城多一體化建設中的人口遷移問題

正確處理好城鄉發展中的人口遷徙問題，這是解決好城鄉一體化中其他問題、建立和完善城鄉一體化體制機制的基礎。

20世紀90年代以來，我國城市化進程速度加快，農村勞動力向城市的流動成為生產要素在地區之間變動的一個主要趨勢。由于大量廉價的農村勞動力向城市轉移，使它在促進城市化進程加快的同時，將農村的人力資源帶到了城市。農村社會分裂的推力和城市經濟發展的引力是主要原因。然而，城鄉體制的分割、聚集制度、教育的差距等，使得進城的農民無法融入普通的城市社會，從而成為城市的底層群體。這不僅給社會帶來了不穩定因素，也嚴重影響了城鄉一體化建設的進程，背離了建設和諧社會的初衷。那么到底是什么原因造成了目前我國城鄉遷移現象?解決城鄉人口遷徙的正確途徑是什么呢?

我國人口遷徙中的農民工現象

在城市化進程中，農村勞動力遷徒是我國人口流動的主流。我國農村勞動力流動的方向和結果是農民由農村向城市轉移，在城市中尋找工作，進入城市的農民成為了農民工。農民工是我們這個社會的一個特殊群體，他們的身份和戶口是農民，但不從事農業勞動，并且工作在城市；他們不是城市的市民，因為他們沒有城市戶口，也享受不到城市的社會保障和發展的成果。

農民工問題的主要特點

根據我國1.2億農民工的境遇，總結國內眾多學者的研究成果，可以得出以下幾個普遍存在的問題：

◆工資待遇低，就業環境差。據調查數據分析，農民工月實際勞動時間超過城鎮職工的50％，但月平均收入不到城鎮職工平均工資的60％，實際勞動小時工資只相當于城鎮職工的1／4。據有關學者估計，由于受到勞動力市場的歧視，農民工每人每年比應得的收入平均少掙2284元。以2004年全國有1.03億個農村到城市的打工者計算，外出打工農民工每年因勞動力市場歧視而少掙2343億元，比同樣數量的轉移勞動力每年匯回農村家里的錢數1624億元還多出44％。不僅如此，農民工主要集中在勞動密集型產業和勞動環境差、危險性高的勞動崗位，如建筑施工、井下挖掘、有毒有害、餐飲服務、環衛清潔等行業，干著最重、最苦、最臟，最累、最危險的活。

◆缺少必要的社會保障，保障水平極低。受到現行的城鎮社會保障制度政策、城市政府和企業認識差距等諸多因素的影響，大部分農民工享受不到最基本的社會保障。主要體現在：工傷保險參保率低，醫療、養老保險空缺，后顧之憂難以解決，一旦出現大病，往往因難以承受高額的醫療費用而得不到救治。

◆基本上享受不到城市政府提供的公共服務。農民工子女享受城市的義務教育比較困難，務工當地并沒有將農民工子女納入本地的義務教育體系，為此農民工子弟上學需要支付高于城市成倍的各種費用，才能獲得求學的機會；農民工住房條件相當惡劣，過著居無定所的生活，沒辦法享受當地城市廉租房或者經濟適用房政策；農民工未能完全納入城市計劃生育服務體系，很難享受到公共衛生服務。

◆身份地位沒有得到城市社會應有的尊重。由于就業穩定性差、流動性大、常年從事非固定、非正規的就業崗位，并且由于城鄉分割的就業體制，造成“農民工”身份一直存在社會底層的認識，農民工形象與“臟、亂、差”聯系起來，并且只能成為城市臨時暫住人口，不能享受與城市居民平等的權利，難以成為城鎮中的居民。隨著戶籍制度改革向深水區推進，人們發現，相關政策和附加的社會福利待遇落實困難，顯示城鄉戶口差別背后隱含的社會不公仍舊不少，諸如社會地位、收入標準、子女入學、勞動就業、醫療衛生、社保、福利、高考、升職、培訓等等并沒有完全消除，對于北京這類一線城市來說，戶籍改革更是難以快速推進。

◆合法權益得不到有效保護，倭權現象得不到有效維護。首先是維權方面的法制不健全。當前，工傷和勞資糾紛是涉及農民工告發侵權最多的案件，維權需要經過的環節過多，歷時過長，致使維權的成功率很低；其次是缺少正確行使權力的機會。農民工所在單位多數沒有成立工會，難以行使合法的權利，不能參加所在社區民主選舉和參與社會事務管理。最后是侵犯人身權利的事時有發生。一些企業非法采取封閉式管理，限制農民工自由，有時還會出現搜身、體罰等惡劣的違法現象。

規范農民工勞動力流動的機制取向

當前，我國城鄉人口遷移的核心是農村的勞動力流動問題，我國經濟建設發展過程中城市偏向性的經濟社會政策導向和城鄉分割的戶籍制度，使得城鄉收入差距隨時間的推移呈現不斷擴大的趨勢。城鄉之間收入差距的存在必然激起農村剩余勞動力做出移民的決定，以獲得更高的勞動回報率。

