綜合環(huán)境整治型小城鎮(zhèn)城中村規(guī)劃實(shí)證研究

【摘 要】小城鎮(zhèn)城中村問題在發(fā)達(dá)地區(qū)日益凸顯，涉及問題包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人居環(huán)境的矛盾、城鎮(zhèn)建設(shè)空間擴(kuò)展與農(nóng)村耕地保護(hù)矛盾等，筆者將綜合環(huán)境整治型小城鎮(zhèn)城中村作為特定研究對(duì)象，從其定義、發(fā)展演變特征、改造難點(diǎn)、改造形式、改造主體以及外來流動(dòng)人口安置問題，作了較為深入的研究，以期對(duì)已面臨或?qū)⒁媾R的城鎮(zhèn)發(fā)展可能引發(fā)的類似問題起到參考作用。

【關(guān)鍵詞】小城鎮(zhèn)城中村；綜合環(huán)境整治型；改造形式；改造主體；外來人口

1 研究背景

綜合環(huán)境整治型小城鎮(zhèn)城中村多位于小城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)附近，建設(shè)與上個(gè)世紀(jì)90年代左右居住區(qū)，建筑的標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量較好，配有一定的基礎(chǔ)設(shè)施，并在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)土地利用性質(zhì)不變。這類小城鎮(zhèn)城中村這里宜采用綜合環(huán)境整治為主的模式，其更新改造的特點(diǎn)為：維持城中村現(xiàn)有的整體面貌格局，采用局部更新改造的方式進(jìn)行操作。涉及的內(nèi)容包括：房屋建筑的更新，道路交通的優(yōu)化，配套設(shè)施的完善，公共活動(dòng)空間的修補(bǔ)等。物質(zhì)環(huán)境的改造是營(yíng)造環(huán)境優(yōu)美、和諧文明居住社區(qū)的前提條件。

案例概述

這里以木瀆鎮(zhèn)南浜村為例，南浜村是筆者所調(diào)查小城鎮(zhèn)城中村中基本條件較好的一類，這里它歸為綜合環(huán)境整治型城中村。南浜村位于木瀆鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)北側(cè)，竹園路與金山路的交匯處，東面是金楓工業(yè)園，北面是木瀆鎮(zhèn)老鎮(zhèn)區(qū)，西鄰天平風(fēng)景區(qū)，地理位置優(yōu)越，附近公共服務(wù)設(shè)施配套齊全，人們的出行也較為便捷。（圖1）

南浜村作為木瀆鎮(zhèn)目前最大的城中村之一，以其優(yōu)越的地理位置和低廉的租金，同時(shí)也成為本地區(qū)最大的外來流動(dòng)人口積聚的地方。走進(jìn)南浜村，會(huì)看到本來還算規(guī)整的街道，變得很狹窄。成排的房屋密度越來越高，建筑與建筑之間相隔的也幾乎觸手可摸。另外綠化空間被壓縮到極限。到傍晚的時(shí)候，密密麻麻的人流涌動(dòng)在南浜村中。（圖2）由此可見，南浜村的居住環(huán)境和治安問題成為地方政府不得不考慮的問題，為此由木瀆鎮(zhèn)政法委牽頭，在全村開展農(nóng)村社會(huì)環(huán)境秩序綜合整治試點(diǎn)工作，以期通過試點(diǎn)工作，來改善社會(huì)治安和加強(qiáng)環(huán)境秩序管理。但這種治標(biāo)不治本的做法，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，還是不能改善南浜村的生活環(huán)境，為此，這里提出綜合環(huán)境整治模式，改造形式：物質(zhì)環(huán)境的更新改造，社會(huì)環(huán)境的優(yōu)化；改造主體：地方政府為主，收益村民合理分擔(dān)的方式；這樣兩位一體的整治模式，將從根本上化解南浜村現(xiàn)狀存在的問題，以期創(chuàng)造一個(gè)人們生活幸福，環(huán)境優(yōu)美的居住生活空間。

2 綜合環(huán)境整治型小城鎮(zhèn)城中村改造形式

對(duì)于南浜村環(huán)境的改造形式主要有兩方面，一是物質(zhì)環(huán)境的改造，首先物質(zhì)環(huán)境的綜合整治包括用地功能的調(diào)整、建筑物的整治、道路交通的更新改造、配套設(shè)施的完善等幾方面。二是社會(huì)環(huán)境的優(yōu)化，內(nèi)容包括城中村土地和村民身份流轉(zhuǎn)、新居民生活的保障措施等。

