尋租的空間。有些監管人員收受了賄賂后就會給餐飲業經營者通風報信或者當事發后成為不法者的保護傘，使得對餐飲業的監管形同虛設。政府部分監管人員和不法經營者共享了非法得益，消費者作為唯一的受害者而無處伸冤。

2. 消費者監督存在的問題。

第一，消費者激勵不強，沒有形成維權意識。目前，我國消費者在進行餐飲業消費的時候如果發現了什么問題多半不會主動維權，究其原因主要是沒有合適的激勵，我國的法律法規沒有具體的條例規定對舉報違規經營的消費者如何進行獎勵。消費者舉報違規經營者可能需要面對一些風險，如經營者的打擊報復等。因此，對于消費者主動維權的獎勵必須要足以補償他們面對的風險。

第二，消費者沒有暢通的維權渠道。消費者在發現違規經營的市場主體后，除了向消費者保護協會或者當地的報紙媒體報告以外，幾乎沒有別的選擇，消費者不知道具體該向哪個政府部門反映，造成政府和消費者之間的配合幾乎是不可能的。

第三，對于消費者的舉報沒有固定權威的反饋平臺。因為政府部分監管人員為違規經營者提供了保護傘或者因為取證難等原因，消費者在舉報違規經營者后往往舉報就被擱置了，造成消費者對維權失去了信心，不再進行類似的舉報，并對政府的監管失去信心。由于沒有一個固定的權威的反饋平臺，消費者的投訴監督往往就是個空擺設，起不到對經營者的威懾作用。

（二）規制法律法規存在的問題

1．對違規經營者的懲罰力度小，治標不治本。根據《食品安全法》，對違規經營的餐營業從業人員進行2 000-100 000的罰款，這些罰款數額缺乏應有的威懾能力；對于小型的有固定營業場所的餐廳或者是路邊攤販而言，吊銷許可證的威懾近乎可以省略。對于大型的餐廳而言，鑒于其本身的游說能力及對政府的影響力，一般不會對其采取吊銷營業執照的處罰，懲罰措施過輕以至于失去了相應的威懾效力。

2．沒有統一權威的食品安全標準。從目前的食品安全標準來看，我國對于食品行業的標準要求遠遠低于歐美發達國家，對于食品企業的市場準入制度也缺少相應的統一標準，無法從源頭上控制不安全食品進入餐飲行業。此外，對餐飲業食品的檢測手段也缺乏明確的條文說明，這樣就無法保證對餐飲業食品的檢測手段都是合法有效的。

3．對消費者的維權缺少相應的保護制度。消費者監督效果不理想的一個主要原因，是害怕由此產生的打擊報復。消費者相對于政府及餐飲業經營者來講處于弱勢地位，要想真正打消消費者的顧慮使其參與到對餐飲業的監管中來，從而能夠充分利用其監督者眾多和監督成本較低的優勢，就必須建立一個對消費者投訴的保護機制，并形成法律條款，賦予消費者享有被保護的權利，讓政府承擔起保護消費者人身安全的責任。

4．缺少對政府監管不利的問責制度。政府作為經濟人有充分的和經營者合謀的動機，加之其權利的集中、消費者的弱勢地位，沒有對政府監管不力的問責制度，導致對政府行為缺少控制，沒法對其產生實質性的威懾力量。

綜上所述，政府部門監管失效、消費者監管失位、法律法規的不完善，是造成食品安全問題頻發的主要因素。想要改變對餐飲業監管不力的情況就必須針對政府部門監管失效，消費者監管失位及政策的空白從制度上進行變革，激勵消費者主動進行維權監督，控制政府監管部門的公權力，減少違規經營者的尋租空間。

二、對餐飲業衛生安全監管的博弈模型分析

針對以上原因，本文分別建立公共執法模型、私人監督模型以及混合執法模型，以莫克吉和彭的模型［1］為出發點建立擴展式博弈模型［2-3］，通過博弈論及比較靜態分析方法，分析這三種體制對社會整體福利的影響和對地方政府腐敗程度的控制證明，結合這兩個方面進行擇優選擇。

（一）公共執法博弈模型

1、模型假設條件。

（1）為了更貼近我國現實，與莫克吉和彭的模型不同（對政府人員的獎勵是線性的），本文的公共執法體制中對政府人員的獎勵采用固定報酬。如圖1所示。博弈有兩個參與者：餐飲業經營者（用E表示）和政府（用G表示）。

