論禁毒法律體系的失范與沖突

鄭 偉

論禁毒法律體系的失范與沖突

鄭 偉*

在2007年《禁毒法》頒布之后，我國的禁毒法律法規已經相當齊全。但“齊全”并不當然意味著“相互配套”。恰恰相反，法律越齊全，相互配套的工作就越繁難，或者說，越容易發生相互之間的重合、脫節、沖突等問題。刑法與行政法、《禁毒法》與其他行政法，都迫切需要精心整合，方能有望“相互配套”，也才能讓華麗的“禁毒法律體系”一詞名副其實。

禁毒法律體系 部門法配置 法律沖突 刑法困境

任何語境下的“體系”一詞，都蘊含“質”和“量”的雙重側面。一個兩個，固然不能稱之為“體系”，但碎磚三千、亂麻一堆，多則多矣，同樣也距離“體系”遠甚。凡稱“體系”者，總要配置合宜、排列有序、相互協調、各展所長，方能名副其實。即以“禁毒法律體系”而論，轄下的“量”是足夠了，“質”則成色不足。本文從清理禁毒法律體系的頭緒入手，勾畫出禁毒法律法規的輪廓，然后細細比對刑法與行政法之間、《禁毒法》與其他行政法之間的規則，逐一找出其中的重合、脫節、沖突等問題，以期為今后的立法完善貢獻一條思路。

一、理一下禁毒法律體系的頭緒

禁毒法律體系是指與毒品(也包括特定語境下的麻醉藥品、精神藥品)有關的法律規范的總稱。以2007年的《禁毒法》頒布為標志，“禁毒法律體系”一詞已被越來越頻繁地提及，其中不乏溢美之詞，如“我國現行的禁毒法律體系以《禁毒法》為專門的禁毒法典，構成禁毒法律體系的基礎，《刑法》和《治安管理處罰法》為懲治毒品違法犯罪行為的主線，以行政法規和地方性法規等單行禁毒專門法律法規、我國加入的禁毒國際公約為具體內容，以非禁毒專門法中涉及禁毒的法律規范為補充，形成互相配套的法律法規體系。”〔1〕參見金偉峰等:《禁毒法律制度研究》，浙江大學出版社2009年版，第12頁。

以這種“宏大敘事方式”對禁毒法律體系進行評價，實際上并不能準確地給出禁毒法律體系的定義，還忽略了這一體系中存在的許多問題。例如，國際法必須經過移植，才能轉換為國內法，世界上沒有一個國家是把國際法直接作為本國法源的，因此不能把聯合國禁毒公約也算作我國禁毒法律體系的一部分。又如，禁毒法律體系并非僅限于實體法，至少在“兩高”司法解釋里，就有相當數量的程序法內容，〔2〕如2000年4月4日最高人民法院《全國法院審理毒品犯罪案件工作座談會紀要》第3條規定了“特情引誘”，第5條規定了“證據認定”，這些都是訴訟法上的內容;又如2005年4月25日最高人民檢察院公訴廳《毒品犯罪案件公訴證據標準指導意見(試行)》，長達數千言，通篇都是程序方面的規定;再如2008年12月1日最高人民法院《全國部分法院審理毒品犯罪案件工作座談會紀要》，第6條“特情介入案件的處理問題”，第11條“毒品案件的管轄問題”，也屬此類。因此禁毒法律體系也應包括《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》在內。再如，在《禁毒法》頒布之后，我國的禁毒法律法規是很齊全了，但“齊全”并不當然意味著“相互配套”。恰恰相反，法律越齊全，相互配套的工作就越繁難，或者說，越容易發生相互之間的重合、脫節、沖突等問題。刑法與行政法、《禁毒法》與其他行政法，都迫切需要精心整合，方能有望“相互配套”。

