為什么宏觀調控有時會成為“空”調?

摘要：近年來，在中央與地方關系中，中央盡管總體上保持了強有力的控制，但某些政策被地方變相地抵制也是時而可見。理論上中央強有力的控制與此形成了悖論，中央亦可以采取分而治之及懲罰典型的方式抵消地方的反對，但懲罰本身的信息含義也是“雙刃劍”，大量懲罰反而會使地方形成政策失去執行力的共識。

關鍵詞：中央—地方；宏觀調控；分而治之；法不責眾

中圖分類號：F12 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2012）03-0039-06

一、引言

長期以來，中國具有典型的中央集權的傳統。從秦朝以來，除掉分裂時期，中央集權是中國維持國家統一和社會秩序的主流方式，對中央，或者說對上級的服從，成為了保證國家機器正常運轉的一個必要條件。新中國的成立，盡管就生產方式而言發生了翻天覆地的變革，但中央集權仍然構成了新中國政體的一個基本特征。在中央集權下，中央具有至高無上的權威，頒布的命令原則上地方都應無條件執行，對中央的忠誠也是地方官員應優先具有的品格。因此，在這種治理格局下，理論上中央政令的通暢無阻應是一個常態。當然，現實中，中央和地方利益有一致的方面，例如共同維護基本社會秩序等，但在很多方面，中央和地方利益卻也有相互沖突的地方。在中央和地方利益一致時，中央政令無疑會得到地方的衷心擁護和認真貫徹，但在利益矛盾的地方，中央就需要通過獎賞忠誠的官員，懲罰違抗的官員，使后者選擇忠誠的利益超過違抗中央但使地方得到的利益，從而在制度上確保地方官員不折不扣地執行中央命令。我們可以把這種狀況歸納為一種均衡：中央通過適當的獎罰措施，使地方都執行中央政令，而在地方都執行中央政令時，中央的懲罰實際并不會出現，懲罰成為一個虛位以待的威脅①。

不過，現實中我們也可以不時觀察到另外一種均衡：盡管形式上中央的獎罰措施仍存在，但地方對中央的政令實際上采取置若罔聞態度，中央對違法地方的懲罰同樣也沒有出現，懲罰成為了一個空洞的威脅。以這輪經濟增長周期中的房地產發展為例，在現有分稅制和土地財政格局下，地方具有盡快推高房價、拉升地價使地方財政收入盡可能擴大的沖動，但中央出于擔心房地產泡沫和金融風險的考慮，并不希望房價快速上漲[1]。在中央對房地產的相關調控上，2003年人民銀行就出臺了《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》（121號文件），即使從國務院于2005年統一出臺的《關于切實穩定住房價格的通知》（國八條）開始算起，直到2008年底前，中央每年都會出臺調控房價的諸多措施并強調地方政府必須為此負責，但結果是大家都看到，各地房價在調控聲中一路飛漲，形成越調控房價越瘋漲的怪圈②。毫無疑問，地方利益在與中央的博弈中占了上風，同時事后來看，也幾乎沒有哪個地方官員單純因為房價過高而被問責。再例如，鋼鐵、電解鋁、水泥等產業一再被列入產能過剩行業，中央為此從2003年宏觀調控開始就多次強調嚴格控制部分行業和地區盲目投資和低水平重復建設問題，強調地方各級政府要認真貫徹，把中央決策落到實處。但事實上，這些行業的過度投資一直沒有得到有效遏制，例如，2008年我國粗鋼產能6.6億噸，需求僅5億噸左右，存在1億噸以上的產能過剩③。過剩行業產能越調越多，這顯然與地方政府依靠這些產業拉動GDP和擴大稅收有直接關系，而中央各部委的調控屢屢未見成效，這也印證了中央的政策失效確實在一些領域顯得相當嚴重，以至于時常能聽到中央“政令不暢”的說法。

