融資平臺、地方債務及其金融資源配置

摘 要：地方融資平臺是地方政府為了避開國家有關法規的限制而設立的一種投融資中介。一個時期以來，這類中介在履行行政管理的職能、實現公共利益方面發揮了積極作用，但融資平臺爭相擴大融資規模，也導致地方債務規模迅速擴張、債務風險積累等一系列問題。為此應進一步深化財政體制改革，完善我國的預算制度，對地方政府的融資規模、融資結構、償還狀況進行有效的監控，還應創新城市經營模式，實現城市資源配置與社會金融資源配置的有機融合。

關鍵詞：融資平臺；地方債務；金融資源

在2012年“兩會”的政府工作報告中，溫家寶指出，要“加強地方政府性債務管理和風險防范①。可見地方債務問題已引起中央政府的高度關注。特別是在歐債危機仍在繼續蔓延的國際背景下，地方債務問題更是敏感。根據前一階段地方負債的存量及期限結構，2012年我國將面臨首個償債高峰，根據國家審計署的審計結果，2012年到期償還的債務占債務總余額的17.17%。據此推算，本年度需要償還的金額約在1.48萬億元。事實上，這些不過是賬面的“顯性數字”，如果包含未在賬面直接顯示的債務部分，可能實際償還的數額會更大。盡管我國政府聲稱，目前我國政府性債務水平是可控的、安全的，但是整個世界依然處在債務問題困擾的大環境之中，許多問題值得反思。

一、地方債起因與融資平臺的擴張

從經濟人的角度分析，地方政府承擔著組織引導地方經濟發展、“造福一方”的重任，為此總要想方設法聚集資金，為發展地方經濟積累足夠動力。然而，受到《預算法》的限制，地方政府不可能與中央政府“平起平坐”地通過發行債券的方式來彌補經常性赤字和籌集建設資金。同時，基于我國的相關法規當中“金融機構不得向地方政府和各級政府部門提供貸款”、“各級地方政府也不得為貸款提供擔保”之規定，地方政府為了完成肩負的責任，只有“另辟蹊徑”了。

2008年以來，在投資熱潮的驅動之下，地方政府為了避開法律上的障礙，組建了各種各樣的、以“市場主體”面目出現的投資公司。這些“公司”，一方面掌握著一部分財政資源——預算內定向撥款以及土地、股權等等。另一方面又以自己非常特殊的身份來“運作資本”，聚集資金，融通資金，從而增加地方政府可支配的社會資金總量。這就是所謂的融資平臺②。即地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、規費、項目資金撥款等資產，經過“包裝策劃”的一個資產和現金流均符合融資標準的投融資主體，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現承接各類資金為目的，進而將資金運用于市政、基礎設施、公用事業項目的一類特殊金融中介群體[1]。

目前，這種平臺大致有三種模式：

第一種：裙帶模式。亦即政府某職能部門下設一個名義上的“公司”，作為地方政府城市基礎建設的主體，同時又是這些項目投融資主體，這是地方融資平臺初級階段的形態。

第二種：混合雙軌模式。直接隸屬于地方政府，其“行政級別”高于第一種。這類主體，兼有管理職能和投融資主體兩大職能，一方面承擔重大基礎設施項目建設的管理工作，另一方面又以投融資主體的身份進行融資和資本運作活動。這種模式實際上在現實制度安排下地方政府又要管理經濟，同時要參與經濟活動所產生的一種雙軌模式，也是為了規避有關法律法規限制的一種妥協模式。

第三種：公司體制模式。形式上與政府及職能部門脫鉤，成為政府控股的“投資公司”，以獨立法人的資格介入投資、融資、資本運作、資產管理等多元化的金融活動，成為功能比較齊全的金融中介機構。這是屬于當前比較成熟的“融資平臺”模式。

各種各樣的融資平臺產生之后，在很大程度上避開了法律法規對于地方政府融資的限制，負債發展的“瓶頸”得以克服，于是掀起了以地方政府為中心的一輪又一輪投資熱潮。來自國家審計署的有關數據顯示，截至2011年，我國地方政府性債務余額10.7萬億人民幣，其中銀行貸款占79.0%。在債務期限方面，未來三年中需要償還的比例高達53.0%。從債務的償還屬性看，多數貸款的本息償還需要直接動用政府的財政收入，只有約30%的項目能夠依靠自身現金流償還債務。

