社會管理創新中非政府組織的和諧治理研究

陳曉春，王小艷

(1.湖南大學教授、博士生導師;2.湖南大學博士研究生)

社會管理創新中非政府組織的和諧治理研究

陳曉春1，王小艷2

(1.湖南大學教授、博士生導師;2.湖南大學博士研究生)

社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動，加強和創新社會管理是構建社會主義和諧社會的必然要求。對于“社會”，馬克思揭示了其本質，認為社會是全部生產關系的總和。《現代漢語詞典》(1998年版)解釋了社會的兩種含義:一是“有一定的經濟基礎和上層建筑構成的整體，即社會形態”。二是“泛指由于共同物質條件而相互聯系起來的人群”。這里都是將社會界定為人類社會。而社會管理顯然不僅僅局限于對人類社會的管理，也包括對自然界的治理。隨著經濟社會的快速發展，社會管理的任務日趨艱巨繁雜。而當前我國正處于全面發展的重要戰略期和社會矛盾的凸顯期，社會管理中還存在著諸多的問題，影響著我國社會主義和諧社會的構建，迫切需要加強和創新社會管理，全面提高社會管理科學化水平。胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表的重要講話中強調，加強和創新社會管理，要牢牢把握最大限度激發社會活力。并在當前要重點抓好的工作中指出，要引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務。進一步加強和完善非公有制經濟組織、社會組織管理，推動社會組織健康有序發展。非政府組織作為彌補政府失靈和市場失靈的社會組織，作為國家權力和社會權力互動的產物，在社會管理中參與形成與政府和市場之間的信任與合作互補的關系，共同形成國家社會管理的網絡。因此，加強和創新社會管理，構建充滿活力而又和諧穩定的社會，必須正確引導非政府組織加強自身建設，充分發揮其在社會和諧建設中的推動作用。

一、文獻回顧

關于非政府組織的和諧治理以及非政府組織在社會管理創新中的作用，很多學者都進行過研究。羅西瑙(1995)在其代表作《沒有政府的治理》中指出:管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現［1］。羅伯特·羅茨(1996)認為公共治理是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段列入政府的公共服務，是建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡，強調效率、法治、責任，形成政府與民間、公共部門與私人部門之間的良性合作互動［2］P154。奧斯特羅姆等(2000)指出非政府組織以其自身的特質和優勢承擔了社會治理主體的角色，并在社會治理中發揮著重要作用［3］。陳福今(2005)認為推進社會管理創新關鍵是要建立健全與構建和諧社會相適應的社會管理體制，充分發揮各類社會組織的作用，加強政府與社會組織之間的協作。培育發展各類協會和民間組織，保證民間組織的健康發展［4］。文正邦(2006)指出促進非政府組織的有序化發展，對于我們建設社會主義和諧社會有著十分重要的意義，是建設社會主義和諧社會系統工程中的基礎性工程。薛寒冰(2007)認為推進社會管理創新，是構建社會主義和諧社會的主要途徑，構建社會主義和諧社會必須建立健全創新社會管理體系，其中有一點就是大力培育和發展各種社會組織，充分發揮它們提供服務、反應訴求、規范行為及防調利益、化解矛盾、排憂解難的作用，促進社會的和諧、穩定和發展［5］。陳志勇(2007)認為要糾正社會管理創新的制度視角和基點偏差，重視社會自我管理及非正式制度約束，才能使和諧社會建設更加健康有序的發展［6］。楊立新，侯琦(2010)認為非政府組織作為替代政府和企業調控與管理不足的第三大力量，對經濟社會發展和促進社會和諧穩定的重要作用已經越來越凸顯［7］。

顯然，非政府組織作為政府與社會、政府與市場、政府與公民之間的中介或橋梁，在促使社會向均衡狀態發展中起著至關重要的作用。社會管理創新為我國非政府組織的和諧治理帶來了良好的機遇，同時非政府組織的和諧治理也為社會管理創新創設了一個重要途徑。

二、社會管理創新與非政府組織和諧治理的互動模型

社會管理創新已經成為落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的關鍵因素。社會管理創新要求完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，強化政府社會管理職能，強化各類企事業單位社會管理和服務職能、引導各類社會組織加強自身建設、增強社會服務能力、支持人民團體參與社會管理和公共服務，發揮群眾參與社會管理的基礎作用，實現社會有序、穩定、和諧發展(圖1所示)。

加強社會管理創新，提高社會管理科學化水平，將為非政府組織的和諧治理創造更加良好的社會條件。而非政府組織作為社會管理的重要主體之一，正確引導其健康有序發展，充分發揮非政府組織在構建和諧社會中的積極作用和功能，將進一步推進社會管理的創新。我們將通過以下模型來闡述社會管理創新與非政府組織和諧治理之間的互動關系。

