民營機構參與體育場館市場化運營研究

方曙光，陳元欣

民營機構參與體育場館市場化運營研究

方曙光1，陳元欣2

采用專家訪談和實地調研等方法就民營機構參與體育場館市場化運營問題進行分析。認為我國民營機構參與市場化運營的基本情況主要表現在民營機構較少整體參與，以承包租賃等部分參與為主，服務外包逐步普及等方面，尚存在體育場館經營權尚未放開、運營投資收益率不高、專業民營運營機構較為缺乏、運營政策不確定和政府干預較多等制約因素，提出政府應保持體育場館原有運營政策不變、建立體育公共服務考核與評價標準，推行政府購買體育公共服務機制、體育場館經營權應進行公開招標、明確監管范圍，轉變監管方式、加快民營體育場館專業管理機構的培育與人才培養等建議，以促進民營機構參與體育場館的市場化運營。

民營機構；體育場館；市場化運營

2010年5月國務院下發的《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（以下簡稱《意見》）中，明確提出對于可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程和其他公共服務領域，應鼓勵和支持民間資本進入，并明確指出鼓勵民間資本參與發展體育產業。因此，《意見》的出臺，進一步明確和堅定了體育場館市場化運營的改革方向，為民營機構參與體育場館的市場化運營提供了政策依據和保障，有利于吸引更多的民營機構參與體育場館的市場化運營。本文試就民營機構參與體育場館市場化運營的若干問題進行深入分析，以為民營機構參與體育場館的市場化運營提供理論參考和政策建議。

隨著我國民營經濟的快速發展，民營機構成為市場經濟重要的市場主體。在體育場館運營領域，隨著市場經濟體制改革的深入，市場必將成為資源配置的重要方式，民營機構逐步成為重要的場館運營主體，這將有力地推動體育場館市場化運營的進程，從而促進場館服務業和體育產業的發展，有助于我國體育體制改革的深入。從微觀層面來看，民營機構參與體育場館市場化運營具有以下幾個方面的重要意義：（1）能夠有效改變體育場館在政府部門下屬事業單位經營管理下服務效率較低、服務質量不高等問題，在一定程度上有助于提高體育場館的服務效率和服務質量，有助于實現體育場館效益的最大化。（2）通過與民營機構的合作，吸引到民營機構的投資，可以解決場館后續發展資金不足問題，增加對體育場館后續發展的投入，豐富了體育場館的經營項目和內容，加快了體育場館的發展[1]。（3）民營機構參與體育場館市場化運營為了能夠獲利，盡量壓縮不必要的各種運營支出，降低運營成本，在一定程度上可以減輕政府的財政負擔[2]。（4）加大對體育場館現有各種資源的整合、利用和開發力度，促進體育場館資源的多功能開發，實現對體育場館資源的充分利用，避免閑置。（5）提供多元化的服務產品和相關增值服務，以滿足消費者多元化、差異化、個性化的服務消費需求，顯著提升體育場館對市場和消費者的回應性。

1 國外民營機構參與體育場館市場化運營的成功經驗

在國外，私人機構參與體育場館的市場化運營非常普遍，私人機構多通過委托管理或特許經營等方式參與體育場館的運營。筆者試就美國、英國和日本3個發達國家私人機構參與體育場館市場化運營的主要做法進行簡要分析，以歸納其成功經驗，為國內民營機構參與體育場館市場化運營提供經驗借鑒。

1.1 美國私人機構參與體育場館市場化運營的主要經驗

在美國由政府投資興建的體育場館，在建成以后大多交給私人機構管理，政府主要采取委托經營方式，將體育場館的經營權交給私人機構進行經營管理，政府根據與經營者簽訂的委托經營合同對私人管理機構進行監管，基本上不干預體育場館的日常經營和管理，私人管理機構根據委托經營合同享受較充分的經營自主權。

從目前美國體育場館的經營管理來看，美國體育場館主要的運營機構大體上可以分為3類：（1）政府機構；（2）職業球隊；（3）專業的私人體育場館經營集團[3]。除政府機構外，職業球隊和私人體育場館經營集團均屬私人機構，美國私人機構參與體育場館經營占有較大比例。例如，SMG、AEG和Global Spectrum作為美國最大的3家專業體育場館運營集團，在全球范圍內接受體育場館業主的委托，經營管理體育場館和各種會議、休閑娛樂設施。其中，SMG接受委托管理著200多家場館和各種娛樂設施，AEG接受委托管理著90多家場館設施，Global Spectrum接受委托經營管理著60多家場館設施。上述3家專業體育場館運營集團經營管理的場館設施絕大多數為美國本土的場館設施[4]。