2.1 物質(zhì)環(huán)境更新改造

2.1.1 用地功能布局的調(diào)整

（1）根據(jù)南浜村村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和居民的生活需求來考慮，將位于村西北面的就廠房遷出，改為居民公共活動(dòng)中心，里面包括讀書教育培訓(xùn)，社區(qū)娛樂活動(dòng)的開展；將位于村西南角的廢棄廠房拆除，重新修建成公共停車場(chǎng)。

（2）拆除違章建筑，由于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益最大化追求，村民往往會(huì)在違章搭建出租屋，南浜村村民甚至買來船只，私占河流，用于出租；另外還包括小賣鋪，報(bào)亭等臨時(shí)性建筑，或占用道路紅線的構(gòu)筑物。對(duì)于這些違章建構(gòu)筑物，政府強(qiáng)制拆除，宜改造為居民公共活動(dòng)場(chǎng)地或停車位。

（3）對(duì)于位于南浜村東面的荒廢土地，結(jié)合居民生活的功能需要，可以規(guī)劃為功能混合性用地，一說娛樂用地，建成滿足村民或外來人口娛樂活動(dòng)的場(chǎng)所，并增加一些公共服務(wù)設(shè)施；二是商業(yè)用地，里面可以有網(wǎng)吧、購(gòu)物、讀書等設(shè)施；三是餐飲服務(wù)用地，宜引入符合消費(fèi)水平的餐飲業(yè)入駐，滿足外來人口的低消費(fèi)需求。（圖3）

2.1.2 建筑的更新改造

考慮南浜村是處于具有江南水鄉(xiāng)特色的木瀆古鎮(zhèn)附近，所以對(duì)其的更新改造不僅要滿足居民日常生活習(xí)俗，又要使其與整個(gè)區(qū)域的外部環(huán)境相協(xié)調(diào)，為此，整治規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)首先要滿足村民本來的獨(dú)門獨(dú)門的生活習(xí)慣，所以在針對(duì)需要整治的房屋時(shí)，在保持建筑外觀的統(tǒng)一性要求后，可以通過圍墻的降低或采用通透簡(jiǎn)潔的欄桿圍墻，達(dá)到居民居住環(huán)境氛圍的連續(xù)感。具體方法有以下幾種：

（1）建筑的外立面粉刷，對(duì)于已老舊和破損的建筑墻面，進(jìn)行色彩設(shè)計(jì)規(guī)劃，可以綜合考慮木瀆鎮(zhèn)整體灰白為主的色調(diào)，所以南浜村外立面色彩宜采用相近色調(diào)，另外村內(nèi)公共建筑的色彩和形式也要考慮居住者的尺度和感受，并與村內(nèi)部其他建筑和總體環(huán)境相協(xié)調(diào)。

（2）建筑物的加固，針對(duì)有些年久失修的建構(gòu)筑物，通過鋼材的加固，來改善建筑物的整體建筑質(zhì)量。

（3）建筑物外部可識(shí)別加強(qiáng)，南浜村由于規(guī)模偏大，建筑同質(zhì)性嚴(yán)重，所以針對(duì)建筑的性質(zhì)，可以對(duì)建筑的主入口做改造，明確建筑的可識(shí)別性。有條件的前提下，可以安裝安全監(jiān)控系統(tǒng)。

2.1.3 道路交通的更新改造

（1）道路的更新改造，對(duì)南浜村道路的整治主要是結(jié)合村內(nèi)地形，并以現(xiàn)有道路為基礎(chǔ)，線形和走向不作大的調(diào)整，主要通過規(guī)范現(xiàn)狀道路斷面形式，對(duì)道路路面破損和道路紅線寬度不能滿足使用要求等問題進(jìn)行更新改造；完善機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車及步行道路系統(tǒng)，形成村內(nèi)較為明確的道路等級(jí)系統(tǒng)，即村內(nèi)主要道路紅線寬度不小于8米，宅前道路路面寬度不宜小于2.5米。并且整治后村內(nèi)道路均應(yīng)滿足消防車輛的通行和道路縱坡控制指標(biāo)。