“禁毒法”之謂，有狹義和廣義兩解。狹義專指《禁毒法》，廣義則泛指包括《禁毒法》、刑法和其他行政法在內的全部禁毒法律法規。其實“禁毒法”一詞，也是晚近才發生了詞義的變遷。以往習慣于將刑法稱之為禁毒法，而將行政法稱之為毒品管制法。2007年出臺的《禁毒法》，就其類別而言當屬行政法，就其性質而言仍為管制法，但偏偏用了一個“禁毒法”的名稱，使得刑法與行政法之間、禁毒法與管制法之間的界限變得頗為模糊。本文為了敘述便利，仍將這部《禁毒法》納入管制法的范疇。

前文已述，我國的禁毒法律法規，表現為數量眾多、體例龐雜、年代久遠。或許其他部門法也有類似的問題，但禁毒領域的癥狀尤為顯著和嚴重。這里面主要有三個原因。

一是立法主體多。當仁不讓的全國人大及常委會、國務院、“兩高”自不必說，還有諸多行政機關也爭相加入，除了比較對口的公安部、司法部、衛生部、國家醫藥管理總局、海關總署以外，連鐵道部、商業部、農業部、中國醫藥工業公司等等，也踴躍扮演立法者的角色;甚至連機關的下屬部門如最高人民法院研究室、刑一庭，最高人民檢察院公訴廳、偵查監督廳等也會發布文件。我們可以質疑這些機關或者部門能否算作地道的立法者，但這些文件在司法實踐中甚至能起到比刑法條文更重要的作用則是不爭的事實。

二是法源門類多。只有規范的法律、法規、規章只是理想化的憧憬。現實中的規范性文件，有的只不過半頁紙、二三句話而已。但名稱則百花齊放，任意措詞，如通知、答復、批復、座談會紀要、解釋、指導意見、電話通知、公告、立案標準等等，不一而足。

三是制定多而廢止少。幾十年來我們立法無數，但很少進行清理工作。即便很久之前制定的、早就過時的東西，由于未明令廢止，也不能輕言其存廢。《禁毒法》中未見有“勞教戒毒”的內容，但《禁毒法》并未同步廢止2003年司法部《勞動教養戒毒工作規定》。相關法規猶在，斷言取消似乎還為時過早。2011年國務院《戒毒條例》提到有兩種不同的強制隔離戒毒場所:一種是“公安機關的強制隔離戒毒場所”;另一種是“司法行政部門的強制隔離戒毒場所”，卻只字未提兩者的相互關系，而后者正是原先的勞教戒毒場所。兩塊牌子一個場所，倒是可以作為勞教戒毒并未取消的例證。

還有一些法條，從邏輯上來推斷是肯定“死去的”，但事實上還好端端地“活著”，比如1994年12月20日最高人民法院《關于執行〈全國人民代表大會關于禁毒的決定〉的若干問題的解釋》。鑒于“禁毒決定”已被1997年《刑法》明文廢止，依附于其上的司法解釋當然也不能用了，正所謂“皮之不存，毛將焉附”。但事實上“禁毒決定”的“皮”沒有了，司法解釋的“毛”卻一直用到了現在。又如，1995年6月18日衛生部《戒毒藥品管理辦法》和1999年6月26日國家食品藥品監督管理局《戒毒藥品管理辦法》，兩者名稱完全相同，內容也幾乎雷同，只不過立法主體從衛生部換成了國家食品藥品監督管理局，恰似一胞雙胎，后者本應同步提及卻并未提及前者的廢止問題。

然而，也不能說我們從未做過清理，截至2010年12月13日，“兩高”已經分八批公布了《關于廢止部分司法解釋和規范性文件的決定》。好像已經廢止很多了，但其實只是一小部分。筆者認為，孤立地討論廢止多少法條、公布幾份廢止清單是沒有意義的，真正有意義的是明文列出迄今有效者，除此之外，一律推定無效。

