城多一體化建設(shè)中的人口遷移問題

正確處理好城鄉(xiāng)發(fā)展中的人口遷徙問題，這是解決好城鄉(xiāng)一體化中其他問題、建立和完善城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制的基礎(chǔ)。

20世紀(jì)90年代以來，我國城市化進(jìn)程速度加快，農(nóng)村勞動力向城市的流動成為生產(chǎn)要素在地區(qū)之間變動的一個主要趨勢。由于大量廉價的農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，使它在促進(jìn)城市化進(jìn)程加快的同時，將農(nóng)村的人力資源帶到了城市。農(nóng)村社會分裂的推力和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引力是主要原因。然而，城鄉(xiāng)體制的分割、聚集制度、教育的差距等，使得進(jìn)城的農(nóng)民無法融入普通的城市社會，從而成為城市的底層群體。這不僅給社會帶來了不穩(wěn)定因素，也嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進(jìn)程，背離了建設(shè)和諧社會的初衷。那么到底是什么原因造成了目前我國城鄉(xiāng)遷移現(xiàn)象?解決城鄉(xiāng)人口遷徙的正確途徑是什么呢?

我國人口遷徙中的農(nóng)民工現(xiàn)象

在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村勞動力遷徒是我國人口流動的主流。我國農(nóng)村勞動力流動的方向和結(jié)果是農(nóng)民由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，在城市中尋找工作，進(jìn)入城市的農(nóng)民成為了農(nóng)民工。農(nóng)民工是我們這個社會的一個特殊群體，他們的身份和戶口是農(nóng)民，但不從事農(nóng)業(yè)勞動，并且工作在城市；他們不是城市的市民，因為他們沒有城市戶口，也享受不到城市的社會保障和發(fā)展的成果。

農(nóng)民工問題的主要特點

根據(jù)我國1.2億農(nóng)民工的境遇，總結(jié)國內(nèi)眾多學(xué)者的研究成果，可以得出以下幾個普遍存在的問題：

◆工資待遇低，就業(yè)環(huán)境差。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)分析，農(nóng)民工月實際勞動時間超過城鎮(zhèn)職工的50％，但月平均收入不到城鎮(zhèn)職工平均工資的60％，實際勞動小時工資只相當(dāng)于城鎮(zhèn)職工的1／4。據(jù)有關(guān)學(xué)者估計，由于受到勞動力市場的歧視，農(nóng)民工每人每年比應(yīng)得的收入平均少掙2284元。以2004年全國有1.03億個農(nóng)村到城市的打工者計算，外出打工農(nóng)民工每年因勞動力市場歧視而少掙2343億元，比同樣數(shù)量的轉(zhuǎn)移勞動力每年匯回農(nóng)村家里的錢數(shù)1624億元還多出44％。不僅如此，農(nóng)民工主要集中在勞動密集型產(chǎn)業(yè)和勞動環(huán)境差、危險性高的勞動崗位，如建筑施工、井下挖掘、有毒有害、餐飲服務(wù)、環(huán)衛(wèi)清潔等行業(yè)，干著最重、最苦、最臟，最累、最危險的活。

◆缺少必要的社會保障，保障水平極低。受到現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會保障制度政策、城市政府和企業(yè)認(rèn)識差距等諸多因素的影響，大部分農(nóng)民工享受不到最基本的社會保障。主要體現(xiàn)在：工傷保險參保率低，醫(yī)療、養(yǎng)老保險空缺，后顧之憂難以解決，一旦出現(xiàn)大病，往往因難以承受高額的醫(yī)療費用而得不到救治。

◆基本上享受不到城市政府提供的公共服務(wù)。農(nóng)民工子女享受城市的義務(wù)教育比較困難，務(wù)工當(dāng)?shù)夭]有將農(nóng)民工子女納入本地的義務(wù)教育體系，為此農(nóng)民工子弟上學(xué)需要支付高于城市成倍的各種費用，才能獲得求學(xué)的機(jī)會；農(nóng)民工住房條件相當(dāng)惡劣，過著居無定所的生活，沒辦法享受當(dāng)?shù)爻鞘辛夥炕蛘呓?jīng)濟(jì)適用房政策；農(nóng)民工未能完全納入城市計劃生育服務(wù)體系，很難享受到公共衛(wèi)生服務(wù)。