從表1數據可以看出，美國私人機構參與體育場館市場化運營的主要途徑是委托經營，委托經營在美國體育場館運營中占有較大比例。另外，在部分政府機構與私人機構簽訂的委托經營合同中明確體育場館運營中發生的相應支出以及支付給私人機構的管理費用不需要繳稅，在水電等能源政策上享受公立機構標準。

表1 美國NFL場館運營主體一覽表

1.2 英國民營機構參與體育場館市場化運營的主要經驗

根據英國學者的研究和調查，英國現有的體育場館62%由政府內部管理，17%由私人企業管理，21%則是由政府投資或委托的專業機構來管理。英國政府自1988年引入公共服務強制性競爭招標體系，即CCT政策，地方政府擁有場館的產權，對公共體育場館的經營管理權進行公開招標，委托方與受托方要約定經濟效益和社會效益相統一的考核指標，約定場館提供的公共服務時間，運營機構要接受政府確定的相關的標準（包括每個體育消費者的消費成本、消費滿意度、政府補貼額度、場館的使用率、服務對象及特別需求群體等指標）進行經營評估，并根據評估結果不斷調整和修訂服務內容與服務對象。政府委托合同的期限一般為5~10年，在合同期限內，政府支付管理機構一定的管理費，補貼場館運營的虧損。根據有關員工轉移的規定，場館原有的員工最初必須隨項目一同轉入新的管理公司。管理公司擁有場館運營的所有收入，并承擔除場館外部建設支出以外的大部分開支。

在CCT政策的實施過程中，由于英國地方政府部門長期壟斷公共體育場館的管理權，加之私營管理企業缺乏相應的行業經驗和準備不足，造成大多數的場館管理合同仍被地方政府內部的直接服務組織贏得。雖然如此，但政府在競爭過程中公布了對項目的具體要求，使私有管理公司能夠明確努力方向，可以參加公平競標，地方政府原有的工作團隊只有在競標勝出后才能繼續提供服務。不論與哪一方簽約，當地政府仍將繼續補貼場館的運營，在2000年英國CCT政策被撤銷，政府無需再為體育場館的運營管理進行公開競標，但根據1999年新政府出臺的地方政府法案規定，政府有責任不斷改善它們的服務水平，這意味著政府必須證明他們所做出的在經濟、效率與效益等方面的選擇都是最有優勢的[5]。

從英國體育場館運營的情況來看，私營多采取委托經營或特許經營方式參與體育場館的市場化運營，而且，私營機構在運營體育場館過程中，仍可以享受政府的補貼。

1.3 日本民營機構參與體育場館市場化運營的主要做法

據日本原田宗彥教授的研究，近年來日本體育場館經營形態逐步多元化，包括委托國營單位、居民組織和民間企業等形態，在場館的管理中靈活運用PFI（民間主動融資），并積極引入CCT政策[6]。目前，日本很多公共體育場館都實行經營組織的財團化、法人化，尋求從行政機關的直轄經營到民辦企業的委托經營的轉換。公共體育場館的經營形態大多可分為兩類：直轄經營，由行政機關直接管理所有的業務計劃和業務經營；委托經營，將業務計劃、業務經營及體育指導等的一部分或者全部委托給外部組織。

日本文部省1990年調查了公共體育場館的管理和經營狀況，結果表明：體育館、游泳池及綜合體育設施多是由設施的建造單位直接管理和經營（占49.9%），在委托式管理方式中設施維護管理采取委托的占40.5%（包括部分和全部委托）[7]。日本《體育設施》雜志以日本公共健身房設施為對象進行了一項全國范圍的抽樣調查，共回收70份，其中39家健身房沿用過去由公職人員管理的直接經營方式；25家設施委托民間機構或企業經營，占被調查設施的1/3還多；其余是委托財團經營等其他經營方式，調查表明，近年來日本公共體育設施委托民間機構經營的趨勢越來越明顯[8]。

