完善我國人大質詢權法律規制的思考*

胡肖華，謝忠華

(1.湘潭大學，湖南湘潭411105;2.武漢大學，湖北武漢430072)

完善我國人大質詢權法律規制的思考*

胡肖華1，謝忠華2

(1.湘潭大學，湖南湘潭411105;2.武漢大學，湖北武漢430072)

人大質詢權是我國人大監督權的一種重要形式，也是一項重要的憲法權力，其行使具有明確的憲法和法律依據。我國現行質詢權的運用雖然取得了一定的效果，但由于缺乏相應的觀念支撐和制度認同，我國的質詢立法不盡完善，質詢權的行使并不盡如人意。從法治的角度出發，在界定質詢權概念的基礎上，解析該權力運行中的法制瑕疵之成因，進而著重于從實體規制和程序規制兩個角度尋求改進和完善質詢權的法律規制的路徑和規則，具有重要的現實意義。

人大代表;質詢權;法律規制

質詢權是我國憲法和法律賦予各級國家權力機關的一項重要職權，暗含有對國家機關及其工作人員工作失誤的糾察和責問，是一種剛性的“帶有一點彈劾性質”的監督方法。它是人大代表和常委會委員的法定職權，是人大監督權的重要組成部分，也是我國民主與法制發展的一個重要方面。長期以來，質詢權在我國的人大制度中很受期待，但是由于制度及觀念方面的原因，致使我國的質詢立法不盡完善，質詢在實踐中陷入停滯不前的尷尬境地，顯現出無奈、無力、無序、無能的狀況，難以形成對國家機關及其組成人員的有效監督。全國人大常委會在2010年的工作報告首次明確提出，將向國務院有關部門就代表普遍關心的問題提出質詢。這是全國人大常委會自監督法頒布后，在工作報告中首次提出將依法開展專題詢問和質詢。這種表態，釋放出人大將加強監督的信號，質詢權的“沉睡”將被“激活”。它的激活，對于“一府兩院”來說，有助于增強其履責壓力、促進其更好地依法行政和公正司法;而相對人大自身而言，質詢制度的有效運行是人大制度向憲政復歸的一個重要指標。毋容置疑，質詢權作為人民代表大會的一種專有監督形式，對于保證國家法律、法規、政策的正確貫徹實施，促進國家機關及其工作人員依法行政，樹立我國人大監督的剛性權威和形象及保障國家結構的有序運行，起著重要的保障作用。它成為懸在國家機關工作人員頭頂上的達摩克利斯劍，始終提示著他們應恪盡職守。因此，完善我國人大質詢權的法律規制，建立常態化、規范化、制度化的質詢制度則顯得尤為必要。

一、質詢權概念之界定

在法學領域中，“質詢權”概念的提出并非中國所創。質詢發軔于英國，作為一種西方的舶來品，最初是由請愿權發展演變而來的。質詢作為一種監督政府的重要手段，在世界各國已經得到越來越廣泛的適用，大多數議會制國家在憲法中都規定了議會質詢制度。而且，從憲政實踐來看，質詢在各國議會的監督體系中發揮著越來越重要的作用。在代議民主制的國家，質詢只是一種日常問責方式，除了規定程序性要求外，無特別要求，更無硬性規定懲罰措施，即“質詢的目的是獲取情況，或敦促行動。”［1］P123從先哲的論述中可得知，提出質詢有兩個目的，一個目的是了解政府的相關行政信息;另一個目的是發現政府的行政行為偏離法治軌道時及時敦促其加以改正。質詢權在憲政實踐中展現出強大的力量。

在學理層面上界定質詢權，概而言之主要有兩種方式:一種是著重于從立法層面上對質詢權進行解釋，這種解釋和人大代表質詢權的概念完全一致，如何華輝教授認為，質詢權是“在全國人大開會期間有權依照法律規定的程序提出對國務院各部、各委員會的質詢案，受質詢的機關必須負責答復”的一種制度”。［2］蔡定劍教授認為，“質詢是人大通過一定法律程序，強調被監督對象回答代表或委員提出的問題，代表或委員可以根據回答的情況采取必要措施，以實現一定的監督目的。”［3］P176另一種是從宏觀上對質詢權進行解釋，不局限于我國關于質詢權的立法規定。如杜立夫教授認為，質詢權“是對國家行政機關及其公職人員提出詢問，并要求在法定的期限內做出答復的權力，屬于監督權的組成部分”［4］P420;周葉中教授認為:“質詢權是指議會議員在議會開會期間對內閣總理、閣員、部長等就內閣的施政方針、行政措施和其他事項進行質問和詢問并要求在法定期限內予以答復的權力，是非總統制國家議會對政府監督的一種重要形式”［5］P272。

