淺談國有土地資產(chǎn)流失的幾點對策

【摘 要】不容置疑，土地資產(chǎn)流失狀況嚴重，流失形式多樣，本文例舉幾種主要流失情形，剖析幾種主要流失途徑，并相應(yīng)地找出幾點對策措施，在避免國有土地資產(chǎn)流失問題上，做了有益探索。

【關(guān)鍵詞】控制；國有土地資產(chǎn)；流失；對策

【Abstract】no doubt， a serious situation of land assets， loss of diversity， the loss of several key examples of this situation， analysis of the loss of several major ways， and to identify the points corresponding countermea sures to prevent the loss of state-owned land， therefore to explore usefully.

【Keywords】control; state-owned land assets; loss; measures

1 國有土地資產(chǎn)流失的概念。

所謂國有土地資產(chǎn)流失，主要指運用各種手段將國有土地產(chǎn)權(quán)、國有土地資產(chǎn)權(quán)益以及由此而產(chǎn)生出來的國有收益轉(zhuǎn)化成非國有產(chǎn)權(quán)、非國有資產(chǎn)權(quán)益和非國有收益，或者以國有資產(chǎn)侵損、消失的形式形成流失。

2 土地資產(chǎn)流失的幾個主要方面。

2.1 決策失誤導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)流失 。

以聽似合理的提法，失誤地作出決策，掩飾土地的價值內(nèi)涵，導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)流失。例如：政府集體決議：為了推動小高層、高層房地產(chǎn)建設(shè)、鼓勵節(jié)約集約用地，轄區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)開發(fā)8層以上不計算容積率。結(jié)果有某開發(fā)商以1.6容積率受讓的80畝地，憑該決議調(diào)整容積率至4.0，而不繳納配套費、出讓金等，雖然政府也是無可奈何地為了推動地方特色的高層建設(shè)，但此舉使得差價近1.5億元的出讓金被不是當(dāng)?shù)兀櫞耸П耍鹊取?/p>

2.2 在企業(yè)改制中國有土地資產(chǎn)流失 。

一些企業(yè)在改制過程中操作不規(guī)范，造成了國有土地資產(chǎn)大量流失，其現(xiàn)象為：一是將國有土地資產(chǎn)低估或不進行評估就低價入股。如將土地隨同房產(chǎn)等大宗不動產(chǎn)按原購入價評估，不計其市場升值部分。老企業(yè)改制時多數(shù)在城區(qū)，當(dāng)退城進郊時，利用拆遷政策，在短期內(nèi)以市場高價讓政府回購，市場增值收益、用途改變收益流失給改制企業(yè)，而不需要繳納任何契約稅收。如：在有些地區(qū)，7萬元每畝改制受讓的，當(dāng)土地被收回改變開發(fā)用途拍賣后，企業(yè)能得到100萬元每畝，剔除會計增值收益，流失部分多在50-60萬元每畝。

2.3 出讓過程中的國有土地資產(chǎn)流失 。

在考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績好壞時，往往注重經(jīng)濟指標(biāo)，近年來更注重招商引資成果如何，引進外資多少。所以一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了出政績，盡快把招商引資工作搞上去，急于求成，不細算經(jīng)濟賬、社會效益賬，基于自身利益最大化考慮，偏好于發(fā)展經(jīng)濟，因為這既能帶來更多的地方財政收入，又更容易凸現(xiàn)政績，獲得升遷機會。尤其在欠發(fā)達地區(qū)，政府為了發(fā)展經(jīng)濟，大搞招商引資，以犧牲土地成本獲取招商競爭能力，吸引意向性開發(fā)投資商來“托盤”受讓，在幾個回合的洽談中，達成默契，有目的地設(shè)定受讓報名條件，有不合理甚至非法限制市場競爭之行徑，結(jié)果相對低價低出讓了土地使用權(quán)，導(dǎo)致了國有土地資產(chǎn)流失。如：行業(yè)限制、規(guī)范限制、資質(zhì)限制等等。

3 防止國有土地資產(chǎn)流失的對策

3.1 強化法制措施，避免政策失誤。

某級政府在作出鼓勵性土地方面的重大政策措施前，應(yīng)由政府同級政府法制辦起草并責(zé)任性把關(guān)，并報請上級人民政府法制辦進行合法性審查，看貌似合理的措施，有沒有隱含流失國有土地資產(chǎn)的可能，審查沒有問題后下級可以公布生效。避免一張辦文單流失國有土地資產(chǎn)幾個億現(xiàn)象。再者，若失誤決策被重復(fù)適用，長期適用，國有資產(chǎn)不斷流失，實質(zhì)上是以犧牲國有利益推動政府功利性決策實施，這樣的決策應(yīng)當(dāng)?shù)玫缴霞壍恼募皶r發(fā)現(xiàn)和制止，并督促有關(guān)草率行事的政府負責(zé)人采取措施挽回損失。