從日本體育場館運營的情況來看，民營機構多通過委托經營方式參與體育場館的運營，包括部分委托經營和全部委托經營兩種方式。

2 國內民營機構參與我國體育場館市場化運營的基本情況

改革開放以后，民營機構逐步參與體育場館的運營，但從筆者前期的調查了解的情況來看，目前國內民營機構參與體育場館市場化運營的狀況仍不是很理想，具體可歸納為以下幾個方面。

2.1 體育場館仍以事業單位自主經營為主，民營機構較少整體參與

目前我國體育場館的運營管理機構仍以各級體育行政部門下屬的事業單位居多，多由事業單位自主經營，民營機構參與的比例較低。根據筆者2009年底的調查，在被調查體育場館中，85%的體育場館經營機構的性質仍為事業單位，企業性質的經營機構（含事業與企業共有）僅占13.3%。根據國家體育總局2008年進行的全國體育及相關產業專項調查的結果顯示，在被調查的583家（15省市）體育場館從業機構中，執行行政事業會計制度的占88.0%，執行企業會計制度的僅占12%，這表明在我國當前體育場館業從業機構以事業單位為主，企業從業機構較少[9]。從上述數據可以反映出目前我國體育場館的運營仍以事業單位自主經營為主，民營機構較少整體參與。

2.2 民營機構參與體育場館市場化運營以部分參與為主

從國家的調查數據來看，雖然民營機構較少整體參與體育場館的市場化運營，但從體育場館運營的實際情況來看，民營機構參與體育場館市場化運營的情況又普遍存在，絕大多數體育場館存在民營機構參與運營的現實，這主要是由于目前民營機構多以部分參與的形式參與體育場館的市場化運營，而非整體參與整個體育場館的運營工作，如承包、租賃或接受委托從事部分項目或資源的經營工作。因此，從目前國內的現實情況來看，民營機構參與體育場館市場化運營工作以部分參與為主。

2.3 民營機構以承包租賃和服務外包參與方式為主，委托經營相對較少

目前，國內民營機構參與體育場館市場化運營的方式主要有承包經營、租賃經營、合資（作）經營、服務外包以及委托經營等。承包和租賃經營是民營機構參與體育場館市場化運營的最主要方式之一。根據筆者2009年的調查，有13.3%的體育場館采用承包經營方式。租賃經營最為常見的是民營機構租賃體育場館的各種房屋作為商業門面用房，自主開展經營活動。根據體育產業分會2007年的調查，門面及房屋出租收入所占總經營性收入比重相對較高，通常在40%~50%左右，甚至部分高達65%左右，有一半以上的場館的主要收入來源是場地出租和房屋出租[10]。合資（作）經營是體育場館吸引民間資本投資的重要途徑，體育場館以自身的場館等資源與民營機構進行合資或合作，由民營機構投入相應的資金或其他資產，雙方共同經營與開發，共擔風險，共享收益。如五臺山體育中心與臺商合資興建的集健身、娛樂于一體的綜合性保齡球館。根據筆者的調查，有53.3%的被調查場館在票務、廣告和附屬設施開發等工作中選擇與專業機構合作。

體育場館服務外包是民營機構參與體育場館運營的一種重要途徑，根據筆者近年來的兩次調查結果顯示，采取服務外包的體育場館比例呈現上升趨勢，2006年的調查中，僅有23%的體育場館將清潔衛生、安保、飲食等服務性工作采取委托專業（物業）公司或委托專業公司與自我服務相結合的方式運作，而2009年的調查，該比例已達到55%。這表明服務外包在體育場館市場化運營中逐步普及，成為民營機構參與體育場館市場化運營的主要途徑[11]。但從目前我國的現實來看，委托經營的體育場館數量尚比較少，而且，在現有的體育場館委托民營機構運營中，較多以體育場館部分設施、資源的委托經營為主，如對酒店、廣告等體育場館運營中自身不太熟悉或經營不好的領域、業務進行委托經營。如五臺山體育中心對于其所屬的體育賓館最早自主經營，由于經營不善，連年虧損，后來委托南京金陵飯店旗下的經濟型連鎖旅店品牌“金一村”酒店管理有限公司進行經營管理[12]。

