城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域城管綜合執(zhí)法工作初探

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的城管執(zhí)法工作已成為加強(qiáng)城市管理，提升城市管理水平的重要內(nèi)容。目前，面對(duì)多元化管理現(xiàn)狀，城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域城管執(zhí)法工作仍然存在執(zhí)法隊(duì)員少、執(zhí)法裝備不足、執(zhí)法矛盾沖突大的困境，本文試從完善執(zhí)法機(jī)制體制、加強(qiáng)制度建設(shè)、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)等方面提出城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域城管綜合執(zhí)法工作的建議措施。

關(guān)鍵詞：城管綜合執(zhí)法；城鄉(xiāng)結(jié)合部；執(zhí)法工作

中圖分類號(hào)：D913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4117（2012）01-0013-01

城管執(zhí)法保障工作在現(xiàn)代城市管理中具有重要的作用，它不僅維護(hù)著城市正常運(yùn)行，也能提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營效能，提升城市形象和品位。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部城管執(zhí)法工作特點(diǎn)

隨著城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快，城區(qū)范圍逐步向外拓展延伸，城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的開發(fā)建設(shè)也在提速，這勢(shì)必要求執(zhí)法管理水平的相應(yīng)提升。探究城鄉(xiāng)結(jié)合部城管執(zhí)法工作，其存在以下特點(diǎn)：一是區(qū)域發(fā)展的不均衡性。城鄉(xiāng)結(jié)合部是一種土地利用、社會(huì)和人口特征的過渡地帶，兼有城市和鄉(xiāng)村兩方面的特征，其管理體制具有一定的交叉，執(zhí)法管理的標(biāo)準(zhǔn)水平存在一定現(xiàn)實(shí)差異。二是執(zhí)法管理的復(fù)雜性。一般而言城鄉(xiāng)結(jié)合部鎮(zhèn)域范圍較大，轄區(qū)土地性質(zhì)復(fù)雜，包括有國有土地、集體土地，宅基地、代征地，耕地、林地。城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域內(nèi)各類建設(shè)項(xiàng)目又比較多。如一些大型居住社區(qū)、商業(yè)設(shè)施、動(dòng)遷基地，執(zhí)法管理情況較為復(fù)雜。三是基礎(chǔ)配套的滯后性。在快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，人口大量導(dǎo)入，造成菜場(chǎng)、公交等配套服務(wù)設(shè)施出現(xiàn)需求缺口，加上部分自產(chǎn)自銷的渠道不暢，造成居民需求與功能匹配存在矛盾，設(shè)施和管理的不配套逐步顯現(xiàn)。四是管理對(duì)象的多元性。城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域既有擁有城鎮(zhèn)戶籍的城市人口，又有擁有農(nóng)村戶籍的農(nóng)業(yè)人口。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部城管執(zhí)法工作的瓶頸、困難

（一）執(zhí)法人員、裝備少與轄區(qū)難點(diǎn)、熱點(diǎn)多之間的突出矛盾。

目前，城管執(zhí)法人員與管理現(xiàn)狀不相匹配，管理區(qū)域大，執(zhí)法人員少的現(xiàn)象在城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域尤為嚴(yán)重，很多區(qū)域每平方公里的執(zhí)法人員不足一人。此外，一些城管執(zhí)法隊(duì)伍的車輛、執(zhí)法裝備也不能適應(yīng)執(zhí)法執(zhí)勤工作的現(xiàn)實(shí)需要。

（二）空置地、閑置地、代征地管理缺失帶來的的執(zhí)法監(jiān)管難題。

在城鄉(xiāng)結(jié)合部存在一部分征而未用代征地和一些未被征用的真空地，由于缺少監(jiān)管，渣土偷倒以及亂搭亂建較為多發(fā)，給政府帶來了執(zhí)法管理很大壓力。

（三）管理缺位以及執(zhí)法、管理銜接不順?biāo)斐傻膱?zhí)法瓶頸。

目前，城市管理領(lǐng)域中往往存在執(zhí)法前置，管理后退的不正常現(xiàn)象，以執(zhí)法手段代替管理、監(jiān)管，這種現(xiàn)象在城鄉(xiāng)結(jié)合部更為突出。

（四）執(zhí)法環(huán)境差、居民環(huán)境意識(shí)弱增大了執(zhí)法管理難度。

一部分居民雖然在身份上轉(zhuǎn)變成為市民，但原來的生活習(xí)慣沒有隨之改變。一部分在城鄉(xiāng)結(jié)合部居住的外來人員，經(jīng)常處在流動(dòng)之中，心理上缺乏歸屬感；缺乏對(duì)周邊環(huán)境衛(wèi)生關(guān)心和維護(hù)。造成市容違章比較普遍。同時(shí)，部分基層群眾組織的缺位，未能充分發(fā)揮發(fā)現(xiàn)、教育、勸阻等職能。

（五）執(zhí)法隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程遇到一定的瓶頸問題。

城鄉(xiāng)結(jié)合部的城管執(zhí)法分隊(duì)執(zhí)法人員情況復(fù)雜，除正式城管隊(duì)員外，部分城管分隊(duì)參與執(zhí)法管理工作有政府購崗、社工、政府臨聘、協(xié)管員等。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部城管執(zhí)法工作的對(duì)策建議

