淺析我國餐飲企業食品安全行政執法狀況

摘 要：食品是人類賴以生存和發展的物質基礎，隨著食品安全事件造成的危害程度越來越嚴重，世界上各個國家都開始高度關注食品安全問題。近年來，我國的食品安全狀況也不容樂觀，尤其是在餐飲消費領域，近期頻頻出現的地溝油事件、一滴香事件、瘦肉精食物中毒事件讓餐飲食品安全這一問題已經上升到黨和國家高度重視的民生問題。本文主要介紹我國餐飲企業食品安全的監管體制，闡述了我國監管部門對餐飲企業監管執法中存在的突出問題，根據我國的實際國情，提出完善我國餐飲企業食品安全監管執法的措施，解決行政執法中的難點弱點問題，為社會公眾創造一個安全放心的餐飲消費環境。

關鍵詞：食品安全；行政執法；餐飲消費環節

中圖分類號：D267.6 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2012）01-0036-02

國以民為本，民以食為安，食以安為先。食品安全關系到人民群眾的身體健康，也涉及到國計民生，而長期以來我國的食品安全現狀一直不容樂觀。2009年2月28日，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）在第十一屆全國人大常委會第七次會議表決通過，并于同年6月1日起正式實施。根據《食品安全法》的規定，國家食品藥品監督管理部門對餐飲服務活動實施監督管理。原先食品藥品監管部門僅對藥品、醫療器械等進行監管，隨著《食品安全法》的實施擴大了食品藥品監管部門的監管范圍，賦予了新的監管職能。

一、我國餐飲企業食品安全監管模式

一直以來，我國食品安全監管都采用多部門共同監管的模式，將食品從農田到餐桌分為種植、生產、銷售、消費等幾個環節進行分段監管，2009年正式實施的《食品安全法》規定由食品藥品監管部門負責餐飲企業的食品安全監管工作，改變了原來由衛生部負責食品安全監管的局面，截止2011年8月，我國333個地級市中，有261個市食品藥品監管局完成職責交接；2603個設有食品藥品監管機構的縣（市、區）中，有1248個縣食品藥品監管局完成職責交接。

二、我國對餐飲企業行政執法中存在的問題

（一）分段監管的固有缺陷

2009年《食品安全法》再次沿用了分段監管的模式，明確規定食品藥品監管部門負責餐飲企業的監管。然而，餐飲企業作為分段監管鏈條的最后一個環節，之前每一個環節存在的安全隱患都可能全部累積到餐飲消費環節，所以行政執法監管部門在餐飲消費環節發現食品本身存在問題的難度很高，餐飲企業面臨的食品安全風險系數更大。分段監管追求的是的食品從農田到餐桌整條食物鏈的無縫連接，但是卻忽略了種植、生產、銷售、運輸、消費各個環節的關系，以靜態的眼光來監管動態的食品安全問題，因此很容易造成監管職責不清晰，形成監管盲區。

（二）行政監督執法不嚴或執法不公

現實中有不少食品安全問題在法律、法規中沒有明確規定，導致行政執法人員無法可依，但是有法不依、執法不嚴的情況也屢見不鮮。在執法辦案的過程中，常常會出現“講人情”的情況，有時行政執法人員就會選擇“睜一只眼，畢一只眼”，有案不辦、大案化小、小案化了。目前仍有部分食品藥品監管部門的執法隊伍將處罰金額與員工的獎金待遇掛鉤，處罰金額越高，執法人員得到的獎金越多，容易致使執法人員把經濟利益放在首位，把行政處罰當作是一種創收的途徑和手段。這也很可能導致執法人員在執法辦案的過程中，為了獲得更大的經濟利益，利用手中的自由裁量權對餐飲企業的處罰金額就高不就低，容易出現執法不公的情況。

（三）行政監督執法重審批輕監管、重事后追究輕事前防范

為了保障餐飲企業的食品安全，我國對餐飲企業尤其是新辦證單位的準入有著嚴格的許可程序、標準和規范。目前，上海對小型餐飲企業的準入許可是比較高的，例如設置熟食鹵味配制、裱花操作專間，采用化學消毒的需要設置3個以上水池等等，但是設施設備到位，并不意味著不存在食品安全隱患，而恰恰是很多食品安全事件的原因都是因為覺得硬件條件好，就疏于監管才導致發生食物中毒或食品安全事件。此外，在執法思維上也存在著重事后追究輕事前防范的問題。事后追究是在不利后果發生后才啟動相應的應急預案，保證損害結果不再繼續擴大，但對已經發生的損害結果已無能為力，而事前防范不同，它可以把一切不利因素消滅在萌芽狀態，防患于未然。正是執法思維中一貫的局限性，導致了監督執法重審批輕監管，重事后追究輕事前監管，也使食品安全執法工作長期處于被動狀態，總是疲于應付，充當救火消防員的角色。