當然，中央集權是一種政治體制，具體中央權威程度和政策監督力度還是可以各不相同的。地方違抗中央，一種情況是某個地方出了個“帶頭大哥”，帶領其他地方反抗。在歷史上，西漢初期的“七國之亂”就是這種情況。但在當代中國，民主集中制和黨管干部原則的落實，中央的控制總體是堅決的，上述的這種情況很少有發生的可能。我們所關注的是，眾多地方在沒有帶頭人指引下，如何相互一致地抵觸中央政策。特別是當地方在一些違規做法上形成一個預期焦點時，地方會普遍采取這些行動，造成大面積違法的現象。在這種情況下，盡管單個地方違法中央可以很容易查處，但在普遍違法下畢竟法不責眾。中央的政策盡管事前來看地方不可能不遵守，但事后地方卻普遍不遵守，而中央也不可能全力查處，形成事后的違法不究。這樣的中央政令失效情況，也是當前政治體制下最可能出現的情況。理論上來講，給定中央的強勢和嚴格監管，中央也會預計到地方之間形成串聯而聯合反對的局面并采取一些治理措施，那么，存在什么樣的治理措施以及在考慮進這些治理措施下，地方在什么情況下仍可能會形成一致反對中央從而使中央政令失效？這些方面構成了本文的主要研究內容。

關于中央這些年存在的某些調控失效問題，國內學者也做過相關研究。張許穎通過分析產業結構調整政策中的問題后認為，在缺乏產業發展中利益協調機制的前提下，地區利益障礙的存在，使產業政策有時流于形式[2]。由于調控失效在房地產調控上表現的最為明顯，以往與此相關的理論研究也集中在對房地產調控的反思上。王來福以宏觀貨幣政策中經典的“動態不一致”來說明由于政策效果的事先不可觀測和事后執行中的逆轉，房地產政策成為不可置信的承諾，進而導致房地產調控政策的失效[3]。于偉以行政學中的“街頭官僚”理論對房地產調控政策受到地方阻擾做了解釋[4]。由于街頭官僚擁有巨大的自由裁量權，從而不可避免地導致街頭官僚在執行具體政策時受到自身利益或個體偏好的影響，進而導致管理者很難有效控制街頭官僚的行為并較難達到管理者的政策初衷。其把地方政府看作與中央政府相對的街頭官僚機構，并以中央政府在調控房地產價格所遭遇的“越調控，越高企”的怪現象來具體說明街頭官僚及其機構對中央政府有效達成目的的阻礙及出現這種現象的原因。周學光利用社會學中組織理論解釋地方政府上下級之間的共謀現象，指出了政策統一性和執行靈活性之間的矛盾是其主要原因[5]。史瑛、劉治國、孔行從中央地方博弈的角度分析了房地產調控，把中央政府的調控政策多元化目標的沖突及著力點不當以及地方政府的執行力度和貫徹落實不徹底并列為房地產調控欠佳的原因[6]。周暉、王擎以不完全信息動態博弈分析了房地產調控。不完全信息反映在中央不知道地方具體的違規情況，只知道比例。中央實施調控需要成本，由于地方違規行為對房地產市場的負面影響要中央來承擔，這兩個成本與中央調控的收益比較，決定了中央不可能什么時候都調控，結合地方對違規收益和違規遭到懲罰的比較，地方違規收益越大，就越可能違規。這就決定了在違規收益大的一線城市，房價調控更加失效[7]。

二、基本模型

與上述研究不同，在描述這些中央地方博弈時，本文嘗試使用整體博弈方法來對博弈均衡做出分析。在整體博弈中（Moriis and Shin，2004，Hellwig，2002），數量眾多參與人根據觀察到的信號選擇攻擊現有體制與否，現有體制的維護者則可以發布一些信號來影響參與人的選擇。當參與人形成一致行為，現有體制則要么存在，要么推翻。在中央地方關系中，地方是多數的，它們可以選擇聽從還是反對中央的政策，當存在一致行動時，中央的政策可能被一致遵守，也可能被集體抵制而失效。按照整體博弈模型的一般假設，地方數量為［0，1］區間④，每個地方i對中央出臺的某個政策可以選擇遵守a=0，或者違反a=1。當地方選擇遵守中央政策，不需要付出成本，收益也為0⑤。當地方i選擇違反時，要付出t>0的違反成本，但當中央政策失效時，得到s的收益，且s>t。顯然，地方i是否選擇違反政策取決于中央的政策是否失效，即當地方i違反且中央政策失效時，地方得到s-t>0的效用。當中央的某項政策z得到執行時，z=0，失效則z=1。對中央來說，θ是其推行政策意愿的堅決程度，θ∈（-∞，+∞），堅決程度越大，θ越大，但政策是否有效也受到違反的地方數量A=■aid，i∈［0，1］的干擾，地方違反的數量越多，政策失效的可能性也越大。這里遵循整體博弈的通常假設，當A≥θ，中央政策被足夠多的地方抵制而失效，z=1，反之，A<θ，z=0。