圖1 社會管理創新格局及參與主體

(一)共生模型

共生模型解釋了非政府組織參與和諧治理以推動社會管理創新的可能性和必然性(圖1所示)。社會管理創新的最終落腳點就是構建社會主義和諧社會，而政府失靈和市場失靈必然給和諧社會的構建造成不利影響，這就要求有一種新的社會組織出現與其形成共生聯盟者，彼此相依生存，相互促進，共同參與社會和諧治理。

圖2 基于共生理論的非政府組織產生動因圖

政府失靈、市場失靈、志愿失靈，使得政府、企業與非政府組織在社會和諧治理過程中存在著相互依存和依賴關系(圖3所示)。非政府組織作為普遍存在于整個社會系統中一個元素，與其他社會組織一起，基于各自的核心競爭優勢，相互吸引與合作，獲取合作伙伴的互補性資源，擴大自身利用外部資源的邊界，形成“共生效應”，在推進社會和諧治理的同時也進一步加強了社會管理的創新。

由以上分析可知，非政府組織在社會管理創新、構建和諧社會中有著重要的作用。通過與政府、企業的合作互補，結成良性互動的共同體，促進社會公共利益最大化，使整個社會處于協調和平衡的良好狀態，進一步推進社會管理的創新。

圖3 社會管理創新中非政府組織的共生模型圖

(二)協同治理模型

社會管理創新，強調社會協同，就是要發揮各類社會組織的作用，整合社會管理資源，積極推動建立政府調控機制同社會協同機制互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量與社會調解力量互動的社會協同管理網絡［8］。非政府組織的使命和功能決定了其在社會管理創新，進行社會和諧治理中的重要作用，也決定了它與政府和企業之間的互補與合作的協同治理關系(圖4所示)。

圖4 非政府組織協同治理魚刺圖

協同治理能夠發揮政府、非政府組織、企業、個體公民等社會組織和行為者各自資源、知識、技能等的優勢，實現對社會公共事務、整體功能大于局部之和的治理功效，因而是社會治理的理想模式。構建和諧社會就是要對社會公共事務的諸多方式進行管理以實現社會的整體平衡和協調，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，不僅需要政府的權威力量加以引導和控制，也需要非政府組織的公共力量予以規范和協調。

三、社會管理創新中非政府組織和諧治理的路徑選擇

馬凱在《努力加強和創新社會管理》中指出，各類社會組織都要深化自身改革，完善內部治理結構，規范行為，增強活力。完善法制監督、政府監督、社會監督、自我監督相結合的制度體系，促進社會組織健康發展。胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上指出，提高社會管理科學化水平，當前要重點抓好的工作中包括引導各類社會組織加強自身建設，增強服務社會能力。鑒于此，在本文中，我們將從以下幾個方面來探討社會管理創新中非政府組織和諧治理的路徑。

(一)完善非政府組織的內部制度，提高協同能力

要提高非政府組織在社會管理中的協同能力，必須深化其自身改革，完善內部治理結構。一是構建明晰的產權制度。建立產權明晰，權責明確，管理規范的非政府組織內部管理機制，不僅可以避免非政府組織出現內部的貪污腐化，而且能提高其社會責任感。同時通過建立合理、公平的評估激勵體系，設定合理的薪酬體系，提高管理者的預期報酬和現期報酬，使管理者獲得最大的效用，可以激勵管理層的高效、廉潔運作，以達到明晰產權的目的。二是建立現代法人治理結構。非政府組織良好的內部治理首先要有明確的組織目標和堅定的組織使命，非政府組織的精神是“仁愛的、利他的、為公共利益著想的”［9］，其使命就是非政府組織的社會理想和社會責任，為未來的發展定位，應當從非營利性和公益性出發，結合組織的工作特點設計，應當是有益于社會的、純潔善意的［10］P145。在明確了組織使命的基礎上建立現代法人治理結構。非政府組織要保持持久的動力和活力，有效地開展活動，需要有熱衷于公益事業、具有理想和奉獻精神的成員參與理事會的治理。只有建立民主開放、權力制衡、充滿活力的現代法人治理結構，非政府組織才能更好地參與到社會治理中來。三是實現民主管理，推行科學管理。非政府組織有效治理需要建立民主的管理機制以適應現代社會信息化、民主化發展的基本趨勢，根據情況創設富有彈性和靈活性管理機制，形成民主的管理風格和充滿活力的工作團隊。建立科學的人才進入機制:從組織發展目標、人力資源規劃目標、人才需求狀況等方面出發制定人才需求計劃，科學地配置人力資源。完善財務管理制度:認真貫徹執行會計制度，完善會計內部控制體系，完善財務管理結構，健全組織的財務責任體系，加強對財務的監督和管理。