◆鼓勵一部分農民到大城市務工，是解決“三農”問題的有效途徑。在我國，農業作為產業自立還很困難，農村依然擁有龐大的剩余勞動力，提高農業勞動生產率并非輕而易舉。為此，鼓勵一部分農民到大城市務工，是完全必要的，也是解決“三農”問題的有效途徑。

◆應有效應對無節制的農民進城。到目前為止，我國有大約1.25億農民工，在農村企業工作的人員有7000-8000萬，所以，離開土地的農民人數已達2億多人。這種狀況導致一些農村地區出現了只能見到老人和孩子的異樣景象，許多耕地荒蕪，給中國農業的未來發展籠罩上了陰影。

◆要根據我國區域發展情況，分別對不同地區的農民，采取不同的城多轉移政策，避免一刀切。中國農業養活著世界上最多的人口，中國農村的人均耕地面積卻僅僅相當于世界平均水平的40％左右，水資源僅相當于28％左右。今后，隨著城市化和荒漠化的推進，耕地面積將不斷減少，水資源枯竭將對中國農業構成很大威脅。因此，對那些資源環境問題大的地區，農村勞動力富裕較多的地區，可鼓勵更多的農民向城市轉移；反之，則不應破壞當地農業的基本生產形態，農村居民向城市轉移要適度。

我國城鄉人口遷移的主要規律

我國的經濟增長對城鄉人口遷移具有比較顯著的促進作用，要把城鄉人口的遷移放到實現我國城市化的大戰略中來統籌考慮

與大多數國家的情況相同，經濟發展水平的提高促進了農村人口的城鄉遷移。改革30年來，中國的經濟高速增長也大大得益于勞動力的轉移。城鄉人口遷移是發展中國家進行二元經濟結構轉換過程中，實現經濟增長的一個重要源泉。從“人口紅利”的視角來看，我國城市地區由于老齡化的加速正在迅速地接近人口紅利機會窗口關閉的時刻，而在廣大的內陸農村，與較高生育水平相聯系的是年輕的人口結構類型。農村地區有豐富的勞動力資源和有利的人口年齡結構，但由于缺乏足夠的就業機會而無法兌現人口紅利。在我國實現城市化的過程中，需要考慮進入城市農民的就地轉化問題，即：要考慮農民工在一個城市居住并工作一個較長時期后，就地沉淀，成為當地的城市居民。國內專家建議這個期限為5－7年。

人均耕地面積的減少成為城當遷移十分重要的推動力量

如果要把城鄉人口的遷移放到一個可控的區間，抑制對耕地的占用是十分重要的。改革開放后，以家庭聯產承包責任為核心的農村改革在確認農村土地集體所有的同時，靈活地安排了農民對土地的使用權，土地使用權的排他性和享有農業生產剩余使農民的生產積極性得到了充分的發揮，提高了農民的生產效率，同時使大量的農村隱性剩余勞動力顯化。過剩的農業勞動力成為城鄉遷移的重要推動力量。但是，由于農業產值的下降和農業收入的降低，土地在農民增收過程中所扮演的角色發生了變化，從生產要素轉而變為提供保障和抵御風險的資產，土地轉而成為農民社會保障的主要依賴。農村土地集體所有制的性質，使得遷移的農民由于擔心在新一輪的土地分配中失去土地而又紛紛回到農村，導致“循環式遷移”成為中國農村城鄉遷移的主要形式。而導致這一問題的關鍵就在于當前農村土地流轉機制不健全，土地產權不明確，集體土地所有權的剛性不夠。因此，為了解決農村人口城鄉遷移的后顧之憂，必須重構農村土地產權關系。要明晰土地權利并在法律上加以保障，強化農民土地使用權的地位，賦予農民長期而有保障的土地使用權。在具體的操作過程中，各地根據實際情況可以嘗試股田制和股份合作制等多種形式。

城鎮新增就業崗位對中國的城鄉人口遷移具有顯著的正向影響

潛在的遷移人口更加看重的是城鎮新增加的就業機會，而不是城鎮中存在的失業現象，可以說，中國的城鄉人口遷移還存在著一定的盲目性。為此，要促進農村人口的合理遷移，減少城鄉遷移的盲目性，必須建立城鄉統一的勞動力市場。繼續深化改革戶籍制度以及與其相配套的一系列制度安排，剝離戶口的福利含義，消除遷移過程中的尋租動機，將其還原為勞動力資源的重新配置。最終把戶籍制度變成僅僅是一種人口登記制度，使其行使通常意義上的基本職能，而不是用于“身份”識別，在此基礎上建立城鄉統一的勞動力市場。一旦城鄉統一的勞動力市場形成和城鄉勞動力自由流動機制建立起來，流動本身會有助于縮小城鄉之間的收入差距，這反過來會減慢農村勞動力流向城市的規模和速度，城鄉之間勞動力的自由流動會逐步形成一種自我調節機制。