二、數一下禁毒法律法規的庫存

(一)按立法主體分類

1.全國人大及常委會制定的法律

全國人大及常委會制定的禁毒法律主要有3部，分別是1997年《刑法》的分則第六章第七節“走私、販賣、運輸、制造毒品罪”和第191條洗錢罪;2005年《治安管理處罰法》的第71-74條;2007年的《禁毒法》，這是唯一的一部禁毒專門法。此外，還有一部2001年修訂的《藥品管理法》，該法第35條規定，“國家對麻醉藥品、精神藥品、醫療用毒性藥品、放射性藥品，實行特殊管理。管理辦法由國務院制定”。

2.國務院制定的法規

國務院制定的禁毒法規主要包括:2005年8月3日《麻醉藥品和精神藥品管理條例》;2005年8月26日《易制毒化學品管理條例》;2011年6月22日《戒毒條例》。〔3〕1995年1月12日國務院《強制戒毒辦法》，已被該條例廢止。此外，2006年1月29日《娛樂場所管理條例》第13條、第14條，也涉及禁毒內容。

3.國務院部委制定的規章

國務院部委制定的禁毒規章主要有:1999年6月26日國家食品藥品監督管理局發布的《戒毒藥品管理辦法》〔4〕該法規由1995年6月18日衛生部《戒毒藥品管理辦法》的變更立法主體而來。和2003年6月2日司法部頒布的《勞動教養戒毒工作規定》。

4.“兩高”司法解釋

現行有效的涉及禁毒的“兩高”司法解釋大致為30件，〔5〕只能是一個約數，因為判斷是否“現行有效”并無明確的標準。因篇幅所限，只能擇要列出其中達到數千言者:〔6〕我們可以直觀地來比較一下“兩高”司法解釋的體量:1997《刑法》全文約57000字，其中分則第6章第7節的毒品罪，為1946字;而“兩高”司法解釋約68000字，這里面有的還僅僅是節選，比如2010年9月13日最高人民法院《人民法院量刑指導意見(試行)》，就只收錄了關于毒品罪的規定。可見“兩高”關于毒品罪的司法解釋，就遠遠超過《刑法》全文，更超過刑法毒品罪條文達30余倍之多。1991年12月17日最高人民法院《12省、自治區法院審理毒品犯罪案件工作會議紀要》;1994年12月20日最高人民法院《關于執行〈全國人民代表大會常務委員會關于禁毒的決定〉的若干問題的解釋》;2000年4月4日最高人民法院《全國法院審理毒品犯罪案件工作座談會紀要》;2000年6月6日最高人民法院《關于審理毒品案件定罪量刑標準有關問題的解釋》;2005年4月25日最高人民檢察院公訴廳《毒品犯罪案件公訴證據標準指導意見(試行)》;2008年12月1日最高人民法院《全國部分法院審理毒品犯罪案件工作座談會紀要》;2009年6月23日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關于辦理制毒物品犯罪案件適用法律若干問題的意見》。

5.國務院部委制定的規范性文件

現行有效的涉及禁毒的規范性文件大致為24件。規范性文件的制定主體眾多，基本上是國務院各部委，唯一的例外是全國禁毒工作領導小組。所涉內容亦頗為龐雜，有專門針對毒品或易制毒化學品的，也有網羅賣淫嫖娼、賭博、吸毒、販毒的。除實體法外，也有程序法方面的，如1988年7月13日公安部《關于毒品案件立案標準的通知》和2001年3月9日司法部《獄內刑事案件立案標準》;還有關于組織架構的，如2001年1月5日國務院辦公廳《關于轉發國家禁毒委員會成員單位主要職責的通知》。在這些規范性文件中，最重要的當屬2008年1月1日起施行的由國家食品藥品監督管理局、公安部、衛生部聯合公布的《麻醉品和精神藥品品種目錄(2007年版)》。

6.地方性法規和地方政府規章

地方性禁毒規章主要是各省、自治區、直轄市頒布的《禁毒條例》，也包括地級市頒布的禁毒條例和規定等，如1999年7月31日《包頭市禁毒條例》、2001年5月25日《涼山彝族自治州施行〈四川省禁毒條例〉補充規定》、2001年9月29日《鞍山市禁毒條例》、2002年5月31日《武漢市禁毒條例》、2004年8月3日《西安市強制戒毒條例》等。事實上，對于“禁毒”這類具有全國普適性的事項，地方上有無必要乃至有無權力自行立法，仍是一個值得探討的問題。