二、兩級政府的博弈與金融資源安排的矛盾

1949年以來的一段時間里，我國的政治體制模式基本上屬于高度中央集權的類型。與這種政治制度相匹配，經濟制度也是相對集權的。這種制度模式基本堵塞了地方政府可選擇負債的方式來發展經濟的通道。在計劃經濟體制下，各個地區所得到的經濟利益和其創造的產值、創造的利潤并不掛鉤，所有資源，包括金融資源的配置權，全部在中央政府。在這種體制下，中央政府是社會上唯一的資源擁有者和資源配置者。此時，自然不會產生中央與地方政府在資源方面的矛盾。但這種體制的弊端也是顯而易見的，地方只有向中央提供利潤和稅收的義務，而沒有相應的財產處置權，這種體制規避中央和地方政府在資源配置方面的矛盾是以犧牲效率為代價的。體制改革后，地府政府的權力大了、活力也增強了，社會經濟運行的效率也提高了，但隨之而來的是地方政府和中央政府之間在資源配置方面的矛盾也增多了。

在經濟體制改革的過程中，對于地方而言，最誘人的權利莫過于金融資源的自主配置權了，因為在貨幣信用經濟條件下，貨幣資金是社會再生產過程的“第一推動力和持續的動力”[2]，得到了金融資源的配置權，就等于掌握了地方經濟發展的主動權，而一旦得到這個主動權，基礎設施、大型項目投資等就不在話下。特別是整個社會統一的金融市場體系基本形成了之后，通過掌握金融資源的配置權，可以通過獲得“金融剩余”[3]來做成遠遠超出地方現有財政資金存量和流量范圍的“大事”。于是，地方政府和中央政府在金融資源的博弈就此展開。

地方政府無論為了履行行政管理的職能還是為了實現公共利益，都應當有一定的權利進行投融資的安排，換言之，地方政府應當擁有和其事權相互對應的資源配置權，這里面也自然包括金融資源的配置權。從這個角度分析，地方政府通過各種各樣的融資平臺籌集資金、融通資金，進行資本運作，不僅具有法理上的依據，而且也是理性經濟人的必然抉擇。但是，“囚犯悖論”①的原理告訴我們，當經濟個體進行不合作抉擇時，最后的均衡結果往往是對所有經濟主體都不利的。將這一原理運用于各地方政府紛紛通過融資平臺爭奪資源爭取多上項目，便可說明我國目前經濟運行中現階段有關于債務問題的現狀。

上圖所表明的含義是，每個地方政府寄希望于自己優先建立融資平臺、優先獲得整個社會的金融資源，這樣就可以多上項目，從而獲得更快的地方經濟發展速度、更高的地方就業水平、更好的地方福利。其前提是“別人”不這樣做或者永遠落在“先行者”之后，但如果大家都這樣做，必會導致整個社會債務失控。一旦超出債務承受能力，發生債務危機，則所有地方經濟發展的成就又會“歸零”。這也就是博弈論中研究的所謂個體理性競爭導致整體結局無效率的問題。