城鄉收入差距對中國城鄉遷移有一定的促進作用，但作用不顯著

農村勞動力流向城市可以增加農民的收入，但不一定能夠縮小城鄉差距。目前，我國的基尼系數已達到0.45的水平，顯著超出了通常所說的警戒線水準，并且差距仍有進一步擴大的趨勢。嚴重的城鄉收入差距已在一定程度上限制了中國經濟的進一步發展。研究發現，我國城鄉實際收入差距對城鄉遷移具有正向影響，但是這一影響并不顯著，這是由于跟潛在城鄉遷移人口合理的理性預期有關，又與中國過大的國內投資份額對人口城鄉遷移產生了“擠出效應”，從而使得城鄉人口遷移對經濟增長的作用不是非常顯著有關。而城鄉遷移作用的地區差異則與各地區不同的城鄉遷移政策、遷移人口的構成、流向等一系列因素密切相關。這個結論要求有關方面在制定城鄉遷移政策時，要合理地把握城鄉差距的作用，要不遺余力地促進農村地區的發展，縮小目前不斷擴大的城鄉差距。在目前我國的二元經濟條件下，合理的城鄉遷移將使得發達地區可以通過利用來自經濟欠發達地區豐富的年輕勞動力來延長其機會視窗的開啟時間，在整個國家層面上將人口機會和經濟增長機會結合，解決城鄉勞動力供需矛盾和充分就業的問題，為社會經濟的發展創造有利的人口環境。要充分利用市場的力量引導農村人口合理的城鄉遷移，抑制農村人口向城市的過度遷移。在這個過程中“生存成本”會自發地起作用，過高的“生存成本”會迫使一部分農村人口流回農村，市場最終會使城鄉遷移達到穩定的均衡狀態。

人口城鄉遷移對各地區經濟增長的作用存在著明顯的地區差異，制定相關政策需要考慮地區差異

除國內投資外，勞動力就業人數對經濟增長的彈性估計是所有其他影響因素中數值最大的。有關研究表明，東部地區勞動力對經濟增長的彈性估計要大于中部地區和西部地區，造成這一現象的原因與東部地區較高的人力資本積累水平是分不開的。

解決城鄉人口一體化的措施及對策

相對于發達國家，目前我國的農村人口依然很多，大量的農村富余勞動力需要向非農產業轉移。因此，不僅需要解決城鎮就業問題，而且還要統籌考慮城鄉就業，打破傳統城鄉就業壁壘，建立城鄉統一的勞動力市場，賦予農民工與城鎮居民平等的就業權利。培育統一的勞動力市場，讓農民擁有與城鎮居民同等的就業發展機會。雖然最初農民人力資本競爭基礎要處于劣勢地位，但隨著競爭市場的發展與各方面改革的推進，隨著農村人力資本投入的加大以及農民就業與學習的過程，會逐漸拉平這種差距。同時，統一的勞動力市場能減少就業的社會管理成本，增加就業透明度與公平性，減少農民進城務工的就業成本，最終提高全社會勞動力資源配置效率。

統籌城鄉居民就業，構建城鄉統一、開放、高效的勞動力市場是關鍵。以勞動力市場上的就業信息透明化為前提，一要實行對農民工準入門檻和城市居民準入門檻的共同標準，杜絕在勞動力市場上使用雙重標準，二要制定城鄉勞動力就業的規劃，組織和協調勞動力的流入與流出，不斷提高城鄉勞動力就業的社會組織程度；三要建立和完善相關法律法規，切實保護農民工的合法權益，加強勞動就業社會服務體系的建設。

堅持就地轉移和區外轉移的有機結合，引導農民合理有序流動

以北京為例，當前北京跨區域的勞動力流動數量大，這種流動間接地加劇了北京區域差異。鑒于此，既要鼓勵農村富余勞動力向區外轉移就業，也要著手發展本地鄉鎮企業和縣城經濟、特色經濟，以帶動地方資源的開發和就業。要堅持就地轉移和區外轉移相結合，就必須大力發展縣域經濟，支持農村工業發展，鼓勵鄉鎮企業創業。我國各地域的自然條件差異很大、經濟發展水平層次不同，因此，要從區域特點和資源環境的承載力出發，引導農民有序合理轉移。

消除體制性障礙，賦予進城農民平等享有城市公共服務和公共設施的權利

為農民工提供基本的社會保障和城市公共服務，使農民工和其他職工享受同工同酬的權利。保證農民工的合法權益是社會公正的體現，也是政府的基本職責所在。為此，健全保護農民工合法權益的法律和政府職能，引導企事業單位建立工會組織，提高農民工維權和行使民主權利的意識。在當前形勢下，要實現農民工的這些權利，推進戶籍制度改革是必要前提。戶籍制度的改革可以保證城鄉居民在就業、教育、住房、社會保障等各方面的一視同仁，真正打破城鄉二元經濟格局。

減輕進城農民的務工就業和社會穩定的風險

按照土地承包法，農民工大多有土地承包權，進城農民工多數處于“半工亦農”狀態。在農民工就業不穩定的狀態下，保障他們的土地承包權，使他們不失去土地這一最基本的生活保障，具有重要的意義。當他們在城市獲得較為穩定的就業狀態，或者基本適應城市生活的狀況下，允許土地流轉，可以使農民工進城具有一定的財產保障，也可以為其在城市創業提供資金供給，有利于農民工徹底融入城市，也有利于分散快速城市化過程中出現的風險。