(二)其他分類

按部門類別，分為禁毒法與管制法。這一分類，實際上就是刑法與行政法的界限。《禁毒法》按其性質當歸屬行政法，但偏偏用了一個“禁毒法”的名稱，容易同《刑法》產生混淆。需要指出的是，“兩高”司法解釋中的某些只有短短幾行的“批復”之類，與國務院部委發布的規范性文件極為相似，而幾乎所有的法規匯編類書籍也總是把兩者合為一類。

按有無處罰手段，分為處罰法和非處罰法。這里的“處罰”限定在剝奪自由以上的范圍，即專指刑罰與行政拘留，而不包括罰款、吊銷營業執照之類的行政處罰。具有處罰法性質的，有《刑法》、《治安管理處罰法》、《禁毒法》等，其余皆為非處罰法。

按管轄范圍，分為專門法和非專門法。專門法是指可以全部納入禁毒領域的法規，如《禁毒法》、《戒毒條例》等;非專門法，則指只有或大或小的部分才能納入禁毒領域的法規，如《刑法》、《治安管理處罰法》等。有些法規，比如國務院《麻醉藥品和精神藥品管理條例》，既可整體納入禁毒領域，亦可整體納入藥品管理領域，實際上具有雙重屬性。

三、《禁毒法》的定位與配置

2007年12月29日，十屆全國人大常委會第三十一次會議審議通過了《禁毒法》，并于2008年6月1日起施行。該法共7章71條。各章依次為總則、禁毒宣傳教育、毒品管制、戒毒措施、禁毒國際合作、法律責任、附則。這是為應對毒品違法犯罪形勢、適應禁毒工作發展需要，在總結多年來禁毒斗爭實踐經驗、吸收國內外已有法律規定、廣泛聽取各方意見的基礎上，制定的第一部全面規范我國禁毒工作的重要法律，是指導我國禁毒工作的基本法。

《禁毒法》是禁毒領域的專門法、核心法和最高法。然而，《禁毒法》的出臺加劇了刑法與行政法之間以及行政法與行政法之間的脫節、重合、沖突，使得法條清理整合工作變得更加復雜和繁難。客觀地說，有些內容其實并不適合具體規定在《禁毒法》里面，分述如下。

1.刑事部分。《禁毒法》中并未涉及刑事的內容。不像聯合國禁毒公約和許多外國的禁毒法將毒品罪也納入其中。〔7〕如德國的《聯邦德國麻醉品交易法》和美國的《全面預防和控制濫用毒品法》。此外，未見有毒品罪規定的刑法有澳大利亞、波蘭、巴西、德國、荷蘭、喀麥隆、馬耳他、尼日利亞、瑞士、新加坡、新西蘭、意大利等，亦可推斷其必有集行政、刑事于一體的禁毒專門法。以我國《刑法》的強勢地位，不可能讓《禁毒法》來蠶食刑事領域。但《禁毒法》里面，多次提到“有下列行為之一，構成犯罪的，依法追究刑事責任”。對照《刑法》，卻找不到可以適用的相關條文。另外，《刑法》中的許多毒品罪，并未留下任何非罪空間，但《禁毒法》幾乎復制了刑法條文，卻稱“尚不構成犯罪的，依法給予治安管理處罰”。這些都是《禁毒法》與《刑法》明顯沖突的表現，筆者在下文中還將進行詳細討論。