◆身份地位沒有得到城市社會應(yīng)有的尊重。由于就業(yè)穩(wěn)定性差、流動性大、常年從事非固定、非正規(guī)的就業(yè)崗位，并且由于城鄉(xiāng)分割的就業(yè)體制，造成“農(nóng)民工”身份一直存在社會底層的認(rèn)識，農(nóng)民工形象與“臟、亂、差”聯(lián)系起來，并且只能成為城市臨時暫住人口，不能享受與城市居民平等的權(quán)利，難以成為城鎮(zhèn)中的居民。隨著戶籍制度改革向深水區(qū)推進(jìn)，人們發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政策和附加的社會福利待遇落實困難，顯示城鄉(xiāng)戶口差別背后隱含的社會不公仍舊不少，諸如社會地位、收入標(biāo)準(zhǔn)、子女入學(xué)、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、福利、高考、升職、培訓(xùn)等等并沒有完全消除，對于北京這類一線城市來說，戶籍改革更是難以快速推進(jìn)。

◆合法權(quán)益得不到有效保護(hù)，倭權(quán)現(xiàn)象得不到有效維護(hù)。首先是維權(quán)方面的法制不健全。當(dāng)前，工傷和勞資糾紛是涉及農(nóng)民工告發(fā)侵權(quán)最多的案件，維權(quán)需要經(jīng)過的環(huán)節(jié)過多，歷時過長，致使維權(quán)的成功率很低；其次是缺少正確行使權(quán)力的機(jī)會。農(nóng)民工所在單位多數(shù)沒有成立工會，難以行使合法的權(quán)利，不能參加所在社區(qū)民主選舉和參與社會事務(wù)管理。最后是侵犯人身權(quán)利的事時有發(fā)生。一些企業(yè)非法采取封閉式管理，限制農(nóng)民工自由，有時還會出現(xiàn)搜身、體罰等惡劣的違法現(xiàn)象。

規(guī)范農(nóng)民工勞動力流動的機(jī)制取向

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)人口遷移的核心是農(nóng)村的勞動力流動問題，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展過程中城市偏向性的經(jīng)濟(jì)社會政策導(dǎo)向和城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使得城鄉(xiāng)收入差距隨時間的推移呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢。城鄉(xiāng)之間收入差距的存在必然激起農(nóng)村剩余勞動力做出移民的決定，以獲得更高的勞動回報率。

◆鼓勵一部分農(nóng)民到大城市務(wù)工，是解決“三農(nóng)”問題的有效途徑。在我國，農(nóng)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)自立還很困難，農(nóng)村依然擁有龐大的剩余勞動力，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率并非輕而易舉。為此，鼓勵一部分農(nóng)民到大城市務(wù)工，是完全必要的，也是解決“三農(nóng)”問題的有效途徑。

◆應(yīng)有效應(yīng)對無節(jié)制的農(nóng)民進(jìn)城。到目前為止，我國有大約1.25億農(nóng)民工，在農(nóng)村企業(yè)工作的人員有7000-8000萬，所以，離開土地的農(nóng)民人數(shù)已達(dá)2億多人。這種狀況導(dǎo)致一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了只能見到老人和孩子的異樣景象，許多耕地荒蕪，給中國農(nóng)業(yè)的未來發(fā)展籠罩上了陰影。

◆要根據(jù)我國區(qū)域發(fā)展情況，分別對不同地區(qū)的農(nóng)民，采取不同的城多轉(zhuǎn)移政策，避免一刀切。中國農(nóng)業(yè)養(yǎng)活著世界上最多的人口，中國農(nóng)村的人均耕地面積卻僅僅相當(dāng)于世界平均水平的40％左右，水資源僅相當(dāng)于28％左右。今后，隨著城市化和荒漠化的推進(jìn)，耕地面積將不斷減少，水資源枯竭將對中國農(nóng)業(yè)構(gòu)成很大威脅。因此，對那些資源環(huán)境問題大的地區(qū)，農(nóng)村勞動力富裕較多的地區(qū)，可鼓勵更多的農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移；反之，則不應(yīng)破壞當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)形態(tài)，農(nóng)村居民向城市轉(zhuǎn)移要適度。