三、完善我國餐飲企業食品安全監管執法的構想

（一）完善《食品安全法》關于餐飲企業食品安全監管的規定

《食品安全法》在社會公眾、專家、媒體的“千呼萬喚”中終于出臺，這部法律對健全和完善我國食品安全法律制度有著極其重要的意義，從“衛生”到“安全”，雖然是兩個字的差別，但確實是對食品監管理念上的巨大轉變。《食品安全法》摒棄了一些舊的制度，將涉及生產、流通、餐飲消費等各個環節方面的規定在一部法律中體現，也首次以法律條文的形式規定了食品安全風險評估制度、召回制度、“一賠十”的賠償原則等新的內容，然而匆忙出臺的《食品安全法》在實際操作過程中也暴露出不少問題，影響到行政執法工作的正常運作，尤其是餐飲服務企業監管方面。

《食品安全法》實施后，食品藥品監管部門對餐飲企業進行行政執法的過程中，常常遇到“執法無據”的情況，實施了10多年的《食品衛生法》中有很多法律條文已經被監管部門和餐飲企業所認可，在實際執法過程中操作性強，監管效果好，但是新出臺的《食品安全法》中卻沒有了這些規定。除此之外，《食品安全法》還存在著有違法條款，但沒有處罰依據的情況。例如：餐飲企業食品加工操作區域環境臟亂不堪、食品從業人員個人衛生狀況差等等都只有違反的條款，沒有處罰依據，執法人員在實際執法中只能不斷地督促餐飲企業整改，并發出責令改正通知書，然而收效甚微。我國應當對現有的《食品安全法》所暴露出來的問題及時進行修訂和調整，對于原《食品衛生法》實施中行之有效的監管措施，在不違反《食品安全法》的前提下，將其納入地方性法規，或者可以根據各地方的實際食品安全現狀，通過地方立法來完善《食品安全法》中的空白點。

（二）加速建立食品安全標準體系

食品安全標準是我國食品安全法律法規體系的重要組成部門，也是食品藥品監督管理局對餐飲企業進行監督執法的重要技術依據。目前我國發布的涉及食品安全的國家標準大概有1800項，食品行業標準大概有2900項，其中強制性國家標準有634項，但與美國、歐盟等世界發達國家比較，我國食品安全標準體系的發展還“任重道遠”。有很多食品標準已經無法滿足監管執法的需要，甚至還有不少標準已經被廢棄多年不使用，使得監管部門在監督執法中無所適從，因此盡快建立完善的食品安全標準體系迫在眉睫。

第一，清理整合現行的食品安全標準。目前我國食品安全標準交叉、重復和自相矛盾的現象較多，尤其是食品藥品監管部門對餐飲企業的食品進行監督抽檢時，面對各個部門制定的標準不知道應該使用哪種標準才能得到最準確的結果。第二，根據食品技術的進步及時更新食品安全標準。技術人員在制定標準時往往很難知道某種食品的技術今后會發生怎樣的改革或者添加何種非法物質，因此標準總是會存在一定的不足與缺陷，一旦發現問題后，就要及時的更新食品安全標準，使行政執法人員有法可依。第三，制定食品安全標準要科學合理。制定食品安全標準的最終目的是為了保障人民群眾的身體健康，不能僅僅因為目前的整體產業狀況、單純地謀求經濟利益就犧牲人民群眾的身體健康。例如國家新出臺的《生乳安全標準》將蛋白質的含量從原來的每100克含2.95克下降到2.8克，每毫升牛奶中的菌落總數也由原來的50萬上升到了200萬，為了保證奶農的利益而破壞了制定食品安全標準的初衷，使得原本標準就不高的《生乳安全標準》現在更是“一降再降”。

（三）推行預防為主的監管理念

長期以來，我國對餐飲企業的監管存在注重事后追究，疏忽事前預防的問題，因此只有改變原來的執法思維方式，推行預防為主的監管理念才能從根本上減少食品安全事件的發生。發達國家目前都采用了先進的HACCP原則即危害分析和關鍵控制點原則，對餐飲企業食品加工烹制的每一個過程進行監視和控制，從而降低危害發生的概率。