（3）停車位設(shè)施規(guī)劃，（圖4）南浜村停車設(shè)施極為缺乏，本次規(guī)劃采取改建停車位和新建停車設(shè)施的方式，來解決南浜村停車設(shè)施不足的問題。a.將東部主級(jí)道路兩側(cè)的閑置空地進(jìn)行改造，拓寬道路，結(jié)合綠化在不影 響道路通行車輛的前提下，改建布置帶狀停車；b.將位于村西南角的廢棄廠房拆除，重新修建成公共停車場(chǎng)。c.充分利用村內(nèi)次級(jí)道路，在不影響交通的基礎(chǔ)上，整合宅前宅后道路和宅問綠化，在單側(cè)增設(shè)2．5米寬的間隔式植草磚型停車1。d.結(jié)合村東面新建商業(yè)建筑，開辟地下及建筑物底層，拓展停車空間。

2.1.4 配套設(shè)施完善

（1）公共服務(wù)設(shè)施增加，南浜村的公共服務(wù)設(shè)施的更新改造方式擬采用相對(duì)集中與適當(dāng)分散相結(jié)合來科學(xué)布局配套公建，既形成緊湊內(nèi)向的公建中心，又在沿街住宅底層安排商業(yè)。其配建標(biāo)準(zhǔn)要滿足居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范。a.將原南浜村農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)入口處，擴(kuò)展休整，加大市場(chǎng)容量。b.將位于村北面的舊廠房改建為社區(qū)服務(wù)中心，滿足村民醫(yī)療救助，健身娛樂和科普教育的需求。c.在村東面規(guī)劃一個(gè)綜合的便民服務(wù)中心，內(nèi)容包括平價(jià)便利超市、理發(fā)店、餐飲等。

（2）市政設(shè)施完善，南浜村的市政設(shè)施改造可與木瀆鎮(zhèn)區(qū)市政設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，政府能將城鎮(zhèn)市政設(shè)施的建設(shè)延伸到南浜村內(nèi)部，以實(shí)現(xiàn)資源共享。主要的方式有修復(fù)老舊堵塞的排水管道，住戶自來水管的改建加大，雨污水實(shí)現(xiàn)分流改造，村內(nèi)電線結(jié)合鎮(zhèn)區(qū)電網(wǎng)改造，實(shí)現(xiàn)入地敷設(shè)的方式。

2.1.5 公共外部環(huán)境的更新改造

綠化用地的修補(bǔ)，結(jié)合小城鎮(zhèn)用地標(biāo)準(zhǔn)，將南浜村內(nèi)部綠化率定位28%，人均公共綠地標(biāo)準(zhǔn)定位0.7M2/人。具體的措施有，將村內(nèi)沿河地帶進(jìn)行綠化設(shè)計(jì)，增加濱河綠化活動(dòng)場(chǎng)地，河道水質(zhì)凈化，沿岸斑駁處理，豐富沿河綠化形式，使之成為村內(nèi)主要綠化中心。對(duì)宅前宅后綠化地段進(jìn)行修復(fù)補(bǔ)種，消滅村內(nèi)綠化盲點(diǎn)。

加強(qiáng)村節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)，（圖5節(jié)點(diǎn)圖）通過點(diǎn)線面的綠地整合成一個(gè)完整的景觀系統(tǒng)。在對(duì)現(xiàn)有綠化植被進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)種，達(dá)到冷、暖色植物搭配種植，豐富綠化色彩；重點(diǎn)景觀地段采用色彩、圖案豐富的鋪地樣式；沿河沿路主要空間設(shè)置若干休憩節(jié)點(diǎn)和小廣場(chǎng)，強(qiáng)化居住區(qū)景觀連續(xù)性和宜人性；重點(diǎn)設(shè)計(jì)南浜村景觀中心區(qū)和主要入口景觀，在重要節(jié)點(diǎn)將設(shè)置景觀、小品和標(biāo)志性指示路牌，既提升服務(wù)功能又美化環(huán)境。

社會(huì)環(huán)境優(yōu)化是對(duì)物質(zhì)環(huán)境優(yōu)化的補(bǔ)充，因?yàn)槌侵写宓母赂脑斓男Ч罱K會(huì)落實(shí)到生活在里面的人群，那么這就涉及到社會(huì)層面環(huán)境的優(yōu)化改造。

2.2 社會(huì)環(huán)境優(yōu)化

2.2.1 土地要素與村民身份流轉(zhuǎn)

城中村中土地權(quán)屬的集體性與城鎮(zhèn)土地的國(guó)有性區(qū)別，是城中村問題存在的根源所在，對(duì)城中村土地利用方式的轉(zhuǎn)變，改變以往低效利用的局面，城中村土地價(jià)值得以顯現(xiàn)；同時(shí)城中村空間利用方式的轉(zhuǎn)變必然會(huì)對(duì)依附于土地上的城中村衛(wèi)生環(huán)境、治安管理等問題得到緩解和改善，使得空間的主觀能動(dòng)性得到最大體現(xiàn)。