（2）餐飲業經營者若誠實經營，對社會的總體價值為v，獲得的利潤為e∈［e，e］，它屬于餐飲業經營者的私人信息。餐飲業經營者不誠實經營時獲得的利潤為e^，假設e^>e，且違規收益和違規程度成正比。政府監督人員選擇監督的投入（m）。

（3）按p=p(e^-e，m)的概率，政府監督人員可觀察到餐飲業經營者的誠信水平。假設p(#8226;， #8226;)為二次連續可導函數，且p1>0，p2>0，p22<0，p12>0，滿足稻田條件。

（4）如果餐飲業經營者違規經營，政府監督人員可以選擇向政府報告從而獲得固定的獎金R，也可以選擇不報告而接受違規經營者的賄賂k。根據《餐飲服務食品安全監督管理辦法》規定，對違規經營者的懲罰包涵兩部分，第一部分是沒收所有違規收益，第二部分是對違規行為的罰金，因此將懲罰額設為（1+w）（e^-e)，即除了返還因不誠實經營的獲利外，每獲利1元就會被罰w元。

（5）對于政府監督人員是否觀察到餐飲業經營者的誠信水品，博弈雙方擁有的信息是對稱的。為了簡化博弈模型，我們假設各方沒有時間偏好。同時設稅收的社會福利凈損失系數為α。

2．公共執法博弈過程分析。如果G發現了E的違規行為，G不向政府報告的充要條件是k>R。對E來說，當且僅當k<(1+w)(e^-e)時，對G行賄是值得的。因此，當且僅當R<(1+w)(e^-e)時，存在賄賂現象。也就是說當且僅當對違規經營者處以的罰金比給政府監察人員的獎勵多時，就會有對雙方都有利的賄賂和腐敗機會。

情況一：假設在均衡狀態下R≥(1+w)(e^-e)，即沒有賄賂現象，定義：M(m)=p(e^-e，m)(R-m)-

設（e*，m*）為等式組（1）（2）的解，由兩條反應曲線的交叉點來代表（圖2中的N點）。只要R≥(1+w)(e*-e)，該點為經營者收益和監督投入的無賄賂（納什）均衡水平。由于函數p(#8226;， #8226;)符合稻田條件，從圖2中可以看出，在無賄賂均衡中，經營者必定會違規經營從而獲得超額利潤（e*>e），而且公共執法人員會有一定的監督投入（即m*>0）。對經營者更加嚴厲的懲罰即更高的w值，將使E的反應曲線下移，意味著降低違規收益水平，也就是降低了違規程度，同時也降低了監督投入的均衡水平。對公共執法人員的獎金越高，即R值越大，G的反應曲線右移，意味著違規程度的降低和監督投入均衡水平的提高。w和R的同時加大必定降低違規水平，但是對監督投入的影響不確定。

如果賄賂存在（R<(1+w)(e*-e)），那么政府最好的辦法就是盡可能的提高w，而將R保持在較低的水平。但是，由于法律的最高罰金約束，w值不可能超過上限規定，這就意味著如果想要達到一定得威懾水平，R值不能太低。由于存在賄賂的可能性，如果政府希望達到無賄賂狀態，那么激勵水平R也不能過低，但是R的提高是有成本的，包括過度監督和稅收成本。

在對餐飲業的監督執法過程中，由于餐飲業經營者的分散性、違規行為的隱蔽性，導致對違規行為的查處具有很大的難度，需要非常高的監督成本（以足夠高的監督成本為條件，可以不用討論經營者的不同財產水平）。將無賄賂均衡條件和存在賄賂的均衡條件下的問題進行比較，發現沒有任何賄賂對社會并不一定最有效率。盡管R的提高可以減少違規經營程度，但是它也帶來了更多的收稅的需要，更多的有違規行為的經營者支付的罰金要少于政府發給執法人員的獎金。當政府需要通過稅收來給執法人員發放獎金時，如果稅收的社會經濟成本α足夠大，那么通過RR**來消除賄賂現象對社會來說就不是最有效的；同時，過高的R值可能會鼓勵過度監督，因為監督的成本很高，這樣通過RR**來消除賄賂現象對社會來說就更加不是最有效的了。

（二）私人監督博弈模型

1．模型假設條件。本模型博弈雙方為私人監督者（消費者、雇員、競爭者），用W表示，和違規經營者。對私人監督者的獎勵機制為線性， W告發違規經營者后得到的獎勵金額為r(e^-e)。其他的假設條件與公共執法博弈模型相同（如圖4所示）。