我國餐飲企業整體水平較低，90%以上多為小型餐飲企業，存在著食品加工條件差、衛生意識差，從業人員整體素質較低等諸多問題，通過實施HACCP原則可以完善原來的管理模式。《食品安全法》在第二章中全面闡述了食品安全風險監測和評估內容，第33也規定了“國家鼓勵食品生產經營企業符合良好生產規范要求，實施危害分析與關鍵控制點體系，提高食品安全管理水平”，這為我國對餐飲企業實施HACCP原則提供了法律上的保證。但是，中餐加工方式比較復雜，如何引導餐飲企業自愿實施HACCP原則，以及HACCP原則在中國餐飲企業中如何良好運用都需要行政監管部門不斷地研究和完善。

推行預防為主的理念，也需要監管部門切實轉變監管方式，根據餐飲企業的風險等級來確定監管的頻次，將風險因素消減在食物鏈的前端。比如，目前上海對集體供餐單位、中心廚房等重點監管單位推行24小時的攝像監控系統，通過在食品加工區域安裝攝像頭，對食品從業人員的加工操作過程進行全程監管，完善食品安全監管手段，注重“事中監管”，強調全過程監管，更是履行“預防為主”的重要方法。

（四）完善食品安全各執法部門間的協作機制

《食品安全法》明確了分段監管的模式，由國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，質監、工商和食品藥品監督部門分別對生產、流通和餐飲消費環節進行監管，因此造成了“多頭監管”的局面，也無形中增加了食品安全各執法部門間協調合作的監管成本。

餐飲消費環節是食物鏈中的最后一個環節，一旦食品藥品監管部門在行政執法的過程中發現問題食品，不僅要及時對問題食品采取控制措施、追蹤溯源，也應該將問題食品的詳細情況通報給工商或質監部門，以便全面控制問題食品，盡快查明原因，避免食品在生產、流通或消費環節中再次出現同樣問題。

“多頭監管”的局面常常會出現監管職能交叉或監管模糊地帶，也需要食品安全各執法部門及時溝通，互相協調，互相配合，本著對老百姓負責的態度，不推諉、不回避，共同解決食品安全監管難題。例如無證餐館的取締工作，單靠食品藥品監管部門或者工商部門都難達到預期的效果，如果兩個部門聯合更或者連同街道、公安、城管等各個相關執法部門開展聯合執法，既整合執法資源將各部門的執法力量集中到一起，解決單個部門執法力量不足的問題，又能增強執法威懾力，確保執法效果。所以，為了緩解分段過細帶來的協調難題，必須建立和健全食品安全各執法部門間的協作機制。

（五）落實執法信息公開制度

目前，餐飲食品安全信息大多都由食品藥品監管等相關執法部門、檢驗機構、餐飲企業等掌握，以至于人們在選擇餐館、飯店時常常不知所措，不知道每家餐館、飯店的食品安全狀況，然而一旦某種食品出現安全問題，大家就會“聞之色變”。目前，很多的餐飲食品安全事件都是由媒體曝光，如果監管部門信息發布稍晚，就會引起大家無休止的猜測，使執法部門處于被動狀態，發布的任何信息都會遭到公眾的懷疑。

《食品安全法》第82條規定了國家要建立食品安全信息統一公布制度，但太過于原則性。除了這些信息外，老百姓還想知道去哪些餐館、飯店是放心的，食用哪些食品是安全的等等這些與老百姓生活密切相關的信息，但是這些信息執法部門往往都沒有對外公布。所以，監管部門除了定期公布法律的規定信息外，還應該對監督執法中的部分信息予以公開，主要包括行政執法部門對餐飲企業監督檢查時發現的食品安全問題，餐飲企業食品安全狀況的等級、執法部門對餐飲企業的監督抽檢情況、處理舉報投訴等內容，將這些信息張貼在餐館、飯店的醒目位置，使社會公眾及時了解食品安全動態，根據監管部門發布的信息選擇餐館、飯店就餐。此外，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”，要求行政執法部門定期公開食品安全信息，也是對行政執法部門的有效監督，使行政執法部門在公眾的“監視”下開展監督執法，進一步促進規范、科學執法。

作者單位：上海大學法學院

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