這里以土地轉(zhuǎn)制的方法代替土地征用的老辦法，具體做法：以南浜村為單位，將集體土地一次性轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，這里主要是針對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城中村，由于其整體建設(shè)水平很高，受城鎮(zhèn)化的極大影響，這時(shí)將村集體經(jīng)濟(jì)組織人員轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，由村委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裎瘑T會(huì)。通過政府行政命令將村土地一次性整體的轉(zhuǎn)歸國(guó)有，但并不改變?cè)型恋厥褂玫臋?quán)屬和用途；

土地轉(zhuǎn)制和土地征用雖然都是通過政府公告或政府行政命令的形式來實(shí)現(xiàn)，但兩者的區(qū)別還是比較大的，對(duì)于南浜村這樣的環(huán)境綜合整治型城中村，土地轉(zhuǎn)制相對(duì)于土地征用有幾個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)：a.土地轉(zhuǎn)制具有一次性和整體性的特點(diǎn)，城中村遺留問題少，更新改造效率高；b.土地轉(zhuǎn)制并不不改變土地的原有用途和土地原使用人，城中村改造容易平穩(wěn)推進(jìn)；c.土地轉(zhuǎn)制時(shí)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民的補(bǔ)償是以非有形方式實(shí)現(xiàn)的。在這種形勢(shì)下，土地的使用人可以繼續(xù)按照原有的方式經(jīng)營(yíng)土地，同時(shí)土地上附屬物的國(guó)有化使集體組織的房產(chǎn)可以自由進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)升值，盤活了資產(chǎn)。在目前的法律法規(guī)條件下，這種方式可以有效抑制城中村違建亂搭等現(xiàn)象的發(fā)生，有效的化解了目前城中村問題2。

2.2.2 對(duì)于新居民生活的保障措施

對(duì)于轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶口的村民，就需要享受和城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障，建議從兩方面著手，a.享受合作醫(yī)療保障，經(jīng)費(fèi)來源三部分，村民個(gè)人每年出資總費(fèi)用的15%，村集體股份公司出資35%，鎮(zhèn)政府出資50%的比例，來解決新居民醫(yī)療保障問題。b.新居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，主要針對(duì)兩類人群，年滿60周歲男性和年滿55周歲女性的老年人，年齡在16周歲以上的勞動(dòng)力人群。結(jié)合木瀆鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)水平，對(duì)于老年人口，實(shí)施政府承擔(dān)參保繳費(fèi)，并每月發(fā)放160元生活補(bǔ)貼。對(duì)于勞動(dòng)力人口實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)，繳納的費(fèi)用由個(gè)人集體和鎮(zhèn)政府共同承擔(dān)。

3 綜合環(huán)境整治型小城鎮(zhèn)城中村改造主體

政府支持與改制后村股份公司共同承擔(dān)的模式，基于南浜村的環(huán)境整治更新改造，改動(dòng)的主體不大，所需的資金量可以由政府和村本身兩者共同承擔(dān)。首先將村民委員會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裎瘑T會(huì)，村民資產(chǎn)股份量化，在政府的政策扶持以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用下，通過量資配股形成按股份大小分配利益的格局，最終將村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)化為股份經(jīng)濟(jì)實(shí)體，實(shí)現(xiàn)每個(gè)村民作為村股份公司的權(quán)益人之一，這種可見收益的投資類型可以充分調(diào)動(dòng)村民積極性，形成融資渠道的多元化，真正保障了原村民的根本利益3。

其中涉及前期更新改造市政基礎(chǔ)設(shè)施等公益性部分，比如更新改造路燈設(shè)施、雨污水管道，自來水一戶一表改造，綠化改建，郵政、電信、供電、燃?xì)狻V電等管線和設(shè)施的專項(xiàng)整治費(fèi)用，由政府主管部門負(fù)責(zé)的改造經(jīng)費(fèi)。以后長(zhǎng)期的市政設(shè)施維護(hù)，可由村股份公司和政府主管部門共同承擔(dān)。

對(duì)于增設(shè)車庫(kù)、新增衛(wèi)生設(shè)施以及使用面積等自用設(shè)施，由受益住戶承擔(dān)部分改造費(fèi)用。商業(yè)設(shè)施的建設(shè)，遵循“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的原則。