一般而言，對某項政策，中央貫徹它的意愿決心到什么程度并不一定為每個地方所知曉，地方要對中央真實的θ進行猜測⑥。在猜測的θ落入（0，1）范圍時，存在中央和地方的博弈，否則要么隨便一個地方抵制都可以使政策無效（θ≤0），要么即使所有的地方抵制都無法阻擋政策的執行（θ≥1）。按照標準假定，地方i對θ的先驗信息在實數軸上均勻分布，并且觀察到一個私人信號xi和公共信號y來推斷θ。私人信號xi是地方i自己的觀察，xi之間假定是獨立同正態分布，xi=θ+?著i，其中?著i~N（０，?茁-1）；公共信號y則是來自中央，其表明θ的信息，y=θ+?著，?著~N（０，?琢-1）。?琢，?茁>0，｛?著i｝i∈[０，１]，?著均為觀察誤差，與θ無關，并且彼此之間是獨立的，?琢、?茁為共同知識。

在觀察到xi和y后，地方i對θ的后驗信息分布密度仍為正態分布，~N■，■。

按整體博弈的標準假定，參與方采取的是門檻戰略，即存在一對門檻（x*，θ*）（給定y），當地方i的后驗信念期望■i

t=sProb（θ＜θ*｜xi，y）

=s?椎■θ*-■xi-■y

即x（θ）=■θ-■y-■?椎-1■（1）

其中Ф是正態分布函數。對于中央來說，政策失效與否的臨界條件是：

A=Prob（x?燮x*｜θ）=?椎（■（x*-θ））＝θ*

即x（θ）=■?椎-1（θ）+θ（2）

解（1）和（2），可以得到均衡（x*，θ*）存在。根據Morris 和Shin（2004），當θ∈（0，1）時，中央和地方之間整體博弈存在唯一均衡（x*，θ*）的充要條件是下式成立：

?茁＞■（3）

也就是說，要保證博弈存在唯一均衡，地方的私人信號方差一定要以一定比例小于公共信號的方差。

顯然，當存在滿足（3）式的唯一均衡時，θ*是一門檻，對于某項政策，只有高于θ*的中央的貫徹決心θ才能不被地方所抵制，低于此則被地方所抵制，除非θ*趨于0，否則這項政策就存在被抵制的可能。并且，由于

θ*=?椎■θ*-y-■?椎-1■，得到：

■＝■（4）

其中?準是正態密度函數。當θ*＜y+■?椎-1■時，■>0，也就是β的提高使θ*這一門檻變得更高，這表明，當中央本身的貫徹決心不是特別高的時候，β的提高增加了中央政策被抵制的可能。特別是在地方之間存在充分交流的機制下，地方i得到的β很容易提高。例如地方i與其他n-1個地方互通信息，相當于獲得了n個獨立觀察的私人信號，其私人信號變為：

xi=θ+?著in ?著in~N（０，?茁0-1），?茁0=n?茁。（5）

特別當n→∞時，?茁0→∞。此時當θ*＜y，只要在y＞0的場合，就有■>0。而y>0這一條件并不難滿足，尤其當α較高時，由y=θ+ε，θ∈（0，1）可知y多半大于0。

命題1：對于某項中央地方利益不一致的政策，當地方之間存在充分的信息交流時，除非中央有很高的貫徹決心θ*＞y+■?椎-1■，否則容易被地方抵制。

現實中，很多中央政策失效的原因為：在開始階段地方之間就通過大量信息交流形成了共識。等到中央發覺，這些信息交流的結果已經很明確，地方自然能夠共同抵制。這些信息交流包括言語性質的交流（這點在下面分而治之中還要分析），也包括地方之間相互觀察彼此的實際行動。特別是那些形成不可逆投資的實際行動。例如，在房地產中，某地方推高房價的舉動是切實的而不是空口白話，同樣，鋼鐵業等投資也是實實在在的，還有下文涉及到的腐敗現象也是實際存在的，這些都能為其他地方觀察到和相信。