2．私人監督博弈過程分析。如果W觀察到E的違規行為，那么E不告發的充要條件是k>r(e^-e)。對E而言，當且僅當k<(1+w)(e^-e)，賄賂W才是值得的。因此，當且僅當r<1+w時，存在賄賂現象。

情況一：假設r≥1+w，即假設均衡中沒有賄賂現象。在第一階段，W的問題是：

與公共執法體制中固定金額獎金不同的是，線性獎金制度對賄賂的威懾力是均勻的：要么是完全沒有賄賂，要么總是有賄賂，這是因為執法者的獎金數額與違規經營獲益的數額成正比。而定額獎金制度的威懾力是不均勻的：當違規獲益數額越大時，賄賂的激勵與強，而對執法者的獎勵卻沒有改變，因此，賄賂的存在與否取決于違規獲益的多少。

現在來考慮政府問題。假設最優私人監督體制要求消除所有賄賂現象，那么r的最優選擇為r*=1+w，對應的違規水平為e*r。在公共執法體制中，為了消除賄賂現象，要求RR**，而根據:R=r*(e*r-e)=(1+w)(e*r-e)，這就意味著對執法者的獎勵R比任何經營者繳納的罰金都要高，消除所有賄賂現象與違規水平e*r不能夠同時實現，為了彌補獎金與罰金之間的差額，與私人監督體制相比，公共執法體制就帶來了額外的征稅成本。

和公共執法模型相類似，由于稅收成本和監督成本存在，為消除賄賂現象而把r定的非常高對社會來說不一定是最有效的。r的最優選擇取決于違規水平和監督投入的邊際影響以及稅收的社會經濟成本，r的最優值可能小于1。

（三）公共執法與私人監督的結合

1．混合執法模型假設條件。

（1）以公共執法博弈模型為基礎，在其中增加一個私人告發者W。這就成為我們研究公共執法與私人監督之間的互動提供了一個混合執法模型。為了簡單起見以及符合對餐飲業的監督事實，假設W通過一個固定的投入c，能完全觀察到E的經營行為，而G再投入一定監督成本m后，只能以概率p觀察到E的經營行為。

（2）如果W觀察到了經營者的違規行為而G沒有觀察到，那么E將會給W發出一個一次性的賄賂要約k1。W要么選擇告發E從政府那里獲得獎金r(e^-e)，同時承擔跟人損失b，要么選擇接受賄賂k1。b的值為W的個人信息，在［0，B］之間均勻分布。如W告發E，那么E除了繳納所有違規得益外，受到的罰金率為w。

（3）如果E違規經營，G發現后沒有報告，W發現了這個狀況，那么W可以決定是否告發E和G，這次揭發的事實中還包括E和G之間的賄賂交易。如果W告發E和G，那么他獲得的獎金為r(e^-e)，并承擔個人損失b，此時E繳納罰金（1+w）(e^-e)，G收到的懲罰為F。如果W不告發E和G，那么他接受的賄賂為k2，如圖6所示。

2．混合執法博弈簡單分析。按照圖7進行三方博弈，將私人監督者引入到公共執法體系中后會產生三個積極效果：其一，私人監督者W將作為另一個監督者，當公共執法者G沒有能夠觀察到經營者的違規行為時，部分地解決執法不足的問題；其二，當公共執法者和違規經營者之間存在賄賂交易時，私人監督者W將扮演監督經營者和公共執法者的角色，再一次減輕執法不足的問題；其三，由于私人監督者的監督成本比較低，故以上兩方面都將有助于增加社會福利水平。

另外，由于征稅的社會經濟成本是存在的，對于正直且成功的公共執法者的獎勵R也不能過高，同時，社會最優的公共執法者監督強度受到監督成本的制約。鑒于以上原因，違規經營者將利用監督強度有限的情況進行違規經營，而不誠實的公共執法者也將接受某些經營者提供的賄賂。引入私人監督者后，監督強度將提高，從而有助于減輕稅收成本的負面影響。由于政府至少可以選擇設r=0，因此混合體制發揮的作用至少可以像純粹的公共執法體制那么好。

當然，在某些情況下（比如競爭者的誣告）也會出現不誠實的告發者。對私人監督進行公共審查可能不會增加社會福利，原因包括：一，公共審查的成本和案件數量都很高；二，無根據案件的威懾可能是阻止經營者違規經營的一個有效辦法，只需建立一個隨機審計機制，此機制的成本小于它的威懾性即可。