以上討論的是地方政府之間的博弈，實際上是為了引出中央政府和地方政府之間的博弈。對于中央政府而言，統一配置全國范圍內金融資源，統一調配社會資金的流量與存量是其中不可或缺的一環。更為重要的是，中央政府還擔負有穩定金融秩序、控制通貨膨脹、防范金融風險、避免債務危機等一系列責無旁貸的重任。但從前面的分析可知，地方政府通過融資平臺來獲得一部分金融控制權同樣也具有合理性，故兩級政府之間必然圍繞社會的金融資源展開爭奪。這種爭奪，從整體上講，中央政府是占有絕對優勢的。但不排除在特定的時期、特定的場合、特定的范圍，地方政府對于金融的控制權會超過中央政府。特別是當某些地區被賦予較多“優惠政策”①的時候，由于制度規則存在漏洞導致“先斬后奏”情況大量出現時，中央政府和地方政府在資源配置方面的權力爭奪就會進入“白熱化”的階段。在這個過程中，所面臨的兩難處境是，中央政府既不能把所有的權力都上收，因為那樣會遏制地方創新積極性，同時又不能將權力過于下放，否則必出亂子——融資規模失控后導致金融秩序不穩定、金融風險暴露等一系列嚴重問題。在現行的制度安排下，博弈過程中對地方政府還有一個有利條件是：當地方因舉債發展經濟出現局部風險暴露時，中央政府出于“維穩”的考慮，不可能坐視不管，必然要站出來“收拾殘局”，最后的結局往往是中央政府會撥出一大塊資金來解決問題。自然，這是地方政府最希望得到的結果。這種情況下，中央政府的“比較優勢”就演變為“劣勢”了。中央政府為避免自身在資源配置方面的優勢變為劣勢，就會通過不斷的“治理整頓”來遏制這種趨勢。但“治理整頓”所采取的措施多是行政手段而非市場調控手段，這些手段反過來又會與正在進行的經濟體制改革發生矛盾，這便是中國式的兩難處境的特殊性。

不少學者將這一問題歸結為“市場失靈”[4]，亦即社會經濟生活中如果只有“看不見的手”來調節的話，最終“納什均衡”的結果往往不是最優而是最劣的。事實上，在市場競爭尚未充分展開的時候，這種現象在人類社會活動當中就已存在。回顧一下中國歷史上的割據諸侯與中央政府爭權奪利的過程，不難發現這是人類歷史由來已久的共性問題，只不過在不同的歷史階段其具體形式不一樣，博弈的內容不一樣，解決問題的思路當然也就不一樣。

三、債務管理及金融資源的優化配置

在2012年初，中國銀監會對因地方融資平臺大量出現導致地方債務迅速攀升的問題表明了態度，并要求對各類融資平臺提供大量貸款的商業銀行按照“支持類、維持類、壓縮類和退出類”對地方融資平臺貸進行分類。銀監會的表態可以看作是中央政府新一輪“治理整頓”的開始，但這次整頓與以往不同的是沒搞“一刀切”，而是分門別類進行處理，特別對“支持類”的界定以及處理方式的規定是頗為“優惠”的，不僅不會予以限制，反而允許商業銀行繼續給予新增的信貸支持。這一態度其實已經說明中央政府認可了地方政府可擁有一定規模的金融資源配置權的現狀。盡管這種配置權是從屬于各商業銀行“總行”的審批之下，但相對于以往較為死板的規定，已經有了大的松動。前面的分析已經說明，各級地方政府必須擁有與其承擔責任相匹配的資源控制權與配置權，其責任才會落到實處，地方經濟發展才能為全國經濟發展提供應有的貢獻。與之同時，全國的經濟發展才能具有良好活力和較高的效率。

金融資源配置不同于實物資源的配置，實物資源在任何情況下都不會出現所謂“超量”配置的問題，金融資源不但可能出現超量配置，而且超量配置的后果往往是在災難性的。在地方與中央兩級政府都對社會金融資源擁有配置權的情況下，地方政府是沒有積極性和自覺性來控制融資規模的，這就要求要對地方債務進行有效管理，并在此基礎上來優化整個社會的金融資源配置。

根據博弈論的有關原理，個體理性的非合作博弈結果往往是低效的，而團體理性的合作博弈則有可能帶來“合作剩余”，最后實現有效率的均衡結局。基于這一思路，給以后的財政、金融體制改革以及社會資源的有效配置提供了一個視角，也即中央政府和地方政府在爭取金融資源配置權的過程中，如果能從“不合作”走向“合作”，則有可能導致一個效率更高的配置社會金融資源的局面。在這個過程中，中央政府自當是合作的“主動方”，從近期中國銀監會對各類融資平臺通過區別對待的方式來處理，已經顯現出中央政府與地方政府合作的端倪，是一個令人欣慰的征兆，表明中央政府更加尊重客觀規律，更加側重通過市場手段來解決經濟發展中的問題。為此，今后的一個時期，無論是整體的經濟體制改革還是財政與金融的關系、金融市場建設乃至整個金融發展與經濟發展的關系調整，凡牽涉到兩級政府之間經濟權利制衡的問題，都應遵循“團體理性的合作博弈”的思路來安排設計路徑，才能既做到最大限度地調動各方的積極性，又保持經濟高效的發展。就目前治理整頓地方投融資平臺的現狀而言，需要關注的具體問題還應包含以下幾個方面：