三、分而治之

在中央地方關系中，中央的意圖顯然是每項政策，不管其真實的貫徹決心如何，都能得到地方的認真執行⑦。但正如（4）式所體現的，這受到地方得到的β的干擾。中央對此的應對措施，就是分而治之。分而治之作為政治術語，早為人們所熟知，也是一個基本的統治規則。通常，中央不允許地方之間自發的信息交流，從而防止地方在潛在的與中央目標沖突的利益選擇上形成聯盟。在模型中，這意味著降低β。從而降低門檻值θ*，也減少地方之間違反或抵制的可能性。

不過，僅僅規定地方之間不得進行信息交流在實際當中往往是難以奏效的，畢竟地方私下間的信息交流并不容易預防和控制。中央在防止地方信息交流基礎上，還可以引入地方相互揭發檢舉的機制。中央可以對經揭發后發現違規的地方采取一個懲罰p，p+t>s⑧，使該地方違法被查出后的結果是，不管有沒有其他地方一塊違規，都還不如遵守中央政策，后者效用為0，大于被懲罰時的s-p-t⑨。需要注意，p是對某個違規者才起作用的，如果大家都違規，法不責眾，中央不可能對所有人都懲罰，對單個地方來說被處罰的可能性就很小，p→0，此時地方仍可得到s-t>0的效用，換句話說，地方的協調行動效應仍然存在。至于檢舉者仍得到0效用等同于遵守政策，這樣他弱偏好于檢舉⑩。這時，地方在決策時需要考慮到檢舉機制的影響。

命題2：在存在檢舉機制下，地方采取違規行為的可能性h與θ成反比，并且當θ趨于1，可能性h趨于0。

證明：當θ=0時，地方可以采取違規而無需考慮其他地方是否檢舉，h=1；當θ=1時，無論其他地方是否檢舉該地方都不會違規，h=0。佐證h與θ成反比，地方在違規時必須考慮被其中某個地方檢舉的可能性r，h與r成反比。r是（θ-A）的增函數：當θ-A≥0，某地方進行檢舉更有利，r=1，反之參與到違規集體中來更有利，r=0。當θ→1，有r→1，從而h→0。至于中央，引入懲罰的目的是防止地方違規，當θ

中央的分而治之策略所引入的地方間揭發檢舉機制目的是為了保證中央每一項政策的貫徹執行，這意味著選擇?茁＜■，使原來的均衡消失。這也就意味著中央要么提高α，要么降低β，或者兩者都做。

由（3）式，當?茁＜■，博弈將出現多重均衡（Hellwig，2002），并且給定β，當α→∞，y∈（0，1）時，θ均衡分別趨于（0，1，y），其中θ*=y是不穩定均衡。

不穩定均衡的情況，在此忽略，筆者考慮θ*=1和θ*=0兩種情況。對于θ*=1，由命題2，此時地方采取違規行為的可能性h=0，而對于θ*=1，地方采取違規行為的可能性h=1。因此θ*=0是滿足命題2約束的唯一結果。

命題3：當θ∈（0，1），對于任何政策，中央引入適當的檢舉機制并控制使β＜■，同時使α→∞時，實際當中唯一存在的均衡是中央政策得以完全貫徹的均衡。

對比命題1，θ*=0意味著中央的政策，不管真實貫徹意愿如何，都能得到地方的認真執行，從而制止了地方相互串聯而反對中央政策的企圖，這就是分而治之政策的重要意義。

四、“一刀切”與地方相互猜忌

在以上分而治之策略中，中央通過操縱α、β，使博弈均衡實現了有利于中央的轉變。在具體操縱政策上，中央可以采取政策“一刀切”和讓地方相互猜忌的做法。

在本文，“一刀切”意味著α→∞，即在中央就此政策所宣示的公共信號y中，中央對此政策的規定沒有什么例外，沒有什么各地可以根據具體情況具體執行。如果規定了準許例外，和準許地方根據具體情況對政策的具體執行做出變通處理，地方都可以根據各自地區情況的不同為理由，為政策打折扣留下了“口子”，不同地方對政策可以有差異化理解，等同于α較小，從而y的方差較大。反之“一刀切”的政策，規定是什么就是什么，其宣示的內容非常明確，各地都要統一按此理解和執行，不允許有打折扣的情況出現{11}。在以往人們一般印象中，“一刀切”是一種為人詬病的政策處理方式，因為中國地域廣闊，各地各不相同，不同地區不同情況不同問題理應區別對待，“一刀切”的做法使政策變得僵化而缺乏效率。不過，考慮到如果政策留有余地，那么就容易在地方的執行中“走樣”，使這個政策缺口被無限放大，留下的各種漏洞最終使政策實際上失效。例如，在2006年的房地產調控中，建設部出臺了“90平米以下套型建筑面積要占到70％”的規定，本意上這是一個“一刀切”的政策措施，但隨后建設部又規定，各地應當根據總量與項目相結合的原則，依據當地住房調查實際情況，合理確定當地新建商品房結構比例。這最終使建筑面積的規定流于形式。相反，1993年的宏觀調控，當時中央采取了雷厲風行的做法，“一刀切”限期收回過多貸款，立刻就取得了顯著成效。由此我們不難看到，政策“一刀切”盡管有很多問題，但它卻是保證政令執行的一個有利工具。

