官場百個成績真不抵一個錯誤嗎

過多的考核指標(biāo)導(dǎo)致地方政府的工作中心不突出， 不僅降低了“一票否決”的效用，還造成了政府工作職能的扭曲。使得政府在資源有限的情況下，集中地將資源投向與“一票否決”指標(biāo)相關(guān)的工作中。

基層治理中，有一項沿用已久、極具威懾力且屢屢奏效的考核手段，即“一票否決”制。但任何方法的使用都是有限度的，過多過濫地“一票否決”等于事事都重要，事事又都不重要了，其實際效果自然會有偏差、走樣乃至適得其反。“一票否決”的異議其實久已有之，也絕非放之四海而皆準(zhǔn)的“靈丹妙藥”，中央一直致力于創(chuàng)新基層管理的方式方法，新形勢下，“一票否決”制該往何處去？

在各級地方政府的行政管理活動中，“一票否決”制大受追捧，其目的是為了突出特定時期的政府工作重點，提高考核指標(biāo)體系中相應(yīng)指標(biāo)的權(quán)重，并以制度剛性提高政令的分量和威力，在一定程度上起到“警戒線”、“高壓線”的作用。但“一票否決”制的實踐表明，依靠行政命令為主要方式的制度非但沒能促進(jìn)工作優(yōu)化，反而招致種種弊端，使被考核的地方政府及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者不堪重負(fù)，發(fā)出了“一票否決”過濫的聲音。

“一票否決”的歷史沿革

“一票否決”制原是聯(lián)合國安理會特殊的群體表決計票方式。它不同于一般民主程序中多數(shù)決定的原則，是一種全體一致的決策方式，只要5個常任理事國有一個否決票，決議就無法通過，此即所謂“一票否決”。其目的在于通過各主體間的互動與博弈，以達(dá)到權(quán)力的制約和平衡，使決策得到共識，從而兼顧到所有決策主體的利益。

在我國，繼20世紀(jì)80年代在計劃生育領(lǐng)域率先實行“一票否決”后，它便憑著赫赫戰(zhàn)功遍地開花，蔓延到公共管理的各個領(lǐng)域，同時也由一種決策方式演變?yōu)辄h政機(jī)關(guān)的政績考核或問責(zé)方式。不可否認(rèn)，“一票否決”制在開始推行時發(fā)揮了立竿見影的效果，一定程度上解決了“天下第一難”的計劃生育問題，正因為如此，其他難題也紛紛想來搭“一票否決”的快車，仿佛不扣上一頂“一票否決”的帽子，就不足以彰顯其整治的力度和問責(zé)的決心。但過猶不及，從基層的實踐來看，其弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。

考核指標(biāo)的設(shè)置泛化、缺乏法律依據(jù)，過于隨意

政府績效評價體系中，“一票否決”的標(biāo)準(zhǔn)往往沒有法律依據(jù)，長官意志大行其道，各種自我授權(quán)的“一票否決”炸彈高懸在下級頭上，并層層加碼，使得被考核的地方政府不堪重負(fù)。除此之外，對于執(zhí)法不嚴(yán)、有法不依、違法亂紀(jì)等法律層面的問題，“一票否決”式的行政手段使得政府工作背離法治的軌道，干擾了法治社會的正常秩序。

“一票否決”的初衷是為了強(qiáng)調(diào)某項工作的重要性，而隨著這一管理手段的泛化，越來越多的指標(biāo)被納入“一票否決”的范圍。過多的考核指標(biāo)導(dǎo)致地方政府的工作中心不突出， 不僅降低了“一票否決”的效用，還造成了政府工作職能的扭曲，使得政府在資源有限的情況下，集中地方資源投向與“一票否決”指標(biāo)相關(guān)的工作中，即使這些規(guī)定不符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要和群眾利益，造成了政府職能的扭曲，阻礙了地方公共事業(yè)的發(fā)展。

考核主體單一，容易引發(fā)官僚主義盛行

在“一票否決”制的績效考核體系中，考核的事實基礎(chǔ)來源于下級政府或其部門，而評價主體是上級政府或其部門，這實際上就是政府系統(tǒng)內(nèi)的自我評價，缺乏群眾的參與和民意基礎(chǔ)，容易催生弄虛作假、欺上瞞下、賄賂舞弊的官僚主義作風(fēng)，使得“一票否決”流于形式，反而成為了滋生腐敗的土壤。