由于目前我國民營機構參與體育場館市場化運營工作主要以部分參與為主，因此，在實際的參與方式上多以承包、租賃和服務外包為主[13]。而作為美、英、日等外國民營機構參與體育場館市場化運營主要采用的委托經營方式，在我國較少采用。根據筆者2009年的調查，在被調查場館中僅有5%的體育場館采取委托經營。

3 國內民營機構參與體育場館市場化運營的障礙與主要制約因素

從目前國內體育場館運營的現實情況來看，體育場館在很大程度上尚未市場化運營，還存在這一系列的障礙和制約因素制約著民營機構參與體育場館的市場化運營，這些因素可歸納為以下幾個方面。

3.1 體育場館經營權市場尚未放開

目前我國絕大多數體育場館的所有權與經營權未能實現兩權分離，體育場館的經營權尚未放開進入市場，多由體育行政部門壟斷，并直接交給其下屬的事業單位經營，民營機構缺乏參與機會，不能與體育行政部門下屬的事業單位進行平等競爭。國內放開體育場館經營權進行公開招標的體育場館十分罕見，制度的缺失基本堵死了民營機構參與體育場館整體市場化運營的進入路徑，客觀上制造了民營機構參與體育場館市場化運營的市場準入障礙。而在國外，政府機構則基本上放開公共體育場館的經營權，使其進入市場，進行公開招標。英國政府在1988年還制訂了公共服務強制性招標政策，要求公共體育場館經營權必須強制公開招標。國內體育場館建設市場根據國家關于建設方面法律的要求，必須公開招標，在體育場館的物業管理方面，多數體育場館已經意識到專業機構在物業管理方面的專業優勢，逐步將體育場館的物業管理權進行公開招標。體育場館的經營權若想發展到像體育場館建設與物業管理一樣，能夠廣泛進行公開招標，尚需進一步市場化。

3.2 體育場館運營投資收益率不高

目前我國體育場館經營狀況不理想，投資回報率較低是不爭的事實。根據2008年全國第一次體育及相關產業專項調查結果顯示，2007年度執行行政事業單位會計制度的體育場館整體上處于盈利狀態，盈余2.8億元，平均每家從業機構盈余55.3萬元，執行企業會計制度的體育場館則整體上處于虧損狀態，虧損額高達8 861萬元，平均每家從業機構虧損119.7萬元[14]。上述數據進一步證實了體育場館運營的投資收益率比較低，甚至部分情況下投資收益率為負。民營機構投資體育場館運營，其必然要追求相應的投資回報，不以社會公益作為主要目的。體育場館運營的投資收益率過低在很大程度上抑制了民營機構對體育場館市場化運營的參與以及投資。

3.3 專業體育場館民營運營機構和人才缺乏

近年來雖然我國民營經濟快速發展，民營企業的數量在我國國民經濟中占有較大比例，但目前較為專業的體育場館民營運營機構還比較缺乏。體育場館市場化運營的專業性比較強，對從業機構的要求也比較高，我國現有的政策和制度設計也不利于體育場館運營民營機構的成長，缺乏體育場館民營運營機構生存的空間，多方面的原因導致我國專業體育場館民營運營機構的缺乏。同時，在體育場館運營機構中普遍缺乏體育工藝人才，缺乏場館施工維護技術人才，更缺乏懂經濟、懂體育、會管理的經營人才[15]。

3.4 體育場館運營政策的不確定

在傳統管理體制下，多數體育場館作為差額撥款的事業單位可以享受政府每年的財政撥款以及上級補助，到了體育場館的大修或中修年限，可以申請政府專項的體育場館維修基金。但體育場館由民營機構運營后，原有的體育場館享受的各項運營政策以及各種待遇等民營機構是否可以享受，存在著體育場館運營政策的不確定問題，這就嚴重影響著民營機構參與體育場館運營的決策。國外通過立法以及委托合同等方式明確體育場館委托民營機構運營后，體育場館原有的各項政策，如政府的財政撥款與補助、各種稅費優惠政策等民營機構可以繼續享受。國外體育場館運營政策的確定性和連貫性有助于吸引民營機構參與體育場館的市場化運營，反觀我國目前體育場館運營政策的不確定性以及非連貫性在很大程度上制約了民營機構對體育場館市場化運營的參與，也不利于體育場館委托經營的普及。

