地方人大常委會如何貫徹實行黨政領導干部問責制

為完善領導干部行為規范，強化領導干部的責任意識，我國逐步建立了對黨政領導干部的問責制。地方各級人大常委會依法行使監督權、人事任免權，在貫徹實行黨政領導干部問責制中負有重要責任。

一、問責制及其與地方人大常委會的人事任免和監督工作

（一）問責制的概念、特點和意義

問責制是許多法治國家或地區建立的制度，如西方國家普遍實行的引咎辭職制、我國香港和澳門特別行政區建立的高官問責制等。

在我國，關于問責制，主要有廣義和狹義兩種理解。從廣義上說，是指對違法違紀黨政領導干部追究的各類責任，如人大罷免、人大常委會免職或撤職、政紀處分、黨紀處分、引咎辭職或責令辭職、刑事責任等的總稱。

從狹義上說，黨政領導干部問責是指對黨政領導干部不履行或不正確履行法定職責，給國家利益、人民生命財產、公共財產造成重大損失或惡劣影響的，由有關機關按照干部管理權限規定對其進行責任追究。根據2009年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行黨政領導干部問責制的暫行規定》，對黨政領導干部實行問責的方式分為責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職和免職；黨政領導干部受到問責，同時需要追究紀律責任的，依照有關規定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。

黨政領導干部問責制與黨紀處分、政紀處分和刑事處罰，在責任的性質、適用對象和范圍上有所區別：前者主要是一種政治責任或領導責任，后者主要是紀律責任或法律責任。但它們有密切聯系，共同構成對黨政領導干部的責任體系。

長期以來，一些領導干部在其職責范圍內，對直接主管的工作不負責、不履行或不正確履行職責，而沒有承擔相應的責任，這既助長了行政機關領導干部的不負責任意識，損害了干部隊伍的良好形象，也削弱了政府在人民中的威信和感召力。

推行黨政領導干部問責制，從制度上明確問責的性質、問責的對象和范圍以及問責的方式和程序，與法律規定的政紀處分、黨紀處分等制度形成互補，相互促進。另外，可以強化各級黨政機關領導干部的責任意識，建立和加強對行使權力的監督制約機制，使權力與責任緊密掛鉤，也有利于提高政府執行力和公信力。

（二）對黨政領導干部的問責與地方人大及其常委會的工作關系密切

在對黨政領導干部責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職和免職的方式中，對其中的“免職”，不宜理解成狹義的“免去職務”，而應理解還包括“撤職”或“罷免”，而“罷免”、“撤職”和“免職”都屬于人大及其常委會的職權范圍。

按照規定，引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務，一年后如果重新擔任與其原任職務相當的領導職務，除應當按照干部管理權限履行審批手續外，還應當征求上一級黨委組織部門的意見。

可見，對黨政領導干部實行問責，要遵守上述規定，要按照干部管理權限進行，而根據有關規定，對問責的主體主要有問責建議機關和問責決定機關。這里的“問責決定機關”包括各級黨委、人大及其常委會和政府。地方各級人大及其常委會在貫徹實行黨政領導干部問責制中肩負重要責任。

二、在依法行使監督權和人事任免權工作中貫徹落實問責制

（一）地方人大及其常委會是對黨政領導干部問責的決定機關之一

根據《憲法》《監督法》和《地方組織法》，與黨政領導干部問責相關的方式主要有：一是罷免。縣級以上的地方各級人大舉行會議時，主席團、常委會或1/10以上代表聯名，可以提出對本級人民政府組成人員的罷免案。鄉、民族鄉、鎮的人大舉行會議時，主席團或1/5以上代表聯名，可以提出對鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長的罷免案。地方各級人大有權罷免上述人員。二是免職。地方各級人大常委會在本級人大閉會期間，決定副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的個別免職；根據省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長的提名，決定本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的免職。三是撤職。地方各級人大常委會在本級人大閉會期間，決定撤銷個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的職務。四是辭職。縣級以上的地方各級人民政府領導人員，可以向本級人大或常委會提出辭職，由本級人大或常委會決定是否接受辭職；鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長，可以向本級人大提出辭職，由大會決定是否接受辭職。

地方人大及其常委會作為對黨政領導干部問責的決定機關之一，有權按照干部管理權限行使人事任免權，依法決定對由其選舉、決定任命的相關人員的問責。

地方人大及其常委會行使的監督權，如聽取和審議“一府兩院”工作報告或專項工作報告、對計劃和預算進行監督、對法律法規實施情況檢查、規范性文件的備案審查、詢問和質詢、特定問題調查、罷免或撤職案的審議和決定等，可以引起問責的后果。

（二）地方人大及其常委會要切實履行作為問責決定機關的法定職責

地方各級人大及其常委會要切實履行作為問責決定機關的法定職責，正確理解黨政領導干部問責制的性質和特點，分析黨政領導干部問責制與現有政紀處分、黨紀處分、刑事責任追究的關系，并了解《監督法》規定的監督方式、《地方組織法》規定的人事任免方式和黨政領導干部問責制的適用方式之間的銜接關系，明確黨政領導干部問責制的基本原則、方式和程序。

根據《關于實行黨政領導干部問責制的暫行規定》第二十一條，對經各級人大及其常委會選舉或決定任命的人員實行問責，按照有關法律規定的程序辦理。這說明，《關于實行黨政領導干部問責制的暫行規定》的規定，對地方各級人大常委會的人事任免和人事監督也是適用的。地方各級人大在決定罷免地方人民政府組成人員時，地方各級人大常委會在本級人大閉會期間，決定撤銷地方人民政府個別副職領導人員或決定地方人民政府副職領導人員的免職時；地方各級人大常委會根據省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長的提名決定本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的免職時；以及地方各級人大或常委會決定是否接受地方各級人民政府領導人員提出的辭職時，都要遵循法定的程序并參照《關于實行黨政領導干部問責制的暫行規定》中規定的原則。各級人大代表或常委會組成人員、主任會議或專門委員會、工作委員會在參與監督和人事任免過程中，如遇到涉及問責的情況，可以按照規定的程序，反映情況或提供線索，由有關機關或部門按照權限和程序進行調查，由問責決定機關處理。

另外，各級人大及其常委會在依法行使人事任免權和監督權，對黨政領導干部進行政紀處分的決定中，也要注意其與問責制、人大及其常委會監督工作的銜接和協調。一般情況下，對經地方各級人大選舉或常委會決定任命的地方各級人民政府領導人員給予處分，依法由上一級人民政府決定，但擬給予經縣級以上地方人大選舉或常委會決定任命的縣級以上地方人民政府領導人員撤職、開除處分的，應當由地方人大根據本級人民政府的建議進行罷免。其中，擬給予縣級以上地方人民政府副職領導人員撤職、開除處分的，也可先由人大常委會根據本級人民政府的建議決定其撤職。按照管理權限，對地方各級人民政府工作部門正職領導人員給予撤職、開除處分的，應先由地方人大常委會根據本級人民政府的建議決定其免職。

（作者系國家行政學院法學部教授）