最后對(duì)于整治后的新居住區(qū)要引入物業(yè)管理，加強(qiáng)管理水平，營(yíng)造和諧文明的社區(qū)環(huán)境。可以以村股份公司的名義，組建村股份物業(yè)管理公司，工作人員有居住區(qū)內(nèi)部居民組成，這樣可以居民會(huì)以主人翁的積極工作狀態(tài)投入到社區(qū)管理當(dāng)中，從而有效的提高工作效率，改善居住區(qū)的精神生活面貌。

4 小城鎮(zhèn)城中村流動(dòng)人口的居住問題

我們回顧以前城中村的改造，涉及的利益主體主要還是政府、開發(fā)商、本地村民，他們掌握著主要話語(yǔ)權(quán)，對(duì)于外來暫住人員卻很少顧及到，隨著城中村改造的完成，曾經(jīng)廉價(jià)的對(duì)外出租功能也就被瓦解，那么外來流動(dòng)人口的居住生存問題就又被拋給了社會(huì)。

南浜村是木瀆鎮(zhèn)最大的外來流動(dòng)人口集聚區(qū)之一，長(zhǎng)期以來由于入住人口的激增，引發(fā)了很多社會(huì)管理、治安等問題。更新改造后，這部分人群的生存狀態(tài)該怎么安排？首先南浜村還要繼續(xù)承擔(dān)起外來流動(dòng)人口的暫住功能，但流動(dòng)人口的總量需要控制，這里提出控制與分流兩種方法，將南浜村外來人口控制在一定的數(shù)量范圍內(nèi)，以保證南浜村整體居住環(huán)境和生活方式的適宜舒適。

控制外來人口規(guī)模：具不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)南浜村有外來暫住流動(dòng)人口是本村戶籍人口十余倍，配套服務(wù)設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，居住環(huán)境日益惡化。采取控制外來人口總量的方法，具體措施可以有社區(qū)制定《外來暫住人口管理辦法》，對(duì)外來流動(dòng)人口相關(guān)管理問題作出明確規(guī)定，比如規(guī)定每戶限定入住出租人數(shù)，，對(duì)于超出規(guī)定人數(shù)的，需要出租戶補(bǔ)交一定比例的社區(qū)建設(shè)費(fèi)，并統(tǒng)一由村股份公司管理。成立專門的外來人員管理機(jī)構(gòu)，成員構(gòu)成主要由鎮(zhèn)區(qū)—基層社區(qū)—原住居民三級(jí)聯(lián)動(dòng)的管理體系，嚴(yán)格的督導(dǎo)居住區(qū)管理工作，包括定期檢查外來人員入住情況、入住的人員需出示正式工作證明等。另外對(duì)于入住更新改造后的居住區(qū)的外來暫住人員，提高出租租金，這樣可以有效的將控制外來人口規(guī)模。

分流安置外來人口： 鎮(zhèn)政府發(fā)揮統(tǒng)籌安排作用，將部分流動(dòng)人口組織向其它區(qū)域分流和安置。具體措施可以分流到政府安排的公共租賃房或企業(yè)集中建設(shè)的寄宿區(qū)，前提條件是需要滿足流動(dòng)人口對(duì)于租金低廉、交通方便等住房的基本要求。這其中，為了加強(qiáng)小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，鎮(zhèn)政府可以制定基礎(chǔ)人才引進(jìn)優(yōu)惠政策，比如專門建設(shè)一批人才公寓樓，優(yōu)先考慮基礎(chǔ)人才的入住，并只需支付較低廉的租金。另外還包括住房補(bǔ)貼、服務(wù)年限滿足條件的，給予落戶的優(yōu)惠政策等。這些都是外來人口分流安置的重要舉措。

5 結(jié)語(yǔ)

綜合整治型小城鎮(zhèn)城中村作為小城鎮(zhèn)發(fā)展中遇到的一類城中村類型，有其獨(dú)特性，萬(wàn)不可采取“一刀切”等慣用的規(guī)劃方式來對(duì)待，需要結(jié)合不同類型城中村的現(xiàn)狀特征，從改造形式、改造主體以及本地村民和外來流動(dòng)人口的安置方式等方面，給出相適宜的更新改造方法，為小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展提供幫助。

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作者簡(jiǎn)介：

李詩(shī)強(qiáng)，城市規(guī)劃師，碩士研究生畢業(yè) 寧波市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院