(二)建立健全非政府組織的有效監督機制，促進健康發展

從我國目前有關非政府組織的監管實踐來看，無論是法制監督、政府監督、社會監督，還是非政府組織的自我監督都相對滯后。非政府組織作為社會管理創新的重要主體之一，要在構建和諧社會中充分發揮其推動作用，把有限的資源用于完成自己的使命，必須為其營造良好的治理環境。其一，要完善非政府組織立法，強化法制監督。建立一套完善的、科學的法律體系，不僅可以優化非政府組織發展的制度環境，為其合法存在提供寬松的法律空間，也可以為政府的監管提供法律依據。其二，改革政府監管模式，強化政府監督。非政府組織雖然是不以營利為目的、為社會提供準公共產品的公益性服務機構，但由于其對公益性理解的偏差，不可能始終堅持公益、公正、博愛、誠信等價值理念，導致社會信任的缺失，這就需要加強政府的監管。由于長期以來我國政府對非政府組織實施嚴格的管制，束縛了非政府組織的良性發展，因此，選擇有利于非政府組織發展的管理模式尤為重要，借鑒國外的經驗，統籌綜合管理無外乎一種合乎現實需要的合理選擇。其三，培養公眾的社會參與意識，加強社會監督。在各種不同的監督管理制度中，社會監督是一個不可替代的機制。一方面要加強社會公眾監督，培養社會公眾的公民意識，增強公民的社會責任感，提高他們參與監督的積極性。另一方面要加強新聞輿論監督和網絡監督通過放寬對媒體的限制，暢通信息公開和信息傳遞渠道，提高輿論監督的力度和效率。同時也要充分利用網絡監督這一公民個人實施社會監督的重要平臺。最后，非政府組織的自我監督也是非常重要的。要不斷培養非政府組織的自我監督意識，規范自己的行為，保證其在社會和諧治理過程中不偏離其使命和宗旨。

(三)形成與政府的合力，解決社會公正問題

構建社會主義和諧社會，是社會管理創新的價值體現，而社會公正是社會和諧的必要條件。社會公正是社會成員對社會是否“合意”的一種價值評判，其實質是要求經濟、政治、文化等各種權利在社會成員之間的合理分配，每個人都能得到其所應得的;各種義務由社會成員合理承擔，每個人都應承擔其所應承擔的［11］。隨著我國經濟的快速發展和改革開放的不斷深化，不可避免的積聚一些矛盾，產生一些社會公正方面的問題。如果不能妥善解決這些問題，經濟社會發展將受到阻礙，甚至引起社會動蕩。而社會公正的實現是一個復雜的系統工程，不僅需要政府的公共權力的保證和完善制度的保障，也需要非政府組織等社會組織積極發揮協同作用。首先，要形成政府與非政府組織之間的共生文化。非政府組織要與政府相互信任，增強文化之間的融合與了解，保持雙方的有效溝通。行事過程中不能偏離自己的使命和宗旨，在接受政府的監管、考核和評估的同時也要向政府匯報自身的工作開展情況，形成有利于社會公正、和諧的良好局面。其次，要形成政府與非政府組織之間的互動關系。社會公正的實現，政府應該承擔主要責任，其作用是決定性的，但在當前經濟社會快速轉型過程中，社會公正問題日趨復雜，單靠政府的制度安排難以解決所有問題，必須有非政府組織的積極參與，形成與政府之間的互動關系，相互合作獲取各自的互補性資源，充分發揮其協同作用，為實現社會公正而努力。

(四)明確非政府組織的社會責任，塑造社會公信力

加強和創新社會管理，要明確非政府組織管理和服務大眾的社會責任，推動社會組織健康有序發展。非政府組織作為處于政府和市場之間的一種特殊組織，越來越廣泛地參與社會治理活動，然而由于非政府組織成長環境的先天不足和制度安排的不完善，導致其社會責任的界定不明確，使得“仁愛善意、純潔利他”，且具有公益性特點的非政府組織在社會實踐中并沒有能很好的履行其社會職責，嚴重影響了其社會公信力的建設。因此，要明確界定非政府組織的社會責任，提高其社會公信力。非政府組織產生的特殊性決定了依法登記的非政府組織都是社會公共責任的承擔者。其社會責任的核心是要保障和實現社會公共利益。具體來講，包括:使命承諾的責任;對公益性資源進行有效管理、運作的責任;動員并充分發揮志愿者作用的責任;提供公益性或互益性社會服務的責任;幫助弱勢群體的責任;推進社會公益和社會進步的責任［12］。非政府組織有了明確的社會責任，就可以作為規范其公共權力和成員的行為，以保證其公益使命的最終實現。

社會管理創新是構建和諧社會的必然要求，加強和創新社會管理，提高社會管理科學化水平，可以為非政府組織的和諧治理創造良好的社會環境。而非政府組織作為處于政府和市場之間的一種特殊組織，其成長環境的先天不足和制度安排的不完善導致其在和諧治理中作用的發揮受到限制。通過完善非政府組織的內部制度，提高其協同治理能力;建立健全非政府組織的有效監督機制，保證其健康有序的發展;加強與政府之間的信任，形成與政府的合力，更好地解決社會公正問題;進一步明確非政府組織的社會責任，塑造其社會公信力等舉措，可以更加充分地發揮非政府組織在構建和諧社會中的積極作用和功能，進一步推進社會管理的創新。

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