政府視角下產業集群治理模式的區域比較研究

摘要：政府對集群的治理基于集群產業形態和制度環境的差異表現出差異化的介入特征，根據介入程度和范圍的差異，整體表現出弱介入、中間型介入和強介入三類基本形態。集群的發展有其自身的規律，政府能夠通過相關的制度和措施影響集群內企業的競爭和創新行為。因此，政府需要基于區域集群自身的產業條件和制度環境選擇恰當的介入方式，并隨著集群的發展而調整，從而達到介入模式與集群形態的高度契合。

關鍵詞：產業集群；治理模式；政府視角

中圖分類號：F270.7 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2012）03-0055-05

政府介入是集群持續發展的必要保障，集群根植于地方，受到產業形態、制度環境等多方面因素的影響而表現出差異化發展特征，政府介入也表現出差異化的結構特征。本文選取了硅谷、日本、臺灣地區新竹三個集群內發展的典型區域，研究不同制度環境和產業形態下政府介入集群治理的作用模式，以期為我國政府更有效地介入集群治理提供經驗借鑒。

一、政府介入產業集群治理的基本模式

任何一種生產組織方式都受到政府不同程度的監控、引導和協調，產業集群同樣如此。世界各國的發展經驗表明，產業集群的發展離不開政府的治理，需要政府協調和參與，通過提供公共服務和產品、避免集聚過程中的負外部性、維護集群競爭秩序和規則等途徑促進集群的持續發展。

產業集群由集中在特定地域的，相互關聯性的企業和相關機構構成。集群行為主體多元化的特性使得其治理難以依賴于單一主體，而應通過相關主體間互動的、包容性的聯合治理機制來實現的。在集群治理體系中，政府介入表現為政府在與企業、中介機構、金融和科研機構等集群主體互動博弈中的角色定位和制度安排。雖然政府仍然承擔著制定經濟運作基本規則的責任，但它更加強調通過關聯和協調機制向眾多的聯合治理者分散治理權責，協調相關的行為主體，激活各行為主體的主動性，維持各主體的積極參與（如圖1所示）。

需要強調的是，相對于國外集群治理的政府介入而言，我國地方政府在集群治理體系中的作用被無形地放大了。一方面，在市場條件與制度環境相對欠缺的背景下，政府通常是改革的發動者或組織者，具有從制度和政策層面協調、引導集群發展的能力和主動性；另一方面，地方政府掌握或影響著土地、資金等要素資源的供給和分配。因此，政府介入對我國集群的發展更為重要。

集群根植于地方，政府對集群治理的介入活動受到產業形態、制度環境等多方面因素的影響而表現出差異化特征（三地集群差異化的制度環境和要素條件見表1）。根據介入程度和介入范圍的不同，介入模式主要分為弱式介入、中間式介入和強介入三種基本形態。

二、側重間接性和市場性的弱介入

在弱介入模式下，集群治理主要通過市場的自組織機制完成，政府僅在必要的領域介入集群治理，協調公共物品和服務的供給，維護市場秩序，多以采購者、融資者的角色出現。例如，歐洲大部分國家IT集群發展的瓶頸是技術勞動力的缺失，因此教育和技術領域是政府治理重點介入的領域，而在其他領域則采取最小介入的原則。丹麥的“信息技術領航區”計劃，旨在鼓勵集群內的產業、知識和教育機構加強聯系；而芬蘭不僅有系統的技術和教育政策，還有專門的科技委員會協調各相關機構間的合作。

即使在有限的領域內，政府介入也多采用市場化或間接的方式。例如，英國有50多個科學園區由地方政府、大學、研究機構和私人投資者獨立或聯合創辦。[1]弱介入的負面效應主要體現為介入的相對滯后，介入通常滯后于問題的出現，而相關措施的生效也需要一定的周期。這種模式多適用于產業氛圍濃厚、制度環境完善的產業集群，內源性的產業與活躍的生產要素是弱介入的基礎性條件。政府介入與市場條件交叉契合，集中在需求提升、競爭維護、創新研發等市場低效領域，市場條件與政府介入的互動形成了產業升級發展的自生動力。