在提高α的同時，中央還可以想辦法讓β降低，這可以讓地方相互猜忌：地方之間串聯要共同違反政策，但也會存在某些地方表面上同意一起違反但轉頭向中央檢舉，使得本要串聯違法的地方遭到中央處罰而使串聯破產。對于地方來說，與命題2中沒有檢舉機制不同的是，地方i與其他地方交流私人信號要考慮到其他地方提供的可能是虛假的信號：一是其他地方j實際上關于θ的信號高，但假意提供較低的xj來誘騙i以向中央檢舉i；另一是其他地方j實際上θ的信號低，但害怕告訴i后i趁機檢舉他而假意提供較高的xj。其他地方提供的私人信號可能真真假假，地方i對其他地方提供的私人觀測信息不可不信，也不可盡信。這樣i對隨機遇到的其他某個地方的私人信號xj的可信度存在一個分布，假定為N（θ，?茁1-1），其中?茁1-1外生給定{12}，其分布說明i判斷xj相對θ扭曲偏高或偏低的程度是等可能的。在無檢舉機制下，由（5）式，信息交流使i得到的對θ的后驗分布原為N（■，■），其中■=∑xi/n。在檢舉機制下，i得到的對θ的后驗分布密度變為：∫?漬（z｜θ)?準（θ｜■）dθ（6）

其中?漬（z｜θ）為可信度分布N（θ，?茁1-1）的密度，?準（θ｜■）為原后驗分布N（■，■）的密度。基于正態密度函數性質，可得存在檢舉機制下i最終對θ的后驗分布為N（■，■+■），其方差變得更大，令■+■=■，可見?茁′＜?茁0。地方之間的相互猜忌最終結果是導致私人信號方差程度的增大，增大程度取決于?茁1-1，?茁1-1越小，增加程度也越大。反之，當?茁1-1 → 0，大家交流的都是真實的私人信號∫?漬（z｜θ)?準（θ｜■）dθ退化為?準（θ｜■），就回到了沒有檢舉機制情況。

命題4：通過引入檢舉和懲罰機制，中央可以通過使α→∞，β下降，從而更輕易地實現自己的政策貫徹目標。

在有檢舉機制的博弈均衡下，中央的政策都得到了執行，這一結論也符合現實觀察到的，中央的大部分政策都是得到貫徹的，中央集權是起作用的。引言所提及的那些政策失效情況，有一些則是地方事先交流信息，中央卻沒有明確意識到問題，因此沒有專門制定鼓勵舉報和制定處罰標準，地方也就沒有舉報的激勵并出現命題2的情形。不過，即使在考慮到檢舉和懲罰機制的情況下，中央的政策貫徹是否一定能實現？筆者認為未必，有時懲罰本身的信息含義也是雙刃劍，大量懲罰反而可能使地方形成政策失去執行力的共識。這方面的典型是腐敗現象，對腐敗的檢舉與懲罰制度早已存在并熟知，但只通過加大處罰來打擊腐敗的努力卻效果有限，這也說明了中央集權下的檢舉與懲罰并不是萬能的。

