我國城市規劃與環境規劃協調性研究

【摘 要】科學的城市環境規劃對于建設宜居城市和適宜的人居環境具有關鍵作用，但因環境規劃在我國并未得到足夠的法律支持，在實際操作上往往被忽視，甚至導致城市建設背離其初衷。再者，環境規劃和城市規劃雖然為兩個有相互聯系的專向規劃，但兩規之間無相互協調的強制性因素的控制，造成實際的規劃執行過程中，城市發展建設與環境保護的諸多矛盾。因此，盡快協調兩規對于緩解經濟發展與環境保護之間的矛盾，實現可持續發展具有重要意義。

【關鍵詞】城市規劃；環境規劃；設計；協調性

1 我國城市規劃與環境規劃存在的矛盾

1.1 城市不斷擴張與生態環境之間的矛盾

城市規劃與環境規劃的功能與目的不同，必然導致兩規的側重點不同。由于城市規劃是對城市發展建設在時間和空間上作出的統籌安排，是政府對社會、經濟發展的綜合調控手段。因此，相對于環境規劃而言，城市規劃更偏重于服務經濟發展的需要，因此在地方政府追求政績、地方經濟追求發展速度和規模的時期，城市規劃往往忽視生態環境影響因素，熱衷于爭取更大的建設用地規模和目標，迎合各建設項目的用地需求，往往根據產業用地的需求而不斷地變更城市規劃，而忽視城市建設用地控制規劃，因此不斷增加的城市建設用地必然對生態環境保護用地造成不斷的蠶食，使得城市建設用地規模失控，城市發展步入破壞自然生態、加重環境污染的尷尬境地。

1.2 城市布局與土地利用的不合理引發環境問題

我國歷史上產業政策是重工業、輕農業，重生產、輕生活，重加工、輕基礎設施，由此而決定了城市規劃中各類建設用地比例失調及其區位不合理。在過去重生產輕生活政策的影響下，形成了很多“水泥森林”式城市，忽視了自然生態環境的保護，使具有美化和調節生態平衡的綠地、植被、水面以及生物多樣性大量喪失，城市生態環境惡化。通常國外綜合性城市建設用地的合理比例為：工業為 15.17%，商業、服務業為 15%～18%，住宅 20%～50%，交通 18%～20%，市政 10%～12%，綠地 12%～20%/人，綠地率30%。我國各類城市建設用地為：工業為 29.1%，市政交通 13.4%，生活、商業、公共設施用地約占37%，人均公共綠地 3.3m2/人，綠地率7.4%。與國外城市建設用地構成的比較，我國城市工業用地高出國外15個百分點，而商服、居住、交通、市政用地普遍偏低10 多個百分點，綠地率低 20 多個百分點；并且，城市布局與土地利用不合理，如城市無明確的功能分區，工業、住宅用地混雜，環境干擾現象嚴重，污染面廣、環境治理難度大；工業用地占據城市中心，致使城市城市生態環境差。

2 我國城市規劃與環境規劃存在矛盾的原因

2.1 規劃體系不同

與國外成熟的規劃體系相比，我國無空間規劃作為統籌，來綜合統籌區域的社會、經濟、環境的協調發展。而環境規劃、城市規劃作為兩種有相互聯系的專項規劃，有各自的規劃法規體系、規劃行政體系、規劃實施體系，由于規劃定位、規劃對象、規劃依據、主導部門、時空特征、規劃范圍、編制方法和技術手段等方面千差萬別，因此在無統籌協調的空間規劃的前提下，兩規之間無相互協調的強制性因素的控制，造成實際的規劃執行過程中，城市規劃的執行往往忽略了對環境的影響，而環境規劃由于體系不完善，缺乏執行力度特別是無強制性指標來控制城市的發展建設行為，致使環境規劃所設置的各種環境保護指標在城市規劃中重視不夠，規劃方案缺乏對環境因素的綜合分析考慮，往往以地區社會經濟發展及產業需求為首要目標來確定土地的空間布局，這樣的方案很容易忽略對地區生態環境的保護，因此也從一方面加劇了先發展后治理的城市發展困境。

