煤炭企業安全政府監管的問題和對策

摘 要：我國煤炭資源存儲豐富，約占全世界煤炭存貯量的百分之十一，因此它既是我國主要的能源化工原料，也是我國經濟發展的重要基礎。在沒有出現更高效的替代能源之前，我國長期依賴煤炭的現象將長期持續。然而相對于對煤炭需求的緊迫，凸顯的確實我國煤炭生產安全事故頻發的現狀。造成這種情況的原因是多樣的，本文從政府監管理論為基礎，對煤炭安全生產中的政府監管出現的問題進行分析，并找出改進的對策。

關鍵詞：煤炭安全；政府監管；問題

中圖分類號：TF088 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2012）01-0055-02

一、煤炭企業生產的現狀

在我國的自然資源的存儲明細中可以發現，我國能源的主要特征是富煤、貧油、少氣。煤炭的已探明存儲量約為5.6億萬噸，占全球煤炭存儲量的11.6%。這在很大程度上使得我國必須依賴煤炭發展，所以煤炭開采對于我國的經濟發展至關重要。沒有一個具體的數據顯示，我國有多少大中小型的煤炭企業。也沒有完勝數據統計出我國煤炭行業的具體從業人員有多少，但是有一組數據值得我們關注。據不完善數據顯示，2010年全全年共發生10人以上死亡的重特大事故19起，全年礦難死亡人數2433人，這還不包括瞞報、少報、漏報的人數。2010年我國的百萬噸死亡率為0.803，從2002年開始連續降低9年。但是至今為止，我國的百萬噸死亡率在全球依然占據‘領先地位’。血淋淋的數字顯示的我國煤炭行業的現狀。

造成煤炭安全生產這一現狀的原因有很多，如煤炭資源分布的不均衡；煤炭開采技術落后；煤炭安全管理的失措；煤炭工人的安全意識低下等等，但是更多的問題矛頭直指人為因素。如何避免人為因素對煤炭安全的影響，最重要的就是監管的執行。而對于對我國經濟社會發展起到重要影響的煤炭行業，政府監管必須介入，加強我國煤炭安全生產政府監管的力度和強度。運用政府監管的力量保證煤炭企業的安全生產，提高煤炭的開采利用率。如何合理利用政府力量高效監管煤炭安全生產是當前緊要解決的問題。

二、煤炭安全政府監管出現的問題

（一）監管部門的分工不清

按照我國法律規定，對于煤炭行業的政府監管實行“雙軌制”，即中央的政府監管與地方政府的煤炭安全監管并行，其中中央直屬的煤炭監管為主要監管力量。在這種規定下，就出現了中央直屬的監管部門具有制定和執行煤炭相關安全制度的權利。同時，煤炭企業所屬地的地方安全監管部門也擁有監管的權利，配合國家直屬監管部門的監管工作。然而煤炭企業往往是所屬地方區域的稅收大戶，給地方政府帶來了巨大經濟效益。這就會導致在實際的監管過程中，國家煤炭監管部門在監管執行中，會與地方監管部門由于地方稅收的問題產生矛盾，導致地方監管部門的監管無力，甚至從當企業的‘保護傘’，削弱國家煤炭監管部門的見過力度，導致煤炭生產的重效益不重安全，必然導致安全事故的發生。

（二）監管執行的矛盾

根據我國《煤炭法》、《煤炭安全監管條例》等法律的規定，國家安全監管局對煤炭企業安全生產進行監管的過程中，雖然屬于第三方獨立的監管部門擁有執法權，但是在地方煤炭企業的監管中應加強地方煤炭安全監管部門的參與。根據《安全生產法》中的第九十四條規定；“煤礦安全監察部門作出的關閉煤礦的行政處罰，應該報請縣級以上人民政府按照國務院規定的權限作出決定。”[1]這使得在實際的監管過程中，國家煤炭安全監管部門并沒有完全獨立的監管權。其次，根據《煤炭安全管理條例》中的規定，地方煤炭企業拒絕煤炭安全監管部門的強制關停指令時，國家煤炭安全監管部門不具備強制的執行權，必須移交相關指令部門。這就有繞回第一個問題，在經濟效益的刺激下，地方安全監管部門會無視這些出現的問題，采取推脫，拖延的方式用來保證經濟利益。

