淺析我國城市房屋拆遷補償問題

摘 要：近年來，城市房屋拆遷補償引發的各類矛盾、沖突時有發生，城市房屋拆遷已經成為十分突出的社會問題。本文通過對城市房屋拆遷政策的分析，找出我國拆遷補償制度存在的缺陷，并結合國外城市拆遷的經驗，提出對我國城市房屋拆遷補償的政策建議。

關鍵詞：拆遷補償；政策分析；政策建議

中圖分類號：TU856 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2012）01-0328-02

近年來，隨著我國經濟社會的迅速發展，大規模的城市改造也日益興起，城市房屋拆遷也隨之進入高速發展的階段。城市拆遷牽涉到人民群眾的切身利益，影響著國家經濟的發展和社會穩定。隨著城市拆遷的發展，全國各個城市由于拆遷補償不當而引發的矛盾日益突出，甚至影響了社會的穩定發展。拆遷矛盾，已成為政府和人民共同關注的焦點。針對房屋拆遷過程中出現的問題，為了減少城市拆遷引發的矛盾，有必要對我國的城市拆遷補償制度作進一步研究，以使房屋拆遷能夠真正做到公平。

關于城市房屋的拆遷補償問題，國內外學者都進行了一系列的研究。在國外，AndreThomsen（2004）認為，房屋的拆遷不應該破壞生態環境，應該以拆遷戶可以實現可持續發展為前提。RichardF.Dye等（2007）認為對城市房屋拆遷補償的費用應該與土地的價值相平衡，這也為我國城市拆遷補償提供了借鑒作用。

國內學者也從各個角度對城市房屋的拆遷補償進行了研究，提出了建議，對我國城市房屋的拆遷補償工作起到了一定的積極作用。如劉韶嶺（2006）等人突出了土地使用權價值的補償，認為對土地使用權增值收益的合理分配，有利于緩解拆遷補償中引發的矛盾。白麗華（2001）則認為在拆遷補償過程中應當引入市場機制。本文通過對我國城市房屋拆遷補償政策分析，提出我國城市房屋拆遷制度存在的問題并就此提出政策建議。

一、城市房屋拆遷補償政策分析

（一）城市房屋及土地產權的政策分析

2007年頒布的《物權法》規定，城市土地歸國家所有，建設用地的使用權人對土地及其附屬物依法享有占有、使用、收益的權利；《土地管理法》中也有城市市區土地歸國家所有的規定。可見，我國城市房屋的所有人雖然不擁有土地所有權，但都享有該房屋占有范圍內的國有土地使用權，既然法律賦予了被拆遷人土地使用權，就要依法保護被拆遷人的合法權利，國家如果需要征收或者征用土地，那么理應給予土地使用權人合理的補償。

（二）拆遷補償政策分析

2001年實施的《城市房屋拆遷管理條例》對城市房屋拆遷的程序、補償安置及法律責任等方面都進行了明確規定，對于規范城市房屋拆遷行為、維護當事人的合法權益、保障拆遷補償工作的順利進行起到了一定的積極作用。《條例》規定，城市房屋拆遷必須符合城市規劃。拆遷補償的方式有兩種，貨幣補償和房屋產權調換。

2003年12月1日，建設部頒布了《城市房屋拆遷估價指導意見》，對城市房屋拆遷估價的概念界定為:拆遷估價的價值標準是被拆遷房屋的公開房地產市場價值，不考慮房屋的租賃、抵押、查封等因素。

2010年1月29日，《國有土地上房屋征收與補償條例（征收意見稿）》正式向公眾公開征求意見。征收意見稿明確規定了征收程序、征收補償、適用范圍以及不是因為公共利益的需要實施的拆遷等相關問題。征收意見稿中規定了補償的方式，有貨幣補償、房屋產權調換以及貨幣補償與房屋產權調換相結合三種形式。被征收人可以自行選擇補償的方式。此外，征求意見稿還首次對公共利益的范圍進行了界定，只有符合公共利益的需要，政府才可以進行房屋的征收工作。

由此可見，近年來的政策法規對于城市房屋的拆遷補償問題做了比較明確的規定，對于拆遷的順利進行起到了一定的作用，但我國的城市房屋拆遷補償制度仍然存在不足。

二、我國城市房屋拆遷補償制度的缺陷

（一）公共利益界定不明確

《物權法》規定，為了公共利益的需要，可以依照法律程序征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產，但是《物權法》中并沒有對“公共利益的需要”做出具體的界定，在經濟利益的驅動下，地方政府和開發商往往以“公共利益的需要”為幌子進行強制拆遷。這與《物權法》的精神不符，強拆行為更是侵犯了公民的合法權益，只能加劇矛盾與沖突。

2010年1月29日公布的《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》中，對“公共利益的需要”做出界定，可見，隨著法律法規的不斷完善，拆遷決策的合法性會更加明確，公民的個人財產權力也會得到更加充分的保障。