2.行政處罰部分。行政處罰中的行政拘留措施，本來只見于《治安管理處罰法》，但《禁毒法》第61條也直接規定了行政拘留，從而成為繼《治安管理處罰法》之后，第二部有此類規定的法律。問題是，涉毒違法行為的大部分處罰規定，早就見于《治安管理處罰法》，《禁毒法》只不過起了一個拾遺補缺的作用。這與《禁毒法》號稱專門法和最高法的地位明顯不相符合。筆者認為，比較適當的做法應當是在《治安管理處罰法》和《禁毒法》之間，選擇其中一部來整合全部涉毒行為的行政拘留罰則，以保證法律的完整性和統一性。

3.毒品管制部分。在《禁毒法》頒布之前，這一部分的規制，本來是脈絡清晰、層級分明的。其頂級依據是《藥品管理法》，往下到了國務院層級分為兩支，分別為麻醉藥品、精神藥品的管制和易制毒化學品的管制。再往下是國務院部委的規范性文件，其性質是國務院法規的實施細則。現在的《禁毒法》專辟一章“毒品管制”，其內容卻幾乎與國務院法規重合。考慮到毒品管制方面的專業性、復雜性和瑣細性，《禁毒法》不可能面面俱到地予以規制，與其疊床架屋，不如將其挪出《禁毒法》的范疇。

4.戒毒措施部分。《禁毒法》有專門一章對戒毒措施予以規定。國務院則有兩個法規:1995年的《強制戒毒辦法》和2011年《戒毒條例》。從理論上說，《禁毒法》第4章“戒毒措施”應當是綱領性、指導性的原則，《戒毒條例》則是“戒毒措施”的實施細則。但從內容上看，兩者的上下層級并未分明，原則細則亦界限不清。“戒毒措施”里有很瑣細的條文，《戒毒條例》里也有很原則的內容。這兩部法律不像是上下層級的原則和細則，倒像是同一部法律被拆成兩半，合起來才是完整版，因此還不如整合為一部專門法，以避免重復和摩擦。

如此說來，《禁毒法》的大半內容都要被掏空，那還算是禁毒領域的基本法嗎?筆者認為，即便對《禁毒法》的內容予以重新配置，這部法律仍舊足以成為禁毒基本法，這里的關鍵是，確實有必要重新審視《禁毒法》的定位問題，它的重心究竟是落在“務實”，還是“務虛”?

禁毒領域的管轄對象，無非物、人、事三類。物即毒品，人即吸毒者和毒品犯罪分子，剩余部分均可歸入“事”類。《禁毒法》是禁毒領域的基本法，凡基本法均有其共性，即“對事不對人”。它可以對“物”和“人”確立原則和給予授權，但主要還應維系“事”的格局。其實“事”是挺多的，如禁毒方針、領導體制、工作機制、保障機制、禁毒宣教和國際合作等。

四、從刑法看沖突

《刑法》分則第六章第七節的毒品罪，共設置12個具體罪名。在這些罪名調整的行為上，刑法與行政法的銜接狀況大體有以下四種情形。

(一)刑法與行政法無縫銜接

《刑法》第348條［非法持有毒品罪］規定:非法持有鴉片200克以上不滿1000克、海洛因或者甲基苯丙胺10克以上不滿50克或者其他毒品數量較大的，處……。《治安管理處罰法》第72條則規定:非法持有鴉片不滿200克、海洛因或者甲基苯丙胺不滿10克或者其他少量毒品的，處10日以上15日以下拘留……。

《刑法》［非法種植毒品原植物罪］規定:……種植罌粟五百株以上不滿3000株或者其他毒品原植物數量較大的……。《禁毒法》第59條:尚不構成犯罪的，依法給予治安管理處罰。《治安管理處罰法》第71條則規定，非法種植罌粟不滿500株或者其他少量毒品原植物的，處10日以上15日以下拘留……。

《刑法》第351條［非法買賣、運輸、攜帶、持有毒品原植物種子、幼苗罪］規定:……數量較大的，處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金。《禁毒法》第59條規定，尚不構成犯罪的，依法給予治安管理處罰。《治安管理處罰法》第71條則規定:有下列行為之一的，處10日以上15日以下拘留……非法買賣、運輸、攜帶、持有少量未經滅活的罌粟等毒品原植物種子或者幼苗的;非法運輸、買賣、儲存、使用少量罌粟殼的。