3.5 政府干預過多

體育場館作為各級體育行政部門管理的國有資產，多由其下屬的事業單位進行管理，并接受來自體育行政部門的人事、資產、經營、業務等各方面的管理，行政機構對體育場館日常經營管理的干預較多，致使體育場館運營管理者難以享受完全的經營自主權。而且，由于體育場館的特殊性，其既具有經營性又具有公益性，需要接受來自政府的各方面的監管，由于政府對體育場館的監管范圍過寬，在一定程度上影響和制約了民營機構參與體育場館市場化運營的積極性。在現實中，國內部分體育場館由民營機構運營后，已暴露出政府監管范圍過寬，行政干預過多，且以直接干預為主的問題，不利于民營機構經營自主權的行使。

4 促進國內民營機構參與體育場館市場化運營的建議

根據目前國內民營機構參與體育場館市場化運營的現實，在借鑒國外成功經驗以及國內文化事業單位場館改革經驗的基礎上，提出如下促進國內民營機構參與體育場館市場化運營的建議。

4.1 政府保持體育場館原有運營政策不變

英、美、日等國體育場館在委托民營機構運營后，原有的政府撥款仍繼續撥付，國內文化體制改革中，文化事業單位場館在轉企后原有的各種撥款在改革后繼續撥付。體育場館吸引民營機構參與體育場館市場化運營后，由于只是經營主體發生了變更，但體育場館承擔的職能并未發生變化。因此，建議政府出臺相應政策，明確政府對體育場館的原有撥款繼續，保持體育場館原有運營政策不變。民營機構在參與體育場館市場化運營后，政府原有的對體育場館的各種撥款、補助以及由政府負擔的體育場館的大、中修費用以及較大的改造支出等仍由政府負擔，以減輕民營機構運營管理體育場館的壓力和風險，吸引民營機構參與體育場館市場化運營，也有助于體育場館民營后各種體育公共服務的供給。同時，民營機構參與體育場館市場化運營后仍按照體育場館原有的各種稅費政策執行，如需繳納的各稅種與稅率以及執行的水電等能源價格等仍按照原來的政策執行，確保不因經營主體的變更，而加重體育場館運營管理者的稅費等負擔。

4.2 建立體育公共服務考核與評價標準，推行政府購買體育公共服務機制

體育場館是我國構建體育公共服務體系的重要內容，在體育公共服務的供給中發揮著重要作用。民營機構參與體育場館市場化運營后，雖然經營主體有可能發生變更，由政府的公益機構轉變為民營機構，但體育場館的職能與定位等并未發生變化，體育場館承擔的體育公共服務職能仍要履行，只是供給的主體發生了變化，改由民營機構提供部分體育公共服務。政府機構在與民營機構簽訂協議時，應就民營機構承擔的體育公共服務的供給職能進行明確約定，并就政府如何對民營機構提供的體育公共服務進行補償等進行說明，以利于民營機構參與體育場館市場化運營后體育公共服務的供給。因此，為鼓勵民營機構參與運營的體育場館供給公共服務，擴大體育公共服務供給，建議政府推行體育公共服務購買機制，采取購買服務方式，供給體育公共服務。政府通過建立體育公共服務考核與評價標準，對民營機構供給的體育公共服務進行評價，并根據評估結果，支付民營機構相應的資金，用于購買體育公共服務，以促進民營機構參與運營的體育場館供給體育公共服務，吸引更多民營機構參與體育公共服務的供給。

4.3 體育場館經營權應進行公開招標

目前由于各級政府對于體育場館的經營權尚未放開，致使體育場館的經營權尚未進入市場，阻礙了民營機構參與體育場館的市場化運營。因此，國內可以學習借鑒英國的經驗，建議對體育場館的經營權進行強制公開招標，放開體育場館經營權市場，為民營機構參與體育場館市場化運營提供現實路徑與平等參與機會。政府機構下屬的事業單位以及民營機構都可以公平參與競標，中標者獲得體育場館經營權。此舉不僅可以促進體育場館民營運營機構的快速成長，也有利于促進現有的事業單位類型的體育場館運營管理機構運營管理水平的提升。同時，體育場館經營權強制進行公開招標的制度設計成功引入了事前競爭機制，由多家民營機構參與對體育場館經營權的公開競標，最終只有一家機構獲得特許經營權。通過締約前的充分競爭有助于遴選優秀的民營機構參與體育場館的市場化運營。而且對現任的體育場館運營管理者也形成了潛在激勵，激勵其努力提高體育場館運營管理水平，以免在下一輪的競爭中被淘汰。