我國城鄉(xiāng)人口遷移的主要規(guī)律

我國的經(jīng)濟(jì)增長對城鄉(xiāng)人口遷移具有比較顯著的促進(jìn)作用，要把城鄉(xiāng)人口的遷移放到實現(xiàn)我國城市化的大戰(zhàn)略中來統(tǒng)籌考慮

與大多數(shù)國家的情況相同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高促進(jìn)了農(nóng)村人口的城鄉(xiāng)遷移。改革30年來，中國的經(jīng)濟(jì)高速增長也大大得益于勞動力的轉(zhuǎn)移。城鄉(xiāng)人口遷移是發(fā)展中國家進(jìn)行二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過程中，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的一個重要源泉。從“人口紅利”的視角來看，我國城市地區(qū)由于老齡化的加速正在迅速地接近人口紅利機(jī)會窗口關(guān)閉的時刻，而在廣大的內(nèi)陸農(nóng)村，與較高生育水平相聯(lián)系的是年輕的人口結(jié)構(gòu)類型。農(nóng)村地區(qū)有豐富的勞動力資源和有利的人口年齡結(jié)構(gòu)，但由于缺乏足夠的就業(yè)機(jī)會而無法兌現(xiàn)人口紅利。在我國實現(xiàn)城市化的過程中，需要考慮進(jìn)入城市農(nóng)民的就地轉(zhuǎn)化問題，即：要考慮農(nóng)民工在一個城市居住并工作一個較長時期后，就地沉淀，成為當(dāng)?shù)氐某鞘芯用瘛鴥?nèi)專家建議這個期限為5－7年。

人均耕地面積的減少成為城當(dāng)遷移十分重要的推動力量

如果要把城鄉(xiāng)人口的遷移放到一個可控的區(qū)間，抑制對耕地的占用是十分重要的。改革開放后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任為核心的農(nóng)村改革在確認(rèn)農(nóng)村土地集體所有的同時，靈活地安排了農(nóng)民對土地的使用權(quán)，土地使用權(quán)的排他性和享有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到了充分的發(fā)揮，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)效率，同時使大量的農(nóng)村隱性剩余勞動力顯化。過剩的農(nóng)業(yè)勞動力成為城鄉(xiāng)遷移的重要推動力量。但是，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的下降和農(nóng)業(yè)收入的降低，土地在農(nóng)民增收過程中所扮演的角色發(fā)生了變化，從生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)而變?yōu)樘峁┍Ｕ虾偷钟L(fēng)險的資產(chǎn)，土地轉(zhuǎn)而成為農(nóng)民社會保障的主要依賴。農(nóng)村土地集體所有制的性質(zhì)，使得遷移的農(nóng)民由于擔(dān)心在新一輪的土地分配中失去土地而又紛紛回到農(nóng)村，導(dǎo)致“循環(huán)式遷移”成為中國農(nóng)村城鄉(xiāng)遷移的主要形式。而導(dǎo)致這一問題的關(guān)鍵就在于當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，土地產(chǎn)權(quán)不明確，集體土地所有權(quán)的剛性不夠。因此，為了解決農(nóng)村人口城鄉(xiāng)遷移的后顧之憂，必須重構(gòu)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。要明晰土地權(quán)利并在法律上加以保障，強(qiáng)化農(nóng)民土地使用權(quán)的地位，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。在具體的操作過程中，各地根據(jù)實際情況可以嘗試股田制和股份合作制等多種形式。