首先，應當進一步深化財政體制改革，使地方的事權與財權進一步匹配。目前，很多地方爭想通過銀行信貸或資本市場的途徑來融資，實際上反映了本級財政的事權與財權脫節：要做的事情很多，需要的錢沒有著落，于是只好通過財政擠信貸的很老套，換上一頂“地方融資平臺”的新帽子來籌集資金。為此，應當進一步核定中央和地方政府、地方上級和下級政府之間的財權與事權，科學劃分上下級財政之間的收支，進一步完善財政轉移支付制度，特別是我國對于貧困縣的轉移支付制度到了需要好好改革的地步了，許多名義上的貧困縣而實際上早已脫貧，依然可以獲得國家財政的大量轉移支付，不僅是一種很大的社會不公，而且會造成一種逆向引導效應。不是通過努力發展經濟來獲得更多的財政收入，而是通過與中央政府討價還價來保住既得利益。一旦地府的事權與財權更加匹配，所承擔責任與所擁有的財力能夠大致對稱，這在很大程度上可以遏制地方政府大規模融資內在沖動。

第二，完善我國的預算制度，允許地方政府以地方債或市政債的方式籌集資金。在整頓整合現有融資平臺的基礎上，讓有需求的主體進入市場直接融資，在直接融資的過程中激活市場的創新機制，創造出更多適合地方信用的新產品，改變目前地方政府融資單一倚重與銀行信貸融資，潛在風險過于集中于銀行信貸的格局[6]。在這一過程中，要積極完善地方政府融資“陽光化”的配套政策和制度，舉債者承擔償還責任與投資者承擔風險責任要相互對稱，并落到實處，這樣就可在很大程度上避免局部風險和非系統性風險轉化為系統性風險。

第三，完善地方融資的信息披露制度。在現有大量地方融資平臺依然存在，并允許其開展融資活動的情況下，要依據《政府信息公開條例》有關規定，建立和完善地方政府投融資平臺的信息披露制度，明確平臺公司應當披露的信息范圍，包括平臺的資本金狀況、負債規模、承擔建設項目的基本情況、項目貸款情況、項目擔保情況以及貸款資金使用情況等。應通過信息披露來強化投資者以及放貸銀行對平臺的監督，增加地方投融資平臺貸款使用的透明度，完善對地方投融資平臺的風險控制機制。

第四，中央政府應對地方政府的融資規模、融資結構、償還狀況進行更為有效的監控。應當對融資平臺的融資活動實行更為審慎的監管并通過更為有效的經濟杠桿來調控地方政府的融資活動[7]。在統一的金融市場上，中央政府在控制融資總規模的同時，既要為地方政府自主融資留有一席之地，又要避免地方政府之間的無序競爭而突破償債能力的上限。

第五，創新城市經營的模式與路徑，實現城市資源配置與社會金融資源配置的有機融合。從實踐層面看，通過對城市空間內的所有有形與無形資產進行企業化運作，通過城市經營與管理活動盤活城市資產，特別是充分利用城市中日益短缺的土地資源，實現土地資產的保值和增值等，這個過程實際上就是一個優化資源配置的過程，在這個過程中，如果能將追求利潤與實現公益目標相結合，同時依托于城市中的資本市場和金融中介，實現城市稀缺資源與金融資源有機轉換，不僅可以盤活城市的存量資產，還可以引導更多的社會資金進入城市基礎設施與公共設施建設。其間，激發現有各類投資融資平臺的高級金融功能，諸如在時間和空間上轉移資源，分散、轉移和管理風險、儲備資源與分割股份等，實現城市資源與社會金融資源的良性互動，相互轉換則在很大程度上就可以解決地方政府單純擴張融資規模所導致的風險積累問題。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

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