旅游產業發展中的地方政府職能探析

摘 要：當前，我國人均國內生產總值已經超過3000美元，旅游已逐步成為人民生活的重要需求和日常生活的重要組成部分。由于其資源消耗低、帶動系數大、就業機會多，對住宿、交通、民航、鐵路、文化娛樂、餐飲和商品零售等多個產業都帶動明顯，以及在發展經濟、提升人們生活水平方面具有先天的產業優勢，全國各地紛紛把旅游作為重點發展的產業加以扶持推動。本文認為，旅游產業的發展是動態的，地方政府針對旅游產業發展進行的政府職能選擇也應是一個動態的過程。

關鍵詞：政府職能；旅游；發展

中圖分類號：F59 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2012）01-0231-01

一、國內旅游產業發展中政府職能行使情況

改革開放以來，中央和地方各級政府對旅游功能和地位的認識不斷深化，從最初的外交、創匯手段，到2006年，《中國旅游業發展“十一五”規劃綱要》中提出把旅游業培育成為國民經濟的重要產業，旅游在國民經濟中的地位越來越重要，加之對餐飲、住宿、交通等眾多行業的強力帶動作用，各級地方政府紛紛把旅游業確定為支柱產業、主導產業或重要產業，通過各種途徑加快發展。

一是編制旅游發展規劃，出臺旅游業發展扶持政策。這是各地方政府促進旅游業發展最先考慮的職能之一，幾乎任何一個旅游發展稍有名氣的地方都編制過規劃，出臺過扶持政策或發展意見。如張家界的《旅游產業發展總體規劃》。山東省沂水縣的《沂水縣旅游業發展總體規劃》、《關于進一步加快旅游業發展的意見》。山東省海陽市的《山東海陽省級旅游度假區總體規劃》、《海陽市旅游產業發展規劃》、《關于進一步加快旅游產業發展的意見》等。

二是成立旅游管理機構，加強行業管理。國內旅游發展較好的地方都設立了相應的旅游管理機構——旅游局，很多地方并成立了相應的促進委員會或領導小組。如張家界的市旅游工作委員會，成員單位包括市委、市政府相關領導，17個部門及各景區管委會負責人，重點協調解決旅游產業發展中的重大事項和存在問題。蓬萊市建立了旅游聯席會議、綜合執法檢查、應急聯動、督查督辦等相關制度。沂水縣的旅游發展領導協調機構。海陽市的旅游發展促進委員會和優化旅游發展環境工作領導小組。

三是擴大旅游營銷，加強市場宣傳。雖然這一活動帶有明顯的市場特征，但為了在短期內見到效果，各地政府都不遺余力。如張家界策劃的國際森林保護節、“1999穿越天門”特技飛行表演等。海陽市政府牽頭主辦的同一首歌、中華情走進海陽，第十四屆亞洲婚禮文化節、全國首屆節能環保汽車（海陽）挑戰賽、國際沙雕藝術節等眾多文化節會等。近年來在央視四套滾動播出的好客山東系列宣傳片等。

四是完善配套，提升旅游要素。旅游與相關配套產業是互利共贏的關系，大多數旅游發展非常好的地方，當地政府都非常注重旅游配套設施的完善。如張家界圍繞旅游發展，建設了一批農業休閑項目和城區旅游核心服務區，發展了旅游商品產業集群、旅行社業、酒店業、文化娛樂業等。沂水縣圍繞建設“山水生態旅游城市”，進行了大規模的舊城改造，打造了城區到景區的“半小時旅游休閑圈”。蓬萊市新建了集旅游咨詢、預訂、餐飲、購物、娛樂于一體的“旅游咨詢中心”，及一批餐飲、廁所、停車場、娛樂等服務設施。海陽市修建了山海旅游路、民俗旅游路等多條旅游道路，積極推進了濱海酒店群建設等。

二、各地政府旅游產業發展中政府職能定位存在的問題

綜合來看，在旅游業發展過程中，各地政府職能主要集中在“規劃、引導、管理、營銷、配套、服務”這十二個字上，但中國2800多個縣級行政區，由于職能選擇偏重、順序等的差異，各地旅游發展很不平衡，普遍存在的問題主要有以下三方面。

一是重發展輕管理。旅游產業起步期，政府為短期內提升游客數量和旅游收入，都非常注重鼓勵旅行社組織旅游團組，積極參與景區推介活動，對旅行社和其它旅游企業的一些違規做法置若罔聞，導致欺客宰客、強制消費、服務水平出現折扣現象時有發生，投訴數量明顯增長。任其發展，將形成惡性循環，導致旅游業發展停滯不前甚至倒退。

二是重開發輕保護。一些地區旅游項目開發過程中，受開發商利益和部分領導政績觀需求，景區建設具有隨意性，未進行論證就上馬，如國內出現的一些景區內建設別墅事件，旅游小長假超負荷納客等行為，降低了當地旅游產業的層次和可持續發展的能力。同時，部分地質類、資源類景區集中的地方，同質開發、重復開發現象比較明顯，造成了浪費。

三是重旅游輕配套。旅游產業關聯大，旅游業要發展好，配套必須跟得上，很多地區在發展旅游時，在旅游景區建設上費力頗大，在“吃、住、行、游、購、娛”六大旅游要素中重點發展“游”，其它要素配套往往有長有短，給游客造成了不便，影響了對游客的吸引力。這也是很多地方旅游遲遲不能發展的主要原因。

三、地方政府職能定位構想

旅游產業發展是一個動態的過程，這一動態的過程決定了地方政府職能定位需要不斷調整，但調整過慢，不能充分發揮政府職能的促進作用，阻礙旅游發展；調整過快，會令旅游企業無所適從。本文把旅游產業發展粗略界定為培育發展、成熟壯大、完善提升三個階段，分別進行了定位構想。

培育發展階段，是指旅游從無到有的起步階段，這一階段無論是旅游資源的開發建設，還是旅游市場的開拓都處在一種萌芽狀態，旅游企業往往具有盲目性。政府在職能定位上應偏重扶持引導，同時兼顧資源開發秩序維護、配套基礎功能等。

完善提升階段，是指旅游產業發展已經相對成熟，旅游資源開發基本飽和，旅游主題鮮明，市場客源穩定。這一階段，政府職能在定位上應偏重行業管理、服務提升上，在旅游產業規模擴張上，應在規劃框架內突出主題、圍繞主題，搞好延伸。

成熟壯大階段，是指旅游框架基本成型，旅游發展方向明確，景區建設和市場開拓等方面已經取得明顯成效。在政府職能定位上應偏重調控、公共服務、資源保護性開發、旅游信息匯總發布、市場監管等方面。

同時，由于地方政府所處政府機構層次的特殊性，準確把握與上下級旅游部門的關系也尤為重要，應貫穿于旅游發展的各個階段。

作者單位：海陽市人民政府辦公室

參考文獻:

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