城鎮(zhèn)新增就業(yè)崗位對中國的城鄉(xiāng)人口遷移具有顯著的正向影響

潛在的遷移人口更加看重的是城鎮(zhèn)新增加的就業(yè)機(jī)會，而不是城鎮(zhèn)中存在的失業(yè)現(xiàn)象，可以說，中國的城鄉(xiāng)人口遷移還存在著一定的盲目性。為此，要促進(jìn)農(nóng)村人口的合理遷移，減少城鄉(xiāng)遷移的盲目性，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。繼續(xù)深化改革戶籍制度以及與其相配套的一系列制度安排，剝離戶口的福利含義，消除遷移過程中的尋租動機(jī)，將其還原為勞動力資源的重新配置。最終把戶籍制度變成僅僅是一種人口登記制度，使其行使通常意義上的基本職能，而不是用于“身份”識別，在此基礎(chǔ)上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。一旦城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場形成和城鄉(xiāng)勞動力自由流動機(jī)制建立起來，流動本身會有助于縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距，這反過來會減慢農(nóng)村勞動力流向城市的規(guī)模和速度，城鄉(xiāng)之間勞動力的自由流動會逐步形成一種自我調(diào)節(jié)機(jī)制。

城鄉(xiāng)收入差距對中國城鄉(xiāng)遷移有一定的促進(jìn)作用，但作用不顯著

農(nóng)村勞動力流向城市可以增加農(nóng)民的收入，但不一定能夠縮小城鄉(xiāng)差距。目前，我國的基尼系數(shù)已達(dá)到0.45的水平，顯著超出了通常所說的警戒線水準(zhǔn)，并且差距仍有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。嚴(yán)重的城鄉(xiāng)收入差距已在一定程度上限制了中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。研究發(fā)現(xiàn)，我國城鄉(xiāng)實際收入差距對城鄉(xiāng)遷移具有正向影響，但是這一影響并不顯著，這是由于跟潛在城鄉(xiāng)遷移人口合理的理性預(yù)期有關(guān)，又與中國過大的國內(nèi)投資份額對人口城鄉(xiāng)遷移產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，從而使得城鄉(xiāng)人口遷移對經(jīng)濟(jì)增長的作用不是非常顯著有關(guān)。而城鄉(xiāng)遷移作用的地區(qū)差異則與各地區(qū)不同的城鄉(xiāng)遷移政策、遷移人口的構(gòu)成、流向等一系列因素密切相關(guān)。這個結(jié)論要求有關(guān)方面在制定城鄉(xiāng)遷移政策時，要合理地把握城鄉(xiāng)差距的作用，要不遺余力地促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，縮小目前不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距。在目前我國的二元經(jīng)濟(jì)條件下，合理的城鄉(xiāng)遷移將使得發(fā)達(dá)地區(qū)可以通過利用來自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)豐富的年輕勞動力來延長其機(jī)會視窗的開啟時間，在整個國家層面上將人口機(jī)會和經(jīng)濟(jì)增長機(jī)會結(jié)合，解決城鄉(xiāng)勞動力供需矛盾和充分就業(yè)的問題，為社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造有利的人口環(huán)境。要充分利用市場的力量引導(dǎo)農(nóng)村人口合理的城鄉(xiāng)遷移，抑制農(nóng)村人口向城市的過度遷移。在這個過程中“生存成本”會自發(fā)地起作用，過高的“生存成本”會迫使一部分農(nóng)村人口流回農(nóng)村，市場最終會使城鄉(xiāng)遷移達(dá)到穩(wěn)定的均衡狀態(tài)。

人口城鄉(xiāng)遷移對各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的作用存在著明顯的地區(qū)差異，制定相關(guān)政策需要考慮地區(qū)差異

除國內(nèi)投資外，勞動力就業(yè)人數(shù)對經(jīng)濟(jì)增長的彈性估計是所有其他影響因素中數(shù)值最大的。有關(guān)研究表明，東部地區(qū)勞動力對經(jīng)濟(jì)增長的彈性估計要大于中部地區(qū)和西部地區(qū)，造成這一現(xiàn)象的原因與東部地區(qū)較高的人力資本積累水平是分不開的。