五、“殺一儆百”與法不責眾

在中央要讓地方貫徹政策的做法中，還有一個工具也是為大家所熟知的，就是通常所說的“殺一儆百”，以此來對潛在的違規地方形成震懾。這種震懾的體現是，中央通過處理一個典型，往往有時是從重從快處理（即使罪不至此），讓其他地方感受到違規的嚴重后果。這種震懾體現的是通過嚴重而形象的懲罰后果，讓大家認識到中央的政策不容挑戰{13}。對于這一點，需要注意到殺一儆百要樹的典型是什么樣的。要是處理的是個普通角色，那么這種懲罰就未必有殺一儆百的效果，它必須得是重要角色才行，這樣才能震懾一般觀眾{14}。解釋其原因，在于這樣的重要角色中央處理起來難度比較大，處理會給中央帶來較大損失或負擔，換句話說，處理成本比較高。利用標準的信號傳遞原理，中央處理某個重要的地方責任者等于傳遞出自身貫徹政策決心強弱的信號，弱中央可能難以負擔這種成本，強中央則可以。按照Cho—Kreps的直觀標準，強中央和弱中央的完全分離是唯一的均衡，只要強中央對足夠分量重要的責任者進行處分。反過來，只要有這個需要，強中央總可以對足夠重要的責任者強加處罰。因此，殺一儆百的唯一均衡就是強中央和弱中央的分離均衡{15}。在分離均衡下，地方以此為信號修正原來認知而認識到中央θ>θ*。地方的后驗信念分布密度變為：

?準（θ｜xi）/1-?椎■（7）

2004年，中央的宏觀調控中出現了一個著名事件：江蘇“鐵本”事件。中央對“鐵本”相關負責人，包括常州地方官員都做了嚴肅處理，其聲勢之大，行動之速，措施之堅決，是前所未有的。中央對“鐵本”處理的目的，就是要地方以此為鑒，貫徹落實好中央宏觀調控的各項措施，維護國家宏觀調控的統一性、權威性和有效性。不過，事后來看，“鐵本”的“殺一儆百”效果也只是暫時的，鋼鐵行業的產能仍高速擴張。從“殺一儆百”的機制看，“鐵本”只是頂風作案的民營企業，在鋼鐵行業中甚至連正規軍都談不上，處理“鐵本”可以起到一個警示的信號，但說服力對其他地方不見得很強。甚至地方還能觀察到同樣是鋼鐵企業違反中央宏觀調控的，某些重要國企卻沒什么事情，這樣“鐵本”殺一儆百的效果自然要大打折扣。

本文模型原有假設地方是均質的，“殺一儆百”更多指的是中央拿重要的地方祭旗。現在回到地方均質的假設，討論在存在檢舉機制下，地方仍出現大面積違規現象的可能。如前所述，在檢舉機制下，i得到的對θ的后驗分布密度變為∫?漬（z｜θ)?準（θ｜■）dθ，當地方i觀察到中央對其他地方的一個懲罰p時{16}，這個懲罰起了兩個方面的作用{17}。一是i發現實際中還是有地方違規的，它可以以此來向下修正對θ的后驗信念{18}。另一是說明可能有地方向中央檢舉，這又會對地方原來設想的信息交流的可信度產生沖擊{19}。

對于信息交流可信度的沖擊，如前（6）式，體現在可信度分布變為N（θ，?茁1-1），其中?茁1-1<+∞，表明地方i發現有出現檢舉情況后，信息交流可信度的方差變大。而至于修正后驗信念，地方i可以修正為θ<θ′，其中θ′為小于1的任意正數，理由是：既然有地方違規了，說明中央的貫徹能力是嚴格小于1的。實際上，當初次觀察到這個懲罰的事例，地方i可以賦予θ′為接近于1。類似（7）式，此時，地方i對中央政策失效的后驗預計變為：

Prob（θ＜θ*｜x1，…xn，θ＜θ′）。

如果θ*<θ′，Prob（θ＜θ*｜x1，…xn，θ＜θ′）=Prob（θ＜θ*｜x1，…xn）。這時居主導地位的影響是可信度分布方差變大，由前論述，θ*＜y+■?椎-1■時，■>0，β變小意味著新的均衡θ*′<θ*，有利于中央政策得到貫徹。這里也可以看到，當地方初次觀察到有地方違規而受懲罰時，懲罰為中央所帶來的震懾意義。

不過，檢舉機制下的懲罰雖然也可以帶來“殺一儆百”的效果，但這效果卻是隨懲罰次數的增多而遞減的。地方i每觀察到一次懲罰，在懲罰沒有超預期的情況下，就下調一次對θ的后驗信念和增加信息交流可信度的方差，直至足夠多的觀察懲罰次數后，當θ*>θ′，這一限制對后驗信念分布就起作用。同時，信息可信度的方差卻不會無限制增加，他不可能超過無交流時的β-1：大不了彼此間就不交流信息了。此外，他所觀察到的懲罰是真正發生的，說明其他地方的反對是可信的，而不是隨便說說。