三、對餐飲業食品衛生安全問題的治理

（一）三種模式下餐飲業治理目標的完成情況對比

對餐飲業的規制要達到的主要目標是最大化社會福利、優化資源配置，從而保證個餐飲業的健康發展。結合規制目標，現對以上三種模式進行分析對比：

1.三種模式對于社會福利的不同影響。由于餐飲業的特殊性，消費者對其監督成本小于政府的監督成本。在這樣的前提條件下，通過以上分析我們得到，為了給公共執法人員提供足夠的激勵就必須設置很高的固定金額獎金，這個獎金有可能超過對違規經營者的罰款，這樣就必須通過征稅彌補差額。當征稅成本高于鏟除所有賄賂所帶來的收益時，這樣的體制就不是帕累托最優的。由于消費者監督成本低，同時消費者出于保護自身健康的本能也對餐飲業的安全問題具有直接的監督動力，對于消費者的激勵采取線性的模式就能夠保證獎金不會超過對違規經營者的罰款，這樣就無須再通過征稅彌補差額，進而節省了征稅成本，這對社會福利起到了改進的作用。當引進混合監管機制，由于消費者和政府之間形成了互相監督的制衡力量，并且產生了規制者之間的競爭，這就相當于降低了規制價格R和r。因此，從社會福利的角度來講，混合執法體制優于公共執法體制，劣于私人監督體制。但是，由于在我國私人沒有執法權，對于違法經營者的懲罰依然需要公權力的保障，公共執法體制依然是不能完全被代替的。鑒于此，對于社會福利來講，混合執法體制是必然選擇。

由以上分析可以得到結論：由于稅收和監督成本的存在以及政府和消費者的監督成本的不一致，混合執法體所產生的規制效果是最能夠契合餐飲業的治理目標的。

（二）對餐飲業食品衛生安全問題治理的政策建議

混合執法體制是最優選擇，配合混合執法體制，政府還需要有一系列政策的制定和實施以創造一個良好的監督執法環境，從而保證混合執法體制的效果符合我們治理的目標，具體包括以下幾個方面：

1．加強在食品安全立法、執法、司法方面的監管。第一，中央政府必須確立科學的食品安全標準，建立嚴格的食品企業市場準入制度，從源頭上控制不安全食品進入餐飲行業。第二，中央立法必須明確食品檢測的手段，確保對餐飲業食品的監管檢測手段合法有效。

2．提高消費者的法律地位，增加對其的激勵性獎勵。第一，要確保消費者的投訴渠道暢通，消費者發現餐飲業違規經營時有渠道可以順利維權。第二，要確保消費者在投訴之后不遭到打擊報復，保護消費者的人身安全。第三，要建立一個投訴反饋機制，保護消費者對于公共執法的信心。

3．在食品安全監管體制中引入問責制。對公共執法，問責制可以在一定程度上控制濫用、誤用公共權力和不作為的缺職行為，同時可以防止尋租行為，有利于資源的生產性配置；同時，問責制也可以增強消費者對于公共執法的信心，進一步提高消費者的維權積極性。

4．加強對違規經營者的曝光，建立餐飲業信用體系。加強對違規經營者的曝光也會形成有效威懾，市場經營者失去了消費者的信任也就失去了生存的可能性。因此，需要更好的利用這種威懾手段，加強餐飲行業的自律。光是曝光還是不夠，我們還必須建立完整的信用體系，由專門的組織來收集整理信息，建立經營者信用檔案，按照信用情況對其進行信用分類，并且與媒體合作，搭建一個餐飲業信用狀況的信息發布平臺，讓消費者方便快捷地了不同市場主體的信用狀況。

5．加大對違規經營的懲罰力度。對餐飲業監督管理的有效性必須要靠國家的強制力保障，對于違規經營行為就必須加大懲罰力度。目前對于違規從業者的處罰金額大多是兩千元以上五萬元一下人民幣，最多不過涉案金額的十倍。相對于違規經營所獲得的高利潤來講，這樣的處罰力度顯得過輕，應該繼續加大對其處罰力度。例如，發現一次嚴重違規行為，通過信用體系曝光，同時按照國際通則永遠逐出餐飲業；經營食品不符合國家標準的應該收繳其全部違法所得利潤并且施以重罰，不僅要吊銷其營業執照且其負責人終身不得從事餐飲行業，并在企業和個人信用體系上載明；對于出售有毒有害食品的餐廳吊銷其營業執照，其主要負責人終身不得從事餐飲業以外還要追究其刑事責任等等。

參考文獻：

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（責任編輯：關立新）