解決城鄉(xiāng)人口一體化的措施及對策

相對于發(fā)達(dá)國家，目前我國的農(nóng)村人口依然很多，大量的農(nóng)村富余勞動力需要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，不僅需要解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題，而且還要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)就業(yè)，打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)就業(yè)壁壘，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，賦予農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民平等的就業(yè)權(quán)利。培育統(tǒng)一的勞動力市場，讓農(nóng)民擁有與城鎮(zhèn)居民同等的就業(yè)發(fā)展機(jī)會。雖然最初農(nóng)民人力資本競爭基礎(chǔ)要處于劣勢地位，但隨著競爭市場的發(fā)展與各方面改革的推進(jìn)，隨著農(nóng)村人力資本投入的加大以及農(nóng)民就業(yè)與學(xué)習(xí)的過程，會逐漸拉平這種差距。同時，統(tǒng)一的勞動力市場能減少就業(yè)的社會管理成本，增加就業(yè)透明度與公平性，減少農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的就業(yè)成本，最終提高全社會勞動力資源配置效率。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民就業(yè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放、高效的勞動力市場是關(guān)鍵。以勞動力市場上的就業(yè)信息透明化為前提，一要實行對農(nóng)民工準(zhǔn)入門檻和城市居民準(zhǔn)入門檻的共同標(biāo)準(zhǔn)，杜絕在勞動力市場上使用雙重標(biāo)準(zhǔn)，二要制定城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)的規(guī)劃，組織和協(xié)調(diào)勞動力的流入與流出，不斷提高城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)的社會組織程度；三要建立和完善相關(guān)法律法規(guī)，切實保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，加強(qiáng)勞動就業(yè)社會服務(wù)體系的建設(shè)。

堅持就地轉(zhuǎn)移和區(qū)外轉(zhuǎn)移的有機(jī)結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)民合理有序流動

以北京為例，當(dāng)前北京跨區(qū)域的勞動力流動數(shù)量大，這種流動間接地加劇了北京區(qū)域差異。鑒于此，既要鼓勵農(nóng)村富余勞動力向區(qū)外轉(zhuǎn)移就業(yè)，也要著手發(fā)展本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣城經(jīng)濟(jì)、特色經(jīng)濟(jì)，以帶動地方資源的開發(fā)和就業(yè)。要堅持就地轉(zhuǎn)移和區(qū)外轉(zhuǎn)移相結(jié)合，就必須大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，支持農(nóng)村工業(yè)發(fā)展，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)業(yè)。我國各地域的自然條件差異很大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平層次不同，因此，要從區(qū)域特點和資源環(huán)境的承載力出發(fā)，引導(dǎo)農(nóng)民有序合理轉(zhuǎn)移。

消除體制性障礙，賦予進(jìn)城農(nóng)民平等享有城市公共服務(wù)和公共設(shè)施的權(quán)利

為農(nóng)民工提供基本的社會保障和城市公共服務(wù)，使農(nóng)民工和其他職工享受同工同酬的權(quán)利。保證農(nóng)民工的合法權(quán)益是社會公正的體現(xiàn)，也是政府的基本職責(zé)所在。為此，健全保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的法律和政府職能，引導(dǎo)企事業(yè)單位建立工會組織，提高農(nóng)民工維權(quán)和行使民主權(quán)利的意識。在當(dāng)前形勢下，要實現(xiàn)農(nóng)民工的這些權(quán)利，推進(jìn)戶籍制度改革是必要前提。戶籍制度的改革可以保證城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、教育、住房、社會保障等各方面的一視同仁，真正打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局。

減輕進(jìn)城農(nóng)民的務(wù)工就業(yè)和社會穩(wěn)定的風(fēng)險

按照土地承包法，農(nóng)民工大多有土地承包權(quán)，進(jìn)城農(nóng)民工多數(shù)處于“半工亦農(nóng)”狀態(tài)。在農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定的狀態(tài)下，保障他們的土地承包權(quán)，使他們不失去土地這一最基本的生活保障，具有重要的意義。當(dāng)他們在城市獲得較為穩(wěn)定的就業(yè)狀態(tài)，或者基本適應(yīng)城市生活的狀況下，允許土地流轉(zhuǎn)，可以使農(nóng)民工進(jìn)城具有一定的財產(chǎn)保障，也可以為其在城市創(chuàng)業(yè)提供資金供給，有利于農(nóng)民工徹底融入城市，也有利于分散快速城市化過程中出現(xiàn)的風(fēng)險。