(二)刑法未留非罪空間，行政法卻有“尚不構成犯罪”的規定

《刑法》第352條［引誘、教唆、欺騙他人吸毒罪］無毒品數量等任何定罪限制。《禁毒法》第59條卻規定，尚不構成犯罪的，依法給予治安管理處罰。《治安管理處罰法》第73條則規定:教唆、引誘、欺騙他人吸食、注射毒品的，處10日以上15日以下拘留……。

《刑法》第354條［容留他人吸毒罪］無毒品數量等任何定罪限制。《禁毒法》第61條卻規定:尚不構成犯罪的，由公安機關處10日以上15日以下拘留……。

(三)刑法未留非罪空間，行政法有“尚不構成犯罪”的規定，但無具體處罰措施

根據《刑法》第347條［走私、販賣、運輸、制造毒品罪］的規定，無論數量多少，都應當追究刑事責任，予以刑事處罰。《禁毒法》第59條卻規定:尚不構成犯罪的，依法給予治安管理處罰。《治安管理處罰法》則沒有相關規定。

《刑法》第350條［走私制毒物品罪］無制毒物品數量等定罪限制。《易制毒化學品管理條例》第39條卻規定:違反本條例規定，走私易制毒化學品的……依照海關法律、行政法規給予行政處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。然而，海關法律、行政法規并無相關規定。

《刑法》第350條［非法買賣制毒物品罪］無制毒物品數量等定罪限制。《易制毒化學品管理條例》第38條卻規定:……構成犯罪的……。其行政處罰部分未引用其他行政法規而直接設定罰則，但其中沒有行政拘留的處罰。

《刑法》第353條［強迫他人吸毒罪］無毒品數量等任何定罪限制。《禁毒法》第59條卻規定:尚不構成犯罪的，依法給予治安管理處罰。但《治安管理處罰法》也無相關規定。

《刑法》第355條［非法提供麻醉藥品、精神藥品罪］無毒品數量等任何定罪限制。《麻醉藥品和精神藥品管理條例》第82條規定:……構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，由縣級以上公安機關處罰款、吊銷許可證明文件。但沒有行政拘留的處罰。

(四)刑法未留非罪空間，行政法有“尚不構成犯罪”的規定，但具體處罰措施無針對性

《刑法》第349條［包庇毒品犯罪分子罪］［窩藏、轉移、隱瞞毒品、毒贓罪］無毒品數量等定罪限制。《禁毒法》第60條規定:尚不構成犯罪的，依法給予治安管理處罰。《治安管理處罰法》第60條卻規定:明知是贓物而窩藏、轉移或者代為銷售的，處5日以上10日以下拘留……。

在全部毒品罪中，刑法能與行政法完美銜接的只有三個罪種，其余則都不完美。筆者認為，引發刑法與行政法沖突的關鍵原因在于毒品罪的規制模式。刑法分則中的罪名，大體可分為兩類:一類是不設定罪下限的，如故意殺人罪、搶劫罪等，一經實施，即無非罪可能;一類是設置定罪下限，以情節嚴重、數額較大等作為成罪條件，也即預留了非罪空間，留待行政法來予以填補。留有非罪空間的，行政法可以并且也應當填補，否則即是懈怠失職;而對于未留非罪空間的那些犯罪，如果行政法也要硬闖進去，那就成了“非法入侵”。

五、從行政法看沖突

禁毒行政法律法規中，大都辟有“法律責任”專章或設置“罰則”專條，用以規定涉毒違法行為。除了前述與刑法有關聯的違法行為外，還有其他兩類違法行為:一類是既可構成行政違法又可構成毒品犯罪，卻找不到刑法根據的，如《禁毒法》第60條規定的“向他人提供毒品”;一類是行政違法已經到頂，不能進入犯罪空間的，如《禁毒法》第67條規定的戒毒機構人員發現吸毒活動未向公安機關報告。

