行政組織法立法存在的若干問題及其完善

摘 要：行政組織法在行政法律制度中具有重要地位，但其重要性卻很少被人關注。本文對《中華人民共和國國務院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》進行分析，對在行政組織法立法中出現(xiàn)的若干問題進行分析和完善。

關鍵詞:行政組織法；立法；問題；完善

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2012）01-0023-02

近年來，行政法律制度發(fā)展迅速，先后頒布了《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政處罰法》等法律文件。但就有關行政組織法律制度來說，相關專著較少，目前國內(nèi)具有較大影響力專著是應松年、薛剛凌的《行政組織法研究》。但由于行政組織法存在諸多問題，所以一直被人們所關注，有關行政組織法立法研究的學術論文不時都有出現(xiàn)。

一、行政組織法的內(nèi)涵界定

要對行政組織法的內(nèi)涵加以界定，首先要明確什么是“行政組織”。對于行政組織，可以從動態(tài)和靜態(tài)兩個方面加以認識。在靜態(tài)方面，行政組織是一種組織形態(tài)；而從動態(tài)來看，行政組織不僅僅是一種組織形態(tài)，還包括管理和對外的運作與關聯(lián)。通過動態(tài)和靜態(tài)，不僅行政組織的內(nèi)涵更加明了，也有助于我們更好的研究行政組織法。

由于行政組織法有廣義和狹義的區(qū)別，廣義的行政組織法包括行政機關組織法、行政編制法和公務員法，狹義的行政組織法僅指行政機關組織法。而對于解決問題的有效性來說，采用廣義的行政組織定義方法更具有積極效益。并且行政組織不能僅停留在靜態(tài)方面，也應包括動態(tài)方面，也就是要包括規(guī)范和控制兩個方面，這樣也有助于政府職能的轉(zhuǎn)變。

由于《公務員法》已獨立成法，因此本文只對《中華人民共和國國務院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》這兩部法進行分析，就行政組織法立法相關問題予以完善。

二、我國行政組織法立法存在的問題

立法是國家法制建設的重要基礎，只有完備的成文法有了法律效力，產(chǎn)生法律實效和法律效果，最后才能收獲法律效益。只有法律得到了實施，并且其本身是一部制定完備的良法，才能取得法律效益。行政組織法立法的完善，直接關系到行政組織法的實施問題，因此完善行政組織法立法存在的問題具有重大意義。

其一，行政組織法立法內(nèi)容存在不完整性和原則性。我國的行政組織法的立法規(guī)定主要有《中華人民共和國國務院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》兩部，還有一些其它的規(guī)定分散在其它相關的法律文件中。就目前已有的規(guī)定來看，存在內(nèi)容上的不完整性和過于原則化問題。例如，中央行政組織的職能定位、職權和組織程序的規(guī)定和國務院的部、委、直屬機構、辦公機構等規(guī)定均無得到細化，這就導致了國務院機構設定和職權來源缺少了合法的法律基礎，行政組織就會產(chǎn)生無序化現(xiàn)象。同時，公民權利保障條款存在空白，只有在各個行政機關的管理權范圍中有所體現(xiàn)。根據(jù)《中華人民共和國國務院組織法》第三條規(guī)定：“國務院行使憲法第八十九條規(guī)定的職權。”，可以看出其規(guī)定過于原則化問題，因為具體職權并沒有得到進一步規(guī)定。不完整性和過于原則化的問題，有礙于行政組織法的實施。

其二，行政組織法的相關規(guī)定缺少確定性，存在概念模糊性。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十四條規(guī)定:“地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門。”這里涉及的根據(jù)“工作需要”和“精干的原則”、設立“必要的”工作部門，都沒有進一步的規(guī)定。同樣，第六十五條規(guī)定:“各廳、局、委員會、科分別設廳長、局長、主任、科長，在必要的時候可以設副職”，這里對于設定副職的數(shù)量也沒有具體的進一步規(guī)定，在實際的生活中就會出現(xiàn)副職成群、虛設官位較多、權力尋租等現(xiàn)象。而以上的“工作需要”、“精干的原則”、“必要的”的規(guī)定具有模糊性特點，導致缺少確定性，需要進一步加以規(guī)定何為工作的需要，哪種情形屬于工作的需要，以及哪種情形屬于這里涉及的必要時候和必要的工作部門。否則，在行政管理過程中，就會導致過渡的自由裁量權的行使。