命題5：檢舉機制下的懲罰具有雙重作用，大量懲罰反而可能使地方形成政策失去執行力的信念。

得到命題5的結論還需要考慮地方擔心被檢舉的問題。懲罰就是因為檢舉而引起的，其他地方有檢舉的動力，是對θ的估計高。但當對θ的估計低時就不檢舉。其他地方檢舉的可能性與其認為的θ成正比（是（θ-A）的增函數）。地方觀察到越多的懲罰，越下調θ，也越沒必要去檢舉，檢舉的其他地方越少，某地方越沒必要擔心被檢舉而遭致中央懲罰，這就回到不存在懲罰的狀態。

因此這時候，盡管檢舉和懲罰機制仍然存在，中央的政策卻仍會發生失效的問題。像腐敗問題就是如此。地方的腐敗，誰都不會公開自己的腐敗信息并和別人就此進行交流，但在觀察到諸多的腐敗案件后，形成了腐敗已是愈演愈烈的共識，從而得到鼓勵也去腐敗，這就導致腐敗的大面積出現，而中央難以治理。這里的關鍵是，中央初次嚴查腐敗案，其效果應該說是具有震撼作用的，但太多的腐敗案被查出，卻把地方的認識引向了反面，讓他們知道，原來腐敗如此之多，中央其實也未必管的過來，而且對腐敗的懲罰也沒有超常規之處（尤其是觀察多了以后）。至于實際因腐敗而遭到的懲罰，對特定腐敗官員來說，相對腐敗的大規模蔓延，伸手必被抓落到他個人頭上的可能性還是小的（p→0）。至于房地產調控，在中央首次出臺調控政策后，起初對地方會起到震懾的作用，但當逐漸有地方違規，中央甚至連對應的懲罰都沒有時，房價自然就會報復性反彈。

六、結論

本文從整體博弈的視角為近年來包括宏觀調控在內的中央政策有時失效的現象作了一種解釋。從現實中我們可以觀察到，在那些中央沒有事先明確意識到地方的激烈反對、從而貫徹政策的意愿和決心沒有明顯體現的時候，地方通過彼此間的信息交流，特別是觀察到那些以實際不可逆的投資來證明自己可信度的行為，往往容易使地方形成一致的預期，當一致的預期形成，中央事先的政策尺度就容易被突破，出現失效的問題。專為政策執行制定的檢舉和懲罰可以部分解決這些問題，但對那些地方以實際可信行動證明自己的信息交流，也要注意到懲罰帶來的信息含義具有的雙刃劍性質。像腐敗問題就是這樣，單純的懲罰所帶來的震懾意義越來越有限。因此，中央在制定有關政策時，為了防止”空”調現象的出現，就應該事先就政策本身做出周密調查與部署，盡量事先明確政策執行中可能出現的后果，從而提早宣示中央相關政策上的決心，打破地方可能的一致預期。這里的關鍵是：在相關政策上，中央應盡快就政策貫徹的意愿和決心做出決定，讓地方明確知道中央的決心，這也是防止政策出現“空”調代價最小的方式——除非，中央宣示決心的成本還要高于出現政策空調的代價。至于在腐敗治理上，既然著重依靠懲罰是剎不住腐敗蔓延的，治理腐敗恐怕無法僅局限于依靠中央強力懲處這些做法，而更應該在地方官員腐敗的制度性原因上去尋找治理方案，其中重要的一點是應更多地考慮地方民眾的監督（通過地區人大的作用），相對于中央治理下的“一對多”，地方治理腐敗是一對一的，相對而言不需要考慮法不責眾的問題。

注釋：

①也會偶爾犯錯的官員遭到處罰，這些偶爾犯錯的現象不同于下文提到的集體違規現象。

②調控失靈有一種原因是中央部委之間打架，這點本文不再涉及。

③引自2009年9月29日，國務院批準并轉發發改委等部門《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》。