筆者原擬列出全部涉毒違法行為，后因體量實在太大，只能擇要概括如下。

1.涉毒違法行為匯總

表1 涉毒違法行為匯總表

2.涉毒違法行為分類

表2 涉毒違法行為分類表

3.涉毒違法主體分類

表3 涉毒違法主體分類表(條文號以數字表示)

從上述三表可見，對涉毒違法行為的規制，至少存在如下五個問題。

其一，違法行為規定不明確。如《戒毒藥品管理辦法》第22條規定，“對違反本辦法規定的單位或者個人……處罰。”該辦法共有幾十個法條，其中有的法條根本不具備違法可能性，比如第4條“國家鼓勵發展傳統醫藥，發揮其在戒毒與康復治療中的作用。”因此，僅規定一個泛泛的違法罰則，顯然不能解決實際問題。

其二，違法主體規定不明確。如《麻醉藥品和精神藥品管理條例》第八章“法律責任”中的第65條到第83條，共19個條文。其中16個條文均明定了主體，或者是單位，或者是自然人，但第74條和第82條，卻采用無主句句式，即未設定主體。從這兩個規定的內容來看，似乎自然人和單位都可適用，問題是這種規制模式徹底顛覆了單位犯罪的原則。根據《刑法》第30條，單位犯罪必須有刑法的明文規定。從《刑法》分則看，所有的單位犯罪均與自然人犯罪分列，而此處的“單位”卻是隱藏起來的，如此又如何來落實“構成犯罪的，依法追究刑事責任”呢?

其三，有違法行為卻無處罰依據。如《娛樂場所管理條例》第14條雖然規定，“娛樂場所及其從業人員不得實施下列行為，不得為進入娛樂場所的人員實施下列行為提供條件:(一)販賣、提供毒品，或者組織、強迫、教唆、引誘、欺騙、容留他人吸食、注射毒品……”，但該條例的其他法條，卻再也沒有提及對上述行為是否需要處罰以及如何處罰的問題。

其四，有違法行為但處罰依據不明確。依不明確的程度，可分為絕對不明確和相對不明確。前者如《麻醉藥品和精神藥品管理條例》第74條第2款“依照郵政法律、行政法規的規定處理”未提及具體的法規名稱;后者如《戒毒藥品管理辦法》第23條“按照《藥品管理法》和有關行政法規的規定處罰”雖提到法律名稱，但未提及具體的法律條文。

其五，一些法規之間存在重合的現象。如《禁毒法》第63條規定:“……違反國家規定，致使麻醉藥品、精神藥品或者麻醉藥品藥用原植物流入非法渠道，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，依照有關法律、行政法規的規定給予處罰。”類似的條文是《麻醉藥品和精神藥品管理條例》第82條:“違反本條例的規定，致使麻醉藥品和精神藥品流入非法渠道造成危害，構成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構成犯罪的，由縣級以上公安機關處5萬元以上10萬元以下的罰款。”兩相對照，其內容幾乎如出一轍。問題是，《麻醉藥品和精神藥品管理條例》有整整一章專門規定“法律責任”，第82條只不過是其中的一條，而《禁毒法》專挑這條規定來重復一遍，究竟有何深意，實在無從揣摩。

概括地說，對涉毒違法行為，迫切需要進行梳理整合工作。其一，對所有行為做全面評估，依性質輕重決定歸屬，以避免行政法之間和違法行為之間的輕重失衡;其二，對于犯罪與違法皆有可能的行為，應明確適用刑法的依據，即明確規定適用刑法的哪一個條文，而不要再含混規定依法追究刑事責任;其三，對于刑法未留非罪空間的罪名，行政法應當退出。

*鄭偉，華東政法大學教授，博士生導師。本文系上海市重點學科建設項目“刑法學”(項目號S30901)的階段性研究成果。

(責任編輯:盧勤忠)