硅谷是政府弱介入的典型代表，硅谷發達的產業條件與完備制度環境的結合使得集群內形成了技術創新等高端生產要素的良性衍生機制，其中自由開放的產業氛圍是決定性因素。政府介入的目的在于維系硅谷的產業氛圍和創新體系，側重形成生產要素持續提升的機制，而當前的資源狀況并不是決定性條件及間接性和市場性的硅谷地方政府介入的核心特征（如圖2所示）。

間接性表現為通過多主體協同的中間性機構介入集群治理，硅谷聯營集團由產業界、政府、教育機構組成，負責處理交通、房產、教育、環境等問題。同時，圣何塞地方政府提出“以市民為中心”的公共服務，并不是直接服務于產業。政府的立法與補貼也多集中在技術創新、轉移與保護方面，并不直接涉及產業活動。而市場性則集中體現為政府介入多通過市場途徑實行，側重政府采購、研發資助等領域。特別是硅谷發展初期（1955－1963年）硅谷半導體產業近40%的營業額來自政府采購。[2]

需要強調的問題有兩點：一是產業類型與政府介入形態并沒有表現出顯著的關聯。例如，意大利薩梭羅瓷磚集群的政府介入集中表現為維護競爭，產品研發、大宗采購、市場調查和關系協調等活動多由瓷磚行業協會組織協調。但挑剔的需求和激烈的競爭的推動使得快速燒制、滾轉機等技術創新不斷涌現，藝術設計不斷融入產品，使其占據著全球瓷磚的高端環節。二是政府的弱介入通常需要經歷較長的時間才能有所成效。嚴苛的需求標準使得企業需要長期投入才能使產業形成市場規模，政府還注重引導企業關注高端要素，強化產業升級發展的動力，而不是陷入低端要素的陷阱。例如，意大利對工人工資和工時的嚴格限定使得薩索羅的瓷磚企業必須通過產品升級維持生存和發展。

三、側重集中性和協同性的中間型介入

中間型介入表現出多樣化的特征，政府通常在集群發展的瓶頸問題或市場機制難以發揮作用的領域集中介入，介入程度相對較高，而在其他領域則擔負與企業、金融、科研等協同互動、分散治理的權責，保證集群的有效運行。一般而言，中間型介入適用于產業發展整體條件相對較好但在某方面瓶頸約束較為突出的集群。

如圖3所示，以日本為例，日本初具規模的產業基礎使得政府介入沒有在稅收優惠、補貼和政府購買等領域著力過多，而是專注于官產學研網絡[3]、偏重協調與創新的制度規劃管理兩方面。官產學研網絡和制度保障的目的在于催生新業務、培育新技術。同時，官產學研網絡的協調由政府間接影響，由聯絡會議和協會來實際主持，使得介入活動更符合區域集群實際。同時，日本的集群規劃強調區域之間的協調發展，以劃定特定區域、發展特定產業和技術的方式進行，強調區域之間的內在聯系（見表2）[4]。此外，政府還通過質量運動和教育顧客提升需求水平，以形成創新壓力，這在日本家電和汽車等產業的發展過程中都發揮了顯著的作用。

對于根植于不同地域、不同產業的集群而言，集群發展的瓶頸不盡相同，政府介入的重點也各有偏重。例如，在我國義烏、盛澤等專業集群發展初期，市場體制的約束導致了較為尖銳的產銷矛盾，這使得政府將專業市場作為介入集群治理的切入點。但兩地政府早期在質量運動、需求提升等方面缺乏主動性的介入，而相對偏重經濟表現，導致集群后期升級發展面的瓶頸較為突出。