城鄉(xiāng)結(jié)合部存在問題，不僅困擾著城市管理者，也困擾著廣大村民居民。這些既不利于城市統(tǒng)一建設(shè)管理和投資環(huán)境的改善，也不利于城市功能的發(fā)揮和城市空間資源的優(yōu)化配置，更嚴(yán)重的是影響了城市化的推進(jìn)和城市品位的提升，影響了人民群眾居住環(huán)境的改善和生活水平的提高。對(duì)此，特提出對(duì)策建議如下：

（一）增加城管執(zhí)法投入，推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍整體建設(shè)。

一是加大政府投入。多途徑、多渠道確保城管執(zhí)法的人力、物力和財(cái)力的支撐保障。保持政府投入逐年穩(wěn)步增加，確保市容環(huán)境管理有序。二是擴(kuò)充執(zhí)法人員。城郊結(jié)合部城管執(zhí)法隊(duì)伍按照每平方公里1人或者每萬名常住人口7人的標(biāo)準(zhǔn)配置城管執(zhí)法人員。建立一支高素質(zhì)的城管輔助力量隊(duì)伍，建議按與城管執(zhí)法隊(duì)員1比1的比例配置。三是加大隊(duì)伍建設(shè)。鎮(zhèn)政府要將加強(qiáng)城管分隊(duì)整體建設(shè)列入黨委、政府的議事日程，將提升城管執(zhí)法水平作為城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的重要組成部分。

（二）優(yōu)化現(xiàn)有勤務(wù)模式，逐步提高執(zhí)法科技含量。

一是優(yōu)化勤務(wù)模式。固化、深化、拓展有效保障勤務(wù)模式。細(xì)化等級(jí)保障、示范區(qū)創(chuàng)建等一系列勤務(wù)制度。二是進(jìn)行設(shè)攤疏導(dǎo)。積極爭(zhēng)取鎮(zhèn)政府支持，在城鄉(xiāng)結(jié)合部辟出一定疏導(dǎo)區(qū)域，在差別化管理上實(shí)現(xiàn)突破。三是深化崗區(qū)責(zé)任制。力爭(zhēng)十二五期間在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)形成較為完善勤務(wù)執(zhí)勤網(wǎng)絡(luò)。優(yōu)化保障機(jī)制，提高人員見管率、市容巡查率和違章處置率，減少執(zhí)法管理盲點(diǎn)。

（三）創(chuàng)新城管執(zhí)法機(jī)制，推進(jìn)城市管理綜合治理。

一是推進(jìn)城市管理市場(chǎng)化運(yùn)作模式。組建按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的城市管理綜合隊(duì)伍，聘用社會(huì)力量，發(fā)現(xiàn)、教育、勸阻城管違法行為，整合資源，提高效率，適應(yīng)城市發(fā)展現(xiàn)代化的新形勢(shì)和新要求。二是建立健全鎮(zhèn)政府牽頭的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。充分依托屬地政府，充分發(fā)揮政府綜合資源優(yōu)勢(shì)，建立由政府牽頭，多部門參加的聯(lián)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制。三是進(jìn)一步建立健全城管執(zhí)法聯(lián)系會(huì)議制度，進(jìn)一步完善與公安、工商、文化、衛(wèi)生等部門的協(xié)同溝通機(jī)制，通過例會(huì)等制度，實(shí)現(xiàn)資源共享、信息互通。

（四）加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善轄區(qū)城市服務(wù)功能。

一是加快完善市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套，并通過城市環(huán)境綜合治理來不斷豐富和完善城市服務(wù)功能，如建設(shè)居民集貿(mào)市場(chǎng)杜絕馬路菜場(chǎng)、新增公交配套和延伸公交線路解決居民出行“最后一公里”問題。二是采取開辟臨時(shí)疏導(dǎo)點(diǎn)和定期跳蚤市場(chǎng)等措施，疏堵結(jié)合，解決例如百姓早餐問題和亂設(shè)攤等頑癥，既能直接方便于百姓，同時(shí)兼顧市容環(huán)境管理的需要。

（五）發(fā)揮群眾工作優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)廣大居民積極參與。

一是要進(jìn)一步加大宣傳力度，營造良好的城市管理輿論氛圍，讓廣大群眾理解、支持城市管理工作。二是推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部的城管網(wǎng)格系統(tǒng)，賦予村和社區(qū)城市管理職責(zé)，能過村和社區(qū)的積極參與，影響和帶動(dòng)廣大社區(qū)居民參與到城市管理工作中。三是探索建立社區(qū)城管執(zhí)法志愿者服務(wù)隊(duì)和基層城管執(zhí)法巡查員隊(duì)伍。讓居民百姓體驗(yàn)城管職責(zé)，加入文明勸導(dǎo)隊(duì)伍，以身作則，規(guī)范自己從而影響他人，增加對(duì)城管工作認(rèn)同感。

作者單位：上海大學(xué)法學(xué)院