2.2 規劃功能與內容不同

環境規劃的功能在于：促進環境與經濟、社會可持續發展;保障環境保護活動納入國民經濟和社會發展計劃；合理分配排污削減量，約束排污者的行為;以最小的投資獲取最佳的環境效益；實行環境目標管理的基本依據。因此，環境規劃更側重于污染防治和生態保護與建設。

城市規劃是促進經濟發展和社會全面進步的重要手段，是城市政府實施宏觀調控的要方面。城市發展涉及方方面面，城市發展中經濟建設、環境保護、歷史文化的弘揚以及其它各方面的利益只有通過城市規劃才能進行綜合平衡。因此，城市環境規劃是城市總體規劃的重要組成部分。但在編制城鎮的詳細規劃和村莊的建設規劃時，環境保護規劃的作用和地位相對尷尬，沒有強制性的內容保障環境保護在城市規劃編制體系中的完整性。這些問題的存在，不利于協調城市發展與生態環境的矛盾。

3 加強我國城市規劃與環境規劃的對策

3.1 宏觀：構建完善的規劃體系

我國的規劃體系，基本上是在國土資源部、水利部、建設部等幾個部門規劃體系的基礎上，通過相互適應和融合而形成的，帶有很強的自發特點，目前在區域層面還缺乏有效統領各類主要專項規劃的綜合性規劃。因此，我國的規劃體系還很不完善，在社會主義市場經濟體制下，迫切需要建立統一協調的區域規劃體系，以結束各專項規劃“群龍無首”的混亂狀態。那么，解決環境規劃與城市規劃協調銜接的最根本方法就是國家要盡快建立區域規劃體系。圖3-1為本文設計的我國規劃法規體系圖。

3.2 中觀：強化和改善環境規劃在城市規劃體系中的作用和地位

兩規在宏觀層面的協調銜接要通過區域規劃體系的建立完善來實現，由于規劃體系的建立涉及到立法、部門機構設置的調整、政策及體制改革等方方面面的因素，因此很難一蹴而就。那么，在現行規劃體系尚未完善的情況下，兩規的協調又是十分迫切和必要的。筆者認為，在目前的體制下，由于環境規劃體系的不完善，很難能確保環境規劃的實施；相比之下，城市規劃在立法、運作、實施、監管等方面都非常完善，其“規劃管理單元”的成功管理模式，更值得環境規劃借鑒和參考。因此，在現行規劃體制下，應進一步強化和改善環境規劃在城市規劃體系中的作用和地位，通過法律層面和技術層面等措施來實現環境規劃與城市規劃的協調，并最終通過城市規劃這一法定規劃和強制性規劃的實施來同步落實環境保護目標。

3.3 微觀：在城市規劃布局上充分考慮環境問題

城市是一個多因子，多層次、多功能的人工生態系統，要建設清潔、優美的現代化城市就必須根據其自然地理環境與資源、人口特點，科學確定其城市性質和規模，合理的生產布局，尤其是工業的合理布局，努力做到按功能區發展，互不干擾又相互配合，構成一個有機整體。城市的合理功能布局是保護城市環境的基礎，城市自然生態環境和項特定的環境要求，都可以通過適用的規劃技巧，把建設開發和環境保護有機地結合起來，力求取得經濟效益和環境效益的統一。根據經濟發展條件和環境資源，處理好發展與環境保護的關系，制定有利于環境與發展的經濟結構和工業布局。結合生態功能區規劃和環境功能區規劃，調整產業結構和用地布局，淘汰那些占地多、消耗大、性能差、污染嚴重的企業和產品，消除用地布局不當如工業與居住相鄰引起的環境干擾等問題，逐步改善城區環境質量。圖3-2是融合了環境規劃與城市規劃的黃埔中心示意圖。

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