四、側重協調性和主導性的強介入

強介入表現出介入程度高和介入范圍廣的治理特征，通過制度法規、公共投資、園區管理等途徑引導、管理集群內的產業活動，實現企業微觀活動與宏觀經濟目標的一致。政府在其中承擔著管理公共事務、培育產業主體、創造和提升關鍵生產要素、制定和完善法律政策和規則約束的角色，必要時還要扮演仲裁者的角色。主導式介入常見于東亞地區，由于歷史文化和行政體制使得政府在產業發展中處于較為強勢的地位。同時，相對薄弱的產業條件或制度環境又對政府介入形成需求。由于政府需要在集群發展的各個方面加以引導，因此不同領域、不同階段的協調性，重點領域的主導型就成為政府介入成功的關鍵。

在臺灣新竹地區，政府介入的目的在于使新竹成為臺灣的硅谷，[5]科研機構和初具規模的工業走廊使其具備了模仿硅谷的基礎條件。臺灣地區政府對集群治理的重點主要集中在制度保障、園區規劃、科技服務和金融扶持四個方面（見圖4）。

側重協調、持續的制度保障是集群持續發展的關鍵因素。新竹相關的制度和規劃側重技術創新和產品開發，并且園區規劃以法規或條例的形式加以強化，保證了園區規劃管理的專一性和持續性。臺灣地區各縣市并沒有蜂擁建立園區，從20世紀80年代開始一直專注于新竹園區，直到1997年為了避免“北重南輕”，才在臺南建設第二科技園區。

同時，針對關鍵領域的主動介入是政府主導性作用的集中體現。新竹在技術、人才等高端要素和產業發展方面相對滯后，因此政府采取了主動的科技服務。從硅谷等地主動篩選引進技術，并向民間公司衍生，臺積電和聯華電子等企業都源于該機制。臺灣地區的新竹科技園集群起源于由政府主導的第一期電子工業發展計劃，從派遣工程師外出學習培訓、技術轉移、支持電子所、催生聯華電子等廠商，政府在集群發展中發揮了主導作用。

一般而言，在集群發展的早期，主導式介入體現得較為顯著，政府介入程度隨著集群的發展逐步減弱。部分治理職能逐步向相關中介機構轉移，通過市場機制的增強提高治理的效率。例如，在臺灣新竹科技園產業集群中，隨著投資企業的增加、發展能力的增強，一些公共機構如商會、產業同盟協會（Association of Allied Industries）、臺灣半導體協會（Taiwan Semi-conductor Association）的成長壯大，臺灣清華大學、交通大學的積極參與，政府逐漸“淡出”歸位，各類企業、公共機構、大學、科研機構和政府共同參與的治理機制逐漸形成。

五、硅谷、日本和臺灣地區政府介入集群治理的比較與借鑒

對三地政府介入集群治理的比較分析表明，政府介入需要基于集群發展的制度環境和要素條件靈活調整，關鍵在于集群內產業條件與政府介入的契合。產業條件并不強調基礎的要素條件，關鍵在于要素衍生發展的機制。硅谷濃厚的創新氛圍、活躍的智力資源形成了高端要素的內生機制，自發推動集群的發展，因此政府介入的關鍵就在于維持這種機制的活力。日本產業基礎條件相對良好，市場機制也較為完善，但缺乏創新體系，因此政府致力于管產學研合作和區域協調。同時，政府介入集群治理還需要注意以下幾方面的問題：

第一，從事產業競爭的是企業，而不是政府。政府擅長的領域通常是企業無法行動的領域，或是外部收益過大造成企業不愿意或不易投資的領域，通常包括普通教育、環境質量和涉及眾多企業或產業具有較強外部收益的基礎研發等。[6]其他領域內政府通常難以跟上市場變動的步調，因此成功的介入應該是創造企業能從中獲得競爭優勢的環境，政府介入應該注意市場需要創造哪些條件，并且積極鼓勵企業行動。

在可能的條件下，政府可以通過協會等中介性組織間接介入集群治理。例如，在科技服務領域，蘇州、東莞政府對集群創新活動的介入多采用直接獎勵或補貼的方式，但成效并不顯著，部分原因在政府難以從產業角度評估研發計劃。臺灣的經驗表明，科學同業工會和行業協會的介入改善了支持效果，日本集群的官產學網絡則通過聯絡會議等形式進行。