④實際當中地方數量不可能是無窮多，但只要是相當多的地方數量，［0，1］可以看成是地方違反的比例。

⑤這里不考慮地方遵守政策而得到的獎賞，而側重于因違反政策而需要付出的成本。

⑥中央的意愿并不總是堅決的，越堅決意味著組織動員監督檢查等方面要花越多的資源，這是有成本的。

⑦至于中央為什么不同的政策貫徹決心有高有低，我們假設與其成本高低也有關系，決心高的貫徹成本也高，比如宣傳動員保障的各種措施也多，等等。

⑧如果p+t

⑨懲罰p的引入，與之前的t不同，比如說，中央對查出的某個違規地方，負責人予以撤換，那么對這個負責人來說，即使后來其他地方都一樣違規，他也不可能復職。這時他具有懲罰p，而其他地方就沒有。

⑩中央也可以對進行揭發檢舉地方進行獎勵，其原理是類似的。

{11}α→∞也包含著政策的文字內容被準確無誤地傳達到地方，不過，如果政策里允許有例外和變通，等于各地仍可以有各自的理解和執行，這就需要“一刀切”的政策減少理解誤差。

{12}隨機遇到意味著不存在地方有組織的密謀交流，這也相當于i做了一個簡單隨機抽樣。?茁１－１可看成地方i基于歷史經驗及其他各種因素對這些交流到的信號真偽程度的判斷。

{13}從邏輯上說，這種震懾的前提是其他地方相信如果也這么做，也會得到相同的下場。但地方同時預期到存在大面積違規而造成法不責眾時，這種懲罰是否仍具有威懾作用？筆者這里關注的是懲罰的震懾作用在考慮到地方集體性違規情況下如何起作用。如果地方沒有一致行為，懲罰總是有用的。

{14}另一種可能是：此時懲罰p是超預期的，超預期指中央出現了以往沒有的懲罰p。在一次博弈下，地方只了解到t的存在，但到下次博弈，中央突然引入了懲罰p，以具體對某個違規地方做出懲罰p的方式讓所有地方意識到。參見注釋⑨對p和t的區分。引入懲罰p對地方的震懾作用在部分三節已經闡述。

{15}Angeletos，Hellwig，Pavan在考慮信號傳遞作用時，假設信號傳遞的是體制維護者既不太強也不太弱的信號，這會導致多重均衡。

{16}理論上，當地方沒有一致行動，沒有哪個地方單獨違規。現實中，某個違規地方的出現，可以是因為某種個別的外在原因而出錯。

{17}懲罰是中央出于其他地方舉報而掌握的信息，這與中央直屬機構如監察部門的發現不同。對于我們來說，只關注前者就足夠了，因為在中央監察下地方仍可以進行信息交流。重要的是，當地方能一致地違規和抵制中央，中央的監察與否就變得無足輕重，因此，我們這里只考慮地方舉報而造成的中央處罰，正是它使得地方不能一致行動。

{18}可舉歷史上秦末陳勝吳廣揭竿起義的著名事例。天下“苦秦久矣”，在得知他們揭竿起義后（秦的鎮壓可以看成懲罰，而且他們最后也失敗了），各種反秦勢力修正對秦朝強大程度的信號，紛紛開始起義。

{19}關于前者，地方i向下修正關于中央θ的信念，嚴格地說需要p是合符預期的懲罰，也就是說地方原來以為這些事不會有什么嚴重的懲罰，如果出現p，p+t>s，地方會意識到進入分而治之下的博弈結構而采取服從，這與“殺一儆百”有所不同。這方面可以舉腐敗方面的事例。解放初中央較嚴較快處理了一批腐敗案件，涉案不一定是很高層官員，但同樣給予了很好的警示作用。但現在這樣的處罰已經沒有多少警示作用了，因為這已經是合乎預期的懲罰，比如已是法律化的懲罰，或者是重復的懲罰，懲罰程度大家也熟知。對于前述秦末起義，懲罰也不可能是超預期的，因為起義要面臨多重的懲罰誰事先都很清楚，也不可能更重了。

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責任編輯、校對：李金霞

Why the Macro-control will Lose Efficacy Sometimes?

Chen Jian

（Economy Research Institute， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100836， China）

Abstract：In recent years， in the relationship between the central and local， the central maintained a strong control on the whole， but some policy is also sometimes visible by local consciously boycott. In theory， there will form the paradox between the central's strong control and this position， the central can also take methods of the divide and rule and punishing typical to offset the opposition of the local， but the information meaning of punish itself is also a \"double-edged sword\"， a lot of punishment will lose the execution of policy formation.

Key words: central-local government; macro control; divide and rule; the law cannot punish the masses