我國土地公共性問題的探討及對策分析

摘 要：在當今社會里，土地問題仍然很凸顯，無論是在土地的管理和土地的生態表現方面都存在的巨大的問題，其中一個很重要的原因就是由于土地的公共性促使人們在土地的開發和利用過程中對資源的無節制的開采和利用，導致對環境的破壞，因此針對此問題，找到解決方案尤為重要。

關鍵詞：土地；公共性；財產權；公共利益

中圖分類號：D912.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2012）01-0118-01

土地問題一直是社會進程中的一個核心問題，土地又是十分寶貴的資源和資產，是人類生存和發展的基礎，是社會經濟可持續發展的先決條件。土地的公共性表現在多種方面，其中包括在公共政策的管理、尚未利用的土地作為一種物品表現的性質、土地財政中的所表現的土地公共性等不同方面。

一、土地作為一種公共物品的內涵分析

（一）土地的競爭性。非競爭性指一種公共商品對于社會成員來說具有共同受益和聯合消費的特點，無論增加幾個消費者，該商品的邊際成本依然為零。土地的非競爭性表現在政府對公眾所提供的道路，橋梁，溝渠等基礎設施。例如，道路在非擁擠狀態下，無論道路增加多少人都不會妨礙其他人通過。同時土地還體現著強烈的競爭性，表現為土地的承載能力有限的狀態下，土地利用的不同類型之間表現出強烈的競爭性，最突出的就是農用地轉為非農用地行為。（二）土地的排他性。非排他性是指一個人在消費這類產品時，無法排除他人也同時消費這類產品。土地的排他性與否實際指的就是使用權的排他性與否。例如，農田防護林、防洪措施，一旦建成就無法排除任何個體享用其所得的成果。但農用地也存在著一定的排他性，主要是由我國的集體所有制決定的，我國《憲法》規定“農村和城市郊區的土地，除有法律規定屬于國家以外，屬于集體所有，宅基地和自留山也屬于集體所有”，這樣就使得土地在使用和收益上具有排他的性質。（三）土地的外部性分析。土地資源的外部性是由于土地被人類所利用而產生的，通過人類對土地的整理，對生態，經濟帶來了提升，也使得土地出現正外部性特征。例如，農用地，林地，畜牧業依附著土地的養育功能為人類改善了生態環境，提供了糧食，景觀，促進了經濟的增長。

二、基于公共性的存在土地在利用過程中出現的問題

（一）破壞生態環境，損害公共利益。公共土地大致上可以分為未開墾的土地和已經開墾的土地兩種。未開墾地包括、沼澤地、放牧地等；開墾地一般包括種植莊稼和放牧地以及供社會使用的建設用地――道路等。公地的未開墾地的公共性更加突出，相對的也存在著問題。如牧草地，作為公地人們把它看做成一種公共物品，雖然人們有著保護草地的想法，但又由于“搭便車”的心里，大家都認為自己對草地的保護無利可圖，最終導致了牧草地的供不應求，以至于形成了“公地悲劇”。（二）過度的商業開發，損害土地公共性。我國的濕地也屬于公共用地，有些濕地還是國家的自然景觀資源，但由于產權不明確加上過度開發，最終使其價值沒有得到體現，生態環境也遭到破壞。我國以“蒼山雪，洱海月”為名的著名風景區洱海就是一個典型的例子。政府為吸引投資商，拿出全市最好的公園附近地域進行開發建設，項目未完全顧及市民的歷史情結、并缺失有力監管。最終導致洱海違規填湖建別墅，嚴重損害了土地的公共性的初衷。（三）政府在將土地經營權委托授權給私營企業或個人時存在尋租行為，以犧牲公共利益來滿足官員個人利益。土地違法現象日益嚴重，一些地方政府深陷其中，甚至成為土地違法行為的主體。一些土地違法行為眾所周知后，當地政府官員往往推卸責任，用監管不力、失職等應對，試圖使有關方面的查處行為淺嘗輒止。倘若對這類嚴重違法案件的查處停留在紀律處分層面，不但土地違法現象難以遏制，反而反腐敗力度也會受到影響。（四）私人在經營過程中，個體利益與公共利益的矛盾。我國在住房制度上也體現出土地的公共屬性，在我國住房制度改革以來，為了強化原有的分房體制，提出了建立廉租房和經濟適用房的供應方式，但在實施的過程中嚴重違背了原始的初衷，使住房市場片面化。某些開發商為了追求最大利益，擅自改變了建筑的設計與提高了市場價格，這導致貧困群體依然沒有能力購買適用房，嚴重損害了低收入人群的公共利益。在日本及歐美國家，對于低收入人群的住房問題已經形成了法律的一部分，而我國卻與其相反，這是值得我們關注的問題。

三、對策分析

（一）增強公眾參與機制。公共土地的保護雖然需要政府作為主導體進行組織，但是更重要的是公眾的共同參與。我們可以通過各種渠道來宣傳土地保護的教育活動，不斷的加強公眾的參與意識。我們還可以借鑒美國的公地保護方法，每年開展一個“國家公共土地日”，使中國公民自覺的來到國家公園、保護區等其他公共土地區，享受大自然的同時，幫助管理者做一些工作。通過這些活動，可以讓人們明確公地對國家環境、經濟及社會福利的重要性。（二）合理制定土地政策，權衡個人與政府利益關系。土地資源雖然具有公共屬性，但是在人們對其開發和利用的過程中體現出了個人利益關系的趨向性，因此必須從公眾的角度來進行資源配置，制定合理的政策。由于人們有著對利益的誘惑無法阻擋的天性，決定了政府必須參與其中加以控制與監督，政府必須要對土地過度的開發利用加以控制。在開發利用土地的過程中，所獲得的經濟，生態，社會效益往往背道而馳，因此政府有必要從公共利益的角度對土地政策的制定加以控制。（三）強化土地的公有屬性，完善住房保障制度。房地產與住房問題的產生，最根本的原因歸結于土地政策的不健全。我國的土地權屬屬于公有制，住房作為一種產品來說，就決定了它的公共產品的屬性。經過幾千年的總結，中國提煉出了適合自己國情的土地公有制，因此要想使低收入群體享受住房保障制度，就必須堅持土地公有這一性質。政府在制定政策的同時一定要貫穿土地公有制這一精神，是土地的公共性得到發揮，有效的解決住房保障問題。（四）規范土地市場，促進土地可持續發展。為了發揮土地公共利益的優越性，我們唯一的辦法就是走可持續發展的路線。土地可持續發展的一個最重要的前提就是規范市場。第一，公開招標的拍賣制度是政府必須要堅持的，為了使土地資產在經濟方面發揮最大的效益，我們要鼓勵有資質且有能力的企業來經營土地。第二，杜絕政府尋租和反腐倡廉的建設也是非常必要的。在此環節上，我國今年就發生過一些土地違法案例。要實現土地可持續發展，完善的監督機制和管理制度是國家必須制定出來的。

作者單位：沈陽師范大學管理學院

參考文獻：

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