淺析地方政府債務風險審計預警系統

摘 要：隨著我國城市經濟的不斷發展，地方政府債務資金的擴大，政府債務風險進一步顯現。發揮政府債務審計“免疫系統”功能，防范和化解政府債務風險，保障國家經濟安全，是當前政府審計的熱點問題。本文分析了我國地方政府債務現狀，地方政府債務審計內容，并基于風險防范提出風險預警機制，設定警戒指標。

關鍵詞：政府債務審計；政府債務風險；預警機制

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2012）01-0167-02

隨著城市化進程的加快，城市經濟的發展，建設規模的升級，地方政府對資金的需求也不斷增加。為滿足資金需求，各地方政府通過各種途徑，舉借大量債務，一方面有效緩解了城鎮基礎設施建設和社會公共事業發展的資金需求，對促進經濟和社會事業的協調發展起到了重要作用，但另一方面，隨著政府性債務規模的迅速擴大，政府財政收支壓力不斷加大，政府性債務風險急劇加快并逐步顯現，審計的“免疫系統”功能，使其在地方政府債務風險控制上的作用日益加大。地方政府債務審計預警系統就是地方各級政府審計機關針對地方政府債務存在的各種潛在風險和危機現象，運用預警原理與方法構建的融監測、預防和擺脫危機于一體的預警系統，使地方政府債務在合理風險范圍內，最大限度滿足政府的資金需求。

一、地方政府債務現狀及形式

地方政府債務可以分為直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務。我國地方政府性債務總體規模較大，融資平臺公司債務占比較高、部分地方政府償債壓力較大。國家審計署2011年度審計報告顯示，2010年底，我國地方政府性債務余額為107，174.91億元，其中2008年及以前年度用于續建2008年以前開工項目的債務為54，816.11億元。2009年，地方政府債務增長最為迅速，當年新增33，942.14億元，增長61.92%。不僅如此，地方融資平臺公司的政府性債務為49，710.68億元，占地方債務余額的46.38%。盡管我國政府不允許地方政府發行地方國債，但地方財政都有融資功能，并以各種形式進行融資，如國債轉貸，銀行貸款，財政周轉金貸款等等，甚至違反《擔保法》等有關規定，為企業、單位或項目提供擔保或反擔保，向商業銀行、上級財政等單位舉借大量的債務，以滿足資金需求。

二、地方政府債務審計的主要內容

（一）地方政府債務成因及管理現狀。地方政府債務成因千差萬別：地方政府缺乏骨干財源支撐，財政收入水平低，財政自我平衡難度大；基礎設施建設、政府培植財源投入等客觀資金需求不斷超出財政承受范圍；領導干部非理性財政支出等。各地方政府對債務的管理也存在缺陷：未將債務納入預算執行；未建立統一的政府債務管理制度；制定了具體的管理辦法卻執行不力；各管理環節權責不清、職責履行不到位等。因此，在進行政府債務審計時，應著重摸清政府債務成因、管理現狀，以識別可能存在的重大風險，分析是否存在因管理失控引發政府債務風險的可能。

（二）債務總體規模和結構。核查政府債務規模和債務結構是政府債務審計最基礎，也是最重要的內容。審計應了解政府所有債務來源渠道、借款約定用途、債務總體構成、借款期限、還本付息、借款擔保等方面情況。在此基礎上，重點關注隱性債務和或有債務，確保信息的真實有效，進一步應用各種分析工具，審查各種債務比例的合理性及風險性，通過分析找出債務審計要點。

（三）地方政府還債情況及償債能力。根據地方政府以前年度財政收支情況，預測未來地方經濟發展水平、財政收支狀況，計算地方債務依存度、負債率、年度債務承擔水平以及年度償債率等指標，分析地方政府年度償債規模、償債方式、資金來源以及地方政府的償債能力和債務風險。結合上述審計內容，提出規范管理地方政府性債務、適時調整債務規模和結構、加強債務風險控制、有效化解債務風險的建議。

三、防范地方政府債務風險的審計策略

（一）轉變審計觀念，整合審計資源。我國地方政府債務存在時間長、統計資料基礎薄弱、債務關系錯綜復雜等情況。而且，地方政府債務風險與金融風險之間具有相互滲透性和轉化性，在遇到金融危機或經濟危機時，債務風險往往最終會造成金融風險，給地方經濟造成嚴重損失。在這種情況下，必須轉變審計觀念，開拓債務審計視野，樹立財政審計大格局的理念，進一步整合審計資源，加強債務審計、金融審計和其他審計工作之間的協調，建立和完善相關審計信息共享機制，一方面加強對從不同途徑取得政府債務的監控，另一方面加強金融機構發放地方政府貸款的監督，防止出現盲目放貸行為，保證信貸資金安全和金融機構財務穩健，防范金融風險。