（二）拆遷補償的標準不合理

補償標準的確定涉及到拆遷各方的利益，有些地方政府為了追求單純的業績，不惜損害被拆遷人的合法權益，一味降低補償標準來維護開發商。另外，拆遷估價委托程序上也存在著不公平，許多地區還是由政府或拆遷人選擇拆遷估價機構。

我國現階段采用的征地拆遷補償方式主要有貨幣補償、產權調換、貨幣補償與產權調換相結合等形式，但不管是哪一種補償方式，都是一次性給付全部補償金額。實際上，正是由于這種一次性給付的補償金額偏低，導致了征地拆遷中的各種矛盾。

（三）強制拆遷時有發生

眾所周知，近年來，由于我國法律法規的不完善，政府在城市建設特別是大量的商業征用地審批、實施拆遷作業中大包大攬，有的地方為了順利拆遷甚至動用警力，強制執行。由此引起的政府與拆遷人的矛盾已經成為帶有普遍性的社會問題。如江西上饒縣強制拆遷造成十五人重傷的血案，江西宜黃的強拆自焚事件等。

三、國外城市拆遷補償的經驗

（一）關于“公共利益”的界定

在美國，對于一些重要基礎設施建設以及國防建設，政府都是動用“重要空間法”從居民手中征得土地。美國法律對于公共使用的內涵界定比較廣泛，土地的公共使用不會為了使某個個體獲取利益從而造成另一個個利益的損害。但公共使用并不意味著政府征收的財產只能給一般的公眾使用，政府征收財產后又立即轉讓給多數私人使用，也會構成公共使用。

法國現行的立法對公共利益的認定已經擴大到社會經濟生活的各個領域，不僅僅包括公共的直接需要，而且包括能夠滿足公共利益的間接需要。法國還規定如果征收行為在滿足公共利益的同時，也能使私人獲利，仍然符合公用的目的。

（二）關于補償的標準

在美國，根據現行法律，征用補償的公平性主要體現在三個方面：首先，得到補償的不僅包括財產的所有人，還包括與征用相關的其他收益人；其次，補償的對象包括房地產及其附屬物以及相關無形資產；第三，補償的標準以公平的市場價值為依據。加拿大對不動產的補償，遵循市場原則并且建立在雙方協商的基礎上。加拿大在對被征用的不動產進行補償時，以當時的市場價格作為補償基準。比如如土地的利用現狀是住宅用地，但確定的最佳用途是商業，則最終需要按商業用地來進行評估和補償。

四、政策建議

（一）科學界定公共利益

公共利益界定不合理，就會導致商業利益假借公共利益之名違法征地拆遷，嚴重損害了公民的合法權益。科學地界定公共利益對于完善我國的拆遷補償制度具有十分重要的作用。首先，應該明確公共利益界定的主體。這就需要立法機關對公利益進行解釋和明確界定，并對有爭議的公共利益進行評估、認定，明確公共利益的事項和范圍，進而防止作為執行機關的行政機關借公共利益的名義，侵犯公民的合法權利，從而促進公共利益目標的實現。因此，界定的主體應該是立法機關而不是行政機關。

（二）建立多樣化的補償方式

前面提到過拆遷補償的方式過于單一，因此，在拆遷補償過程中應當充分體現補償的多樣化原則。貨幣具有很強的社會流通性，因此補償時應確定以貨幣補償為主，輔之以實物補償、安排就業、提供培訓及生產優惠政策等方式，給予被拆遷人充分的選擇權，滿足他們不同的需求。對于被拆遷地的困難群眾更要注重提供基本生活補償、養老補償、就業補償、子女教育補償等，保證其生活水平不會由于拆遷而下降。建立多樣化的補償方式不僅可以保障被拆遷人的利益，還可以使被拆遷人享受到城市發展帶來的好處。

（三）確定合理的拆遷補償標準

補償標準是城市房屋拆遷過程中的重中之重，《城市房屋拆遷管理條例》規定，要通過評估來確定被拆遷房屋的價格，合理補償被拆遷人的直接損失。然而，僅僅考慮直接損失的補償是不夠的，拆遷補償得標準應盡量考慮拆遷行為給被拆遷人造成的生活中的其他損失。公民在購買房屋時同時擁有了房屋占用范圍內的土地使用權，因此，公民合法取得的土地使用權也應當得到相應的保護。另外，如果被拆遷人因房屋拆遷而失去了原本生活、工作等便利條件，則這種間接損失也應包括在補償范圍內。

結論：城市房屋拆遷是加快城市建設，促進舊城改造的重要手段，而依法保護被拆遷人的合法權益是維護社會穩定的重要保證。為了對被拆遷人進行合理補償，應進一步明確界定公共利益，完善相關政策法規，規范城市房屋的征收及拆遷程序，確定合理的拆遷補償標準，化解拆遷矛盾，促進城市房屋拆遷補償工作的順利進行。

作者單位：首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院

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