“一票否決”制寄希望于一把手能夠?qū)χ饕獑栴}進(jìn)行重視并加以解決，一旦發(fā)生問題，便對主要領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行“一票否決”，這其實是對“人治”觀念的一種強(qiáng)化。“一票否決”的范圍往往取決于上級的主觀意志，具有很大的盲目性。“一票否決”的標(biāo)準(zhǔn)又有著嚴(yán)格的剛性，既無討價還價的余地，也無調(diào)查求是的依據(jù)。下級政府在上級政府的指揮棒下疲于奔命，造成政府活動中“為人民服務(wù)”觀念淡化，家長意志盛行，對越來越多的社會事務(wù)指手畫腳，政府職能不斷擴(kuò)張，不利于民主法治的進(jìn)行。

地方政府往往只注重短期目標(biāo)，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃

政府的績效考核一般一年為一個周期，而“一票否決”所涉及的指標(biāo)是整個考核體系中最為關(guān)鍵的指標(biāo)，因此，如何在任期內(nèi)不觸碰“一票否決”這條底線就變得格外敏感。大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者會選擇規(guī)避風(fēng)險，沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃和戰(zhàn)略眼光，只為做足表面文章，力求在任期內(nèi)完成短期目標(biāo)，泡沫工程、面子工程的鬧劇因此層出不窮。

被考核者為了應(yīng)付“一票否決”所規(guī)定的行政管理指標(biāo)，勢必會運(yùn)用行政權(quán)力，將所掌握的公共資源不計成本集中使用，造成資源的浪費(fèi)和配置的低效率。這其實是將其他領(lǐng)域的資金進(jìn)行宰割，阻礙了區(qū)域的和諧發(fā)展，與政府目標(biāo)多元化的導(dǎo)向背道而馳，為社會穩(wěn)定發(fā)展埋下了隱患。

隨著越來越多的內(nèi)容被納入“一票否決”的范疇，基層干部頭上的“緊箍咒”越來越多，即使各項工作都很出色，也會因為稍有不慎滿盤皆輸，極大地挫傷了基層干部的積極性，使得他們在工作中畏首畏尾，從而可能貽誤地方公共事業(yè)的發(fā)展。

考核結(jié)果成為“惰性行政”推卸責(zé)任的工具

“一票否決”之所以應(yīng)用得如此廣泛，是因為其中隱藏著一個簡單而自私的邏輯：某級政府機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人，將自己的工作分派到下級部門，如果下面沒有干好，就要實施“一票否決”，以推卸自己監(jiān)管不力、管理松懈的責(zé)任。對其上級政府，也可以實施了嚴(yán)格的“一票否決”進(jìn)行搪塞，是一種“懶政”行為的體現(xiàn)。

“一票否決”制的泛濫，使得基層政府或其部門工作不分主次，有限資源分散，以形式主義應(yīng)付官僚主義，嚴(yán)重?fù)p害了基層群眾的利益。 在“一票否決”制的影響下，社會的不良現(xiàn)象屢見不鮮：信訪“一票否決”，就雇人進(jìn)行圍追堵截，對上訪人員洗腦教育，甚至“被精神病”；節(jié)能減排“一票否決”，就花錢購買排污設(shè)備；安全生產(chǎn)“一票否決”，就隱瞞死難人數(shù)；耕地保護(hù)“一票否決”，就毫無節(jié)制地填海造田，破壞海洋生態(tài)，或者掠奪農(nóng)民的宅基地，強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”……

事實上，政府工作好壞與否并非提出幾個“一票否決”就能解決。全國政協(xié)委員、上海市政協(xié)副主席俞云波用一副對聯(lián)來形容“一票否決”: “上級壓下級，層層加碼，馬到成功；下級騙上級，層層摻水，水到渠成”。“一票否決”帶來的鬧劇與悲劇嚴(yán)重?fù)p害了政府機(jī)關(guān)的公信力。我們應(yīng)當(dāng)慎用“一票否決”，遏制“一票否決”的隨意性。像類似重大事故、計劃生育、環(huán)境保護(hù)等重要工作，都應(yīng)該由相關(guān)的法律法規(guī)明確規(guī)定其評價體系及問責(zé)制度，不應(yīng)退縮到“一票否決”這種行政手段上來解決。對真正需要“一票否決”的領(lǐng)域，需要建立統(tǒng)一的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，避免按照上級部門的要求隨意設(shè)置。應(yīng)加大社會參與力度，實現(xiàn)考核主體的多元化，做到組織評價、專家評價與群眾評價“三位一體”，保證考核的客觀、公正、科學(xué)。

（作者單位：中國政法大學(xué)）