3.2 調(diào)整稅收政策，挽回增值收益。

企業(yè)改制已經(jīng)流失相當(dāng)多的國有土地資產(chǎn)，就個案額而言，鑒于當(dāng)時經(jīng)濟疲軟的狀況，不一定都存有低價處置土地的動機，有時低價處置也是無可奈何的事情。但是在改制企業(yè)退城進郊拆遷時，相當(dāng)多的用途改變的差價被政府讓渡，導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)的二次流失，是很不明智的。工業(yè)用途改變成房地產(chǎn)開發(fā)用途，有些地區(qū)政府讓渡60%出讓金給企業(yè)，那么拍賣價在200萬元每畝，企業(yè)就可以得到120萬元每畝的收入，而當(dāng)時受讓價格只有7萬元每畝，其中的不適當(dāng)收益可想而知。如果國家針對這種情況調(diào)整稅收政策，予以征收增值說，那么就可以相對挽回50%以上的國有土地資產(chǎn)流失。當(dāng)然，不合法或不合理的“政府出讓金讓渡”政策應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊m正，但各地優(yōu)惠政策不同、合法合理程度不同，所以制定全國統(tǒng)一的拆遷增收稅收政策予以彌補這些偏差，還是必要和可行的。

3.3 改變審批機制，促進合理競爭。

目前審批程序的設(shè)置，土地出讓公告都是由國土資源部門擬定報所屬人民政府審批的，但有時政府出于種種考慮，往往有設(shè)置不合理、不正當(dāng)限制條件的傾向，導(dǎo)致市場競爭機制失靈。原因在于同意政府發(fā)布出讓公告、同一政府出賣土地。所以，審批機制應(yīng)修訂為上級人民政府審批公告、下級人民政府組織實施土地出讓，促進市場合理競爭，實現(xiàn)資產(chǎn)價值最大化，避免流失。

3.4 規(guī)范政府行為，促進市場化運作。

制定或修改完善相關(guān)法律規(guī)范，明確規(guī)定政府只能對公益性用地行使征地權(quán)，具體規(guī)定公益性用地的范圍以及必經(jīng)的征地審批程序，同時建立由人民代表大會和紀檢監(jiān)察主導(dǎo)的征地監(jiān)督機制和爭議處理機制；對于法定范圍之外的其它非公益性用地，明確規(guī)定由農(nóng)民和土地需求者直接協(xié)商交易，政府不得參與買賣、經(jīng)營；政府的責(zé)任主要在于對土地總供需進行宏觀調(diào)控，對土地用途、土地市場進行必要監(jiān)管，對土地市場流轉(zhuǎn)的缺陷予以彌補，依法征稅和辦理相關(guān)手續(xù)等。

3.5 加大監(jiān)督力度，防止腐敗現(xiàn)象。

按照公開原則，建立土地出讓公示制。對每宗土地出讓的方式、地塊、價格、用途等情況進行公示，接受社會監(jiān)督。防止在地價問題上由個別決策者說了算和“暗箱操作”現(xiàn)象發(fā)生；紀檢監(jiān)察部門要加強對土地出讓過程的監(jiān)督，尤其是要加強對出讓程序、地價確定以及實施優(yōu)惠措施的監(jiān)督。有的開發(fā)項目涉及大批土地出讓或?qū)^(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、區(qū)位功能、環(huán)境保護有重大影響的，各級人大也應(yīng)介入審議，并加強法律監(jiān)督。

4結(jié)論

國有土地資產(chǎn)流失現(xiàn)象在全國各地累見不鮮，在土地處置制度、稅收政策、監(jiān)察措施上都要做配套的調(diào)整，筆者提議研究落實控制國有土地資產(chǎn)流失的對策，想必很有現(xiàn)實意義。

參考文獻：

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[2]曾二秀：《論國有資產(chǎn)流失與法律對策》，江海學(xué)刊，1998年第2期；

[3] 國務(wù)院強化土地管理 壓低地價招商將追究刑責(zé)，新京報， 2004年12月25日

[4] 曾永昌：論土地市場的政府壟斷。社會科學(xué)研究，2002（4）；

作者簡介：

儲海，男，1971-，江蘇海安人，大專學(xué)歷，李堡國土資源所主持工作副所長，主持工作，研究方向：不動產(chǎn)經(jīng)濟理論與實務(wù)。