（三）監管機制的不完善

現行的監管機制存在很大的問題。首先在監管的方式上，煤炭安全監管部門大多扮演哪痛醫治哪里的角色。往往是安全事故發生后，成立安全事故調查組進行仔細的調查，查處安全事故的各種原因。對于煤炭企業的日常安全檢查抱著僥幸的心里和印象因素，既是發現問題最多也就是警告、批評。而這些累計疊加的安全警告并沒有起到實質性的作用，最終還是導致安全事故的發生。其次，出現事故后，往往對事故所在地的煤炭企業實行完全的的整改，甚至會出現地方企業的完全停產。這在另一方面加大的小型煤礦主的冒險心理，不顧安全多開采、多賺錢，減少被停產整頓時的利益損失。第三就是安全監督與地方利益產生沖突時，地方政府為政績、稅收、效益的凸顯產生權與錢的勾結，侵蝕煤炭安全監管的公平公正。近年來的許多重特大煤炭安全事故都有官煤勾結的暗影，這已經成為我國煤炭安全生產政府監管中的最大的問題。

（四）善后保障體系的欠缺

對于國內煤炭事故的善后處理工作我們通過媒體都有所了解，我們聽到最多的就賠償多少萬錢。似乎賠償的越多，我們的處理越公平。這形成了一種錯誤的認識，煤炭安全事故發生了，只要相關的責任人被處理，事故受害人得到的及時的賠償，我們國家的監管還是很嚴格的。這種面向公眾的，大面額的賠償不僅沒有保證我們的生產安全，還產生了不良影響。人身的傷亡是可以通過金錢來補償的，通過良好的善后處理可以消除任何負面的影響。這不僅削弱了政府監管的法律意識，還會是煤炭經營者鋌而走險，為減少賠償損失而違反安全法規獲取更多的經濟效益。這樣的惡性循環必然加劇煤炭事故的發生。

三、完善我國煤炭安全政府監管的對策

（一）確立職能清晰的監管部門

首先要建立全面統一的煤炭安全監管部門，包括中央直屬的安全監管部門以及區別于地方行政機構，從屬于安全監管的地方煤炭安全監管。將地方安全監管的權利與地方政府分割開，避免煤炭企業的效益對地方安全監管的影響。保證整個安全監管部門的上下統一。其次，要加大地方安全監管的局面。將安全監管細化到縣，保證政府監管的全面性。同時注意對地方安全監管人員的管理，避免尋租行為的發生，導致監管部門的監管失效。

（二）解決政府監管的沖突

首先從監管的法律法規入手，將監督與管理合理并入政府監管的體系中，解決現行政府監管執行中中央與地方的沖突。在對現行煤炭安全政府監管的改革中，首先梳理好國家煤炭監管與地方煤炭監管的關系，賦予權責統一的煤炭安全監管獨立的、強制的執行權。在現行的《關于預防煤礦安全事故的特別規定》中規定：“煤礦安全監察部門經過檢查認為有必要關閉的礦井，需要提請縣級以上的人民政府決定關閉與否，煤礦安監部門沒有權力作出關閉的決定。”[2]這樣雖然能在很大程度上約束了監管部門不濫用職權，但會導致對煤炭企業安全問題整改的遲緩。所以應賦予煤炭安全監管部門獨立的、強制的執行權。

（三）完善政府監管的機制。

改變現行的出現事故再解決的安全監管機制，執行長期的預防、檢查、管理統一的安全監管管理模式。將煤炭安全的政府監管從后期轉入生產的前期和中期中。從煤炭企業的申請建設開始嚴格管理，將事故預警，安全生產的部署和政府監管完善為一個統一的機制，杜絕安全事故的發生。同時還要避免一刀切的處理模式，針對具體的情況具體處理。

（四）健全善后保障體系

對于煤炭企業的安全生產，在政府監管的過程中除了監督管理的工作，也要處理好事故發生后的問題。杜絕拿賠償解決一切的情況出現。任何傷亡事故都是我們不愿意看到的情況，但是一旦安全事故發生，就必須盡最大努力補救和挽回。健全安全事故的善后保障工作，不僅僅只有賠償，還包括事故責任的調查，安全危機的分析，具體責任人的處理。不能粗暴的就是官員的引咎辭職，這達不到嚴重的警示作用。更不能出現只處理‘小人物’，不動‘大干戈’的情況。在調查好安全事故的各方面原因后，綜合各方面因素進行善后的處理。

結論：煤炭行業是我國經濟發展的命脈，是人民和諧生活的基礎，我們不能為了經濟的利益而犧牲人民的安全。將煤炭企業安全生產的政府監管工作放在實處，做到完美。隨著近幾年來，我國對煤炭行業監管的重視，煤炭安全事故的發生率有所下降，但是依然有生命的代價。所以我們要繼續加強對煤炭行業安全監管的力度，避免安全事故的發生。

作者單位：河南大學哲學與公共管理學院

參考文獻：

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