其三，行政組織法立法上存在滯后性問題。隨著公共行政的發(fā)展，非權力行政的興起，公共行政的主體與行政手段呈現(xiàn)多樣化、復雜化，而在公私法領域，由于公私法兩者趨于融合，公私法的界限并不明確。并且隨著非政府組織的出現(xiàn)，傳統(tǒng)公私法二元對立的理論也并不能解決和解釋現(xiàn)實中出現(xiàn)的新問題。同時由于行政利益具有多元化，行政主體開始向多元化發(fā)展，政府職能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，開始由管理型政府向服務型政府不斷轉(zhuǎn)型。但目前的行政組織法立法并沒有反映出這一趨勢，還只是停留在原有規(guī)定，不適應現(xiàn)在社會發(fā)展新的需求。另一方面，已有規(guī)定內(nèi)容較為零散，沒有實體法來具體規(guī)定非政府組織權利、義務、地位、作用，這也體現(xiàn)了立法的滯后性。

三、我國行政組織法的立法完善

（一）完善行政組織法的內(nèi)容，將原則化規(guī)定加以細化

由于組織法存在空白和過于原則性問題，并不能滿足現(xiàn)實需求，且對于行政組織相關職能定位、職權和組織程序等都沒有具體規(guī)定，對國務院部、委、直屬機構、辦公機構也存在類似問題，因此需要進一步加以細化。在立法體系上，行政組織法應包含三個層次：首先是《國務院組織法》和《中央行政機關設置標準法》，其次是《中央行政機關設置法》，最后是各行政機關的設置法規(guī)，具體規(guī)定各內(nèi)部機構的主管事項，權限，人員定額等。這就為中央各行政機關設置了基準，確定了中央行政組織的結構和規(guī)模，也解決國務院具體職權規(guī)定過于原則性問題。而對于公民權利的保障條款缺失問題，可以增加相關條款把保護公民的權利法定化，比如，“未經(jīng)法律授權，任何行政機關都不得規(guī)定公民基本義務和限制公民基本權利。”

（二）精確行政組織法的規(guī)定，避免模糊性

行政組織法中出現(xiàn)的“必要的時候”、“若干”、“精干的原則”等相關規(guī)定具有模糊性，所以，根據(jù)具體現(xiàn)實情況，需要在法律中加以精確規(guī)定，克服其模糊性。應由地方各級人民政府根據(jù)法律的規(guī)定，具體設定工作部門，在對行政組織法中出現(xiàn)的“若干”人員具體化問題上，運用預算控制的方式，先對現(xiàn)實具體情況進行分析后，然后再具體立法。例如在美國，是由兩個部門來控制預算，分別是總統(tǒng)辦事機構行政和預算管理局，負責活動經(jīng)費預算，經(jīng)費包含各聯(lián)邦政府部門和政府部門機構各種經(jīng)費，最后報國會批準。而地方政府相關財政經(jīng)費，由州政府進行監(jiān)督。法國也有類似規(guī)定，由經(jīng)費預算來控制和監(jiān)督。因為財政監(jiān)督包括了預算編制和執(zhí)行，是對地方團體預算監(jiān)督，而行政監(jiān)督就只是一種合法的事后監(jiān)督。顯然對人員的控制，國外做法顯得相對成功，可以參照國外相關規(guī)定，以控制行政機關經(jīng)費來控制行政機關人員，這樣每個機構活動經(jīng)費都是基本上固定，從而間接的可以把行政機關人員確定下來。

（三）完善行政組織法立法，對非政府組織涉及的共同性問題做出原則規(guī)定

隨著現(xiàn)代公共行政發(fā)展，傳統(tǒng)的公私法二元對立理論開始松動，兩者出現(xiàn)了不斷融合的趨勢。在日本，相同的情形也出現(xiàn)過，日本行政法學者在舊公私法二元對立理論基礎上，提出了公私法相對論、公私法一元論和行政手段論等，希望借此來重構公私法二元論。因此可以參照日本的公私法二元論重構的方法，重新審視我國現(xiàn)行行政法的理論基礎，即傳統(tǒng)公私法二元對立的行政法基礎理論，構建我國行政組織法體系，因為現(xiàn)實中出現(xiàn)的非政府組織，就是行政主體和私人二元對立關系松動的體現(xiàn)。首先，制定《非政府組織法》，總括各組織的共同性規(guī)定，內(nèi)容上包括非政府組織的設立、組織、變更和終止，以及相應的法律責任和資產(chǎn)管理。其次，由于具體非政府組織各具特色，例如官辦色彩較濃和獨立性較強非政府組織的不同，可以作為《非政府組織法》的下位法，參照《非政府組織法》做具體的規(guī)定。例如《行業(yè)協(xié)會法》、《基金法》、《環(huán)保組織法》等相關規(guī)定的修訂與完善。最后，再由實施辦法、條例根據(jù)具體情形，來進一步規(guī)定。

作者單位：天津師范大學法學院

作者簡介：翁玲玲（1986- ），女，浙江臨海人，2010級憲法與行政法專業(yè)碩士研究生，從事地方政府法治研究。

參考文獻：

[1]應松年，薛剛凌.行政組織法研究[M].北京:法律出版社，2002.

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