4.4 明確監管范圍，轉變監管方式

民營機構參與體育場館市場化運營過程中，政府對其進行監管是必要也是必須的，但政府對民營機構的監管應有合理的限度和范圍，不能干預民營機構正常的經營和自主經營管理權的行使。鑒于目前政府機構對于民營機構行政干預較多的現實，建議政府機構在今后與民營機構簽訂的協議中應明確政府監管的范圍，以公益性監管為主，通過合同約定具體的監管事項等，政府的監管不得干預民營機構正常的經營行為。而且，政府在對民營機構的監管過程中應逐步轉變監管方式，以法律、財務審查、運營報告等間接監管方式為主，盡量避免各種直接的行政干預，以保護民營機構對于體育場館的經營自主權，調動民營機構參與體育場館市場化運營的積極性。此外，政府應注意加強對民營機構占有、使用的國有資產的監管，避免國有資產的流失與隱形流失。特別是在體育場館改制和運營主體發生變更的過程中，應做好國有資產的評估、登記、變更與管理等工作，避免國有資產的流失。

4.5 加快民營體育場館專業管理機構的培育與人才培養

鑒于目前國內民營體育場館專業運營管理機構和人才缺乏的現實，應加快民營體育場館專業管理機構的培育與專業經營管理人才的培養。一方面，要創造有利于民營體育場館專業運營管理機構成長的空間與環境。從目前來看，市場雖對民營體育場館專業運營管理機構有需求，但需求量不是很大，這與體育場館經營權市場尚未放開有很大關系，迫切需要在制度上予以突破，以刺激民營體育場館專業運營管理機構的快速成長。另一方面，要通過學習借鑒國外體育場館運營管理機構的成功經驗，促進本土體育場館運營管理機構的成長與人才的培養。目前，體育場館的運營管理日趨國際化，國外專業的體育場館運營管理機構經過多年的積累與運營，積累了豐富的經驗，建立了較為完善的體育場館運營管理標準，這些經驗和運營管理標準進行一定的本土化改造，可以直接為我所用。目前部分國外專業體育場館運營機構已在國內設立分支機構，并參與國內體育場館的運營，這為國內體育場館運營管理機構學習借鑒國外體育場館運營的成功經驗提供了難得的機會，并直接促進了國內體育場館運營管理專業人才的培養。國內民營體育場館專業運營機構的快速成長與專業人才的培養，將直接促進更多的民營機構參與體育場館的市場化運營，加快體育場館的市場化運營進程。

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Participation of the Private Organization on the Marketization Management of the Sport Facility

FANG Shuguang1，CHEN Yuanxin2
（1.Teaching Section of PE，Changzhou Institute of Technology，Changzhou 213002，China；2.School of PE，Central China Normal University，Wuhan 430079，China）

Through consulting document literature，expert interview and field investigation，this paper analyses the problems of private organizations participating the marketization management of sport facilities.It thinks that the condition of the private participation is that the private organizations less involve as whole，the major ways are the contract and lease and the prevalence of the outsourcing，and the existing issues are that the closed of the operational right of the sport facility，the low ratio of return of the investment，the absence of the private and professional operational organization，the unsure of the operational policy，the more interference of the government and so on.The paper put forward some advices that the government should maintain the original operational policy，setup the assess standard of the public sports service and push the system of purchasing public services，the operational right should be invited public bidding，the government should make sure the scope and change the mode of the supervision，quicken the foster of the private and professional private organization on the sport facility management and the cultivation of the professional，in order to promote the participation of the private on the marketization management of the sport facility.

the private organization；sport facility；the marketization management

G 80-05

A

1005-0000（2012）01-0022-05

2011-08-26；

2011-12-20；錄用日期：2011-12-30

國家社會科學基金項目（項目編號：08CTY009）

方曙光（1970-），男，湖北英山人，副教授，研究方向為體育社會學。

1.常州工學院體育教學部，江蘇常州213002；2.華中師范大學體育學院，湖北武漢430079。