第二，集群的競爭優勢是相對的，而不是絕對的。靜態的優勢是難以持久的，例如勞動力與廉價資源，產業發展、要素升級的速度和持續性才是集群發展的關鍵。政府介入需要避免著眼于靜態和短期的成本優勢，卻傷害了整個產業的創新與活力。維持企業競爭、創新的壓力、警覺和要素是政府介入的關鍵。

因此，政府應致力于提升要素層級、鼓勵競爭和需求質量等方面，但這些政策往往難以立竿見影，甚至很多有利于長期競爭的政策會帶來短期的陣痛。例如，我國溫州、蘇州產業集群依賴勞動力和資源的成本快速發展，但后期卻面臨著低端要素和需求的鎖定陷阱，而日本則在集群發展早期通過消費者教育和制定嚴苛的產品標準從下游帶動產業升級。

第三，企業或產業的成長需要相應的周期，決不是一蹴而就的。企業的成立通常需要幾年的時間，而一個產業則可能需要10年或者更長的時間。例如，日本汽車產業從20世紀50年代開始出口，直到70年代才在國際競爭中站穩腳跟。

第四，政府介入的協調性是推進區域集群協調發展的關鍵。政府的優勢在于能夠從更宏觀的層面協調集群發展。日本政府在全國范圍內協調集群的發展，強調區域集群之間的差異互補，臺灣地區也表現出類似的特征。但是，我國區域集群的協調發展仍相對滯后，這導致了區域間的、甚至園區間產業結構相近，合作較少以及對投資項目的激烈競爭。因此，強化區域政府之間的協調機制，引導相關產業在集群內外的合理布局就成為政府介入的重點。

六、小結

不同區域政府對集群治理的介入是建立在差異性的產業條件和制度環境基礎之上的。硅谷發達的產業條件和完善的制度環境使得政府選擇了旨在維護創新氛圍的弱介入，新竹產業升級的需要和初具規模的科技基礎使得政府模仿硅谷的中間型介入成效顯著。由此可見，集群的發展有其自身的規律，政府介入不能無中生有創造集群，但卻能夠通過相關的制度和措施影響集群內企業的競爭和創新行為。基于介入程度的差異，政府對集群的治理表現出強介入、中間型介入、弱介入三類基本形態。政府需要基于區域集群自身的產業條件和制度環境選擇恰當的介入方式，并隨著集群的發展而調整變化，介入模式與集群形態的契合是政府高效治理的關鍵。

參考文獻：

［1］劉世錦.中國產業集群發展報告［M］.北京：中國發展出版社，2008.

［2］姚芳.硅谷、新竹發展模式之異同［J］.創新科技，2008，（8）.

［3］李晗斌.日本產業集群政策分析［J］.現代日本經濟，2009，（5）.

［4］胡漢輝，邢華，王旭輝.日本區域集群規劃對我國構建國家創新體系的啟示［J］.亞太經濟，2006，（4）.

［5］林世淵.新竹科學園的建設與管理［J］.亞太經濟，2001，（6）.

［6］【美】邁克爾·波特.國家競爭優勢［M］.北京：華夏出版社，2002：425-430.

責任編輯、校對：艾 嵐

The Region Comparative Study on the Industry Cluster Governance Model from the

Government Perspective

An Bin， He Haiyan

（Management and Economic Institute， Beijing University of Science and Technology， Beijing 100081， China）

Abstract: Based on cluster form and the difference of institutional environment， the governance of the government to industrial clusters represents the differentiation intervention characteristics， according to the intervention degree and range of the difference， the whole shows three basic forms， which are weak intervention， osculant intervention and strong intervention type. The development of the cluster has its own rules and the government can affect enterprises' competition and innovation behavior within a cluster through the relevant system and measures. Therefore， the government needs to choose appropriate intervention way based on the industry conditions and system environment of regional clusters and adjust with the development of clusters， so as to achieve the complete agreement between the intervention mode and the cluster form.

Key words: industrial clusters; management mode; the government perspective