（二）財政收支審計、經濟責任審計和績效審計并舉。由于地方政府債務的來源、使用、管理以及償還與地方財政收支、預算管理、政府領導干部以及資金使用效率、效果有很大關系，因此，審計部門應將地方政府債務審計與財政收支審計、經濟責任審計以及績效審計相結合。如在對財政支出進行審計時，應對利用債務的項目建設的經濟性、效率性和效果性進行審查，評估項目的經營預期、盈利能力、持續還款能力和再融資能力以保障政府償債能力，降低政府債務風險。同時，將政府債務審計發現的問題、相關指標、風險狀況以及由此產生的債務風險納入領導干部任期經濟責任審計的范疇，建立和完善政府舉債的責任追究機制，推動領導干部對地方政府債務的重視，加強其責任感，進一步明確各級政府應承擔的債務管理責任和償還責任，在舉債決策前，進行債務風險評估，使各級政府承擔制定舉債政策的風險責任。

（三）結合經濟形勢，適時調整債務結構。政府債務審計，應結合國內、國外經濟形勢，判斷地方政府未來經濟發展狀況，在此基礎上進行債務風險預測，提出調整債務結構、降低債務成本和風險的建議。

四、建立地方政府債務風險審計預警系統

構建行之有效的地方政府債務風險審計預警系統是防范與化解地方政府債務風險措施的重中之重。債務風險審計預警系統，能對政府債務相關信息，如舉債主體、數額、期限、資金的運用情況、償還情況等政府濟活動進行跟蹤、監控，及早發現政府債務危機信號，預測政府面臨的債務風險，使政府能在債務危機初期及時采取有效措施，降低債務風險。

（一）系統構建的目標、基本原則及要素

1、目標。根據地方政府債務現狀、債務結構、來源等情況，構建地方政府債務風險審計預警系統和風險防范化解機制，實現地方政府債務風險管理規范化、系統化和科學化。

2、基本原則。建立地方政府債務風險審計預警系統應遵循以下原則:一要符合中央政府關于債務風險的有關規定；二要能及時有效識別與監控各個層次的債務風險；三是必須選擇有價值的風險預警變量參數，設立準確有效的預警信號。

3、要素。構建審計預警系統主要有以下四個要素：一是風險預警指標體系，作為債務風險程度判別的基本標準；二是動態監控，根據地方政府經濟形勢變化、政府債務規模水平變化等情況，對債務風險實時評估；三是償債資金來源，確定未來償債資金來源，預測償債行為對財政資金的需求，形成長期、滾動的債務償還預算；四是違約概率，確保政府在債務風險來臨時能及時做出相應措施，以降低影響。

（二）地方政府債務風險審計預警系統的構成及控制流程

債務風險審計預警系統是對地方政府債務從借入、使用、管理直至償還等各環節進行監控的系統工程，不僅為風險控制和失誤改正提供決策依據，還對各種監控提供手段和工具，是集各種采集、測評、調節和控制行為為一體的綜合系統。對地方債務風險進行審計預警，必須要系統安排預警實施方案，嚴格按照流程，明確實施風險預警思路，層次分明，以便對可能發生的風險進行及時有效管理。風險預警實施過程控制關系到地方政府債務風險能否被及時發現并得到有效控制，從而關系到風險預警系統最終目標的實現。

1、地方政府債務風險審計預警系統流程（圖1）

2、地方政府債務風險預警指標的風險警戒標準（表1）。在確定各指標的臨界值時，主要基于以下原則：第一，根據各變量在經濟活動中的作用與性質，以及各個時期政府所采取的宏觀調控政策和經濟發展目標等情況來綜合考慮；第二，參考國內外有關研究文獻。。

（三）建立嚴密完善的地方政府債務的審計預警信息系統，特別是要建立完善、嚴格的地方政府債務審計制度、上報制度以及完善的數據采集系統，包括建立數據采集內容與格式、采集方式與方法、采集渠道，建立地方政府債務危機預警信息資料庫等。要建立一套嚴密制度，保證地方上報國家財政部的債務信息數據真實，對地方弄虛作假行為嚴格查處，確保信息數據的準確性。

作者單位：廈門市海滄區審計事務中心

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