列寧指出:“所有的定義都只有有條件的、相對的意義，永遠也不能包括充分發展的現象的各方面聯系。”［6］P10盡管前述有關代議制度的概念都存在一定的不足，但也應該肯定，這都是由于學者們研究問題的立場、方法和角度不同所致。因此，綜合我們前面的分析，并考慮到質詢權這一舶來品的原義，筆者認為，我們應以宏觀、開放的眼光把握質詢權，需將我國對質詢權涵義的理解與國外對其的理解兼收并蓄，從廣義上對質詢概念做出界定。因此，筆者認為，質詢權是指代議機關的組成人員按照法定的程序對其他國家機關及其組成人員的工作或行為進行質問或詢問，并規定在法定時間內以法定形式給予答復的一種權力。

二、質詢權法律規制現狀之成因

如前所述，由于制度及觀念方面的原因，致使我國的質詢立法不盡完善，在實體上主要表現為質詢主體不合理、質詢對象規定不統一和質詢內容法律規范的缺失等;在程序上主要表現為質詢時間有限、質詢方式單一、質詢成立要件過苛、質詢程序缺乏可操作性和責任追究疲軟等，使得質詢在實踐中陷入停滯不前的尷尬境地，顯現出無奈、無力、無序、無能的狀況，難以形成對國家機關及其組成人員的有效監督。具體說來，主要有以下幾方面的原因:

(一)傳統政治文化之積弊

政治文化指的是政治方面的認知和習慣、風俗等，是“一個民族在特定時期流行的一套政治態度、信仰和感情”。［7］P29我國傳統文化中缺乏分權制衡與民主、法治的因子，以王權專制主義政治文化、儒家倫理主義政治文化、統一求和的政治文化為主流，它們在很大程度上影響了民眾平等、民主和監督等意識的產生與發展，成為了質詢制度有效實施的阻礙。1.王權專制主義政治文化的影響。在幾千年的封建專制集權統治的浸染下，受權威崇拜、附庸意識等傳統政治文化糟粕的影響，我國國民的意識缺乏民主、參與和制衡的因素。盡管在近現代受“西風漸進”的影響，人民民主觀念和權力制衡思想開始在中國傳播，但是由于傳統封建文化的影響，“臣民”和“集權”意識仍占據主要地位，人民在社會政治生活中處于被動服從狀態。2.儒家倫理主義政治文化的影響。儒家倫理主義主張人治而輕視法治。而“人治”在很大程度上就是“官治”，從而產生了“官本位”思想。“官本位”思想經過幾千年傳承和滲透，已形成一種傳統，像幽靈一樣纏繞著人的靈魂并使其無意識化，形成一種固定的觀念。特別是改革開放以來，“官本位”觀念又沉渣泛起，氤氳叆叇。正如前國家主席江澤民所言:“我國是一個封建社會歷史很長的國家，封建主義和其他剝削階級影響將長期存在，總是通過各種形式表現出來。”［8］P430“官本位”的重要表征之一是治民、愚民，使國民遠離政治，喪失獨立個性和政治自主意識，保持權力運行的神秘化和權威崇拜，造成國民的政治依附心理、臣民心理、盲從心理等在當今社會依然表現明顯。受“官本位”思想影響，部分國家機關及其工作人員無法認識到自己“公仆”的角色，缺乏接受監督的自覺性，漠視、拒絕人大質詢。3.統一求和的政治文化的影響。在“和為貴”、能忍則安的傳統政治文化的熏陶下，逐漸淡化了監督與制約的理念。特別是質詢難免帶有尖銳的批評和指責口味，而且直接涉及具體部門和具體的人，這就使得一些人大代表和常委會組成人員思想上存在包袱，有的拉不開情面，有的擔心受質詢機關接受不了，怕影響關系，今后難以共事。［9］而人大的主席團或主任會議也為著息事寧人的緣故將質詢轉為詢問、建議、意見等較為緩和的監督方式［10］，或在質詢案轉交程序這一關直接把質詢案“決定”掉。

(二)政治體制的障礙

所謂政治體制，是指一個國家為實現基本政治制度而構建的各種具體政治形式、政治制度和政治運行機制的統稱。［11］在我國的政治體制中，最重要、最核心的問題是黨政領導體制問題，而黨政領導體制問題中對我國人大質詢制度的運用影響最大的是黨與人大的關系。黨政關系在一定程度上掣肘著我國人大質詢制度的發展。在我國，全國人民代表大會是最高國家權力機關，各級人大居于國家權力體系的核心，黨的領導主要是政治領導，不能理解為黨直接享有應由人大享有的國家權力，更不能理解為黨中央、地方黨委在國家政體上是一級或最高級的國家權力機關。［12］P137然而，在現實政治生活中，我們往往把黨的領導權誤解為“黨權高于一切”，黨政不分、以黨代政的問題時有發生，具體表現為:黨經常以政治代替法律，以指示、命令和決議等方式干涉政府工作，黨政部門合署辦公等，使執政黨與政府混淆了各自的職責，阻礙了政府職能的有效行使與人大對政府的質詢。因為在質詢的過程中會涉及到對黨的質詢及其責任的追究，但目前我國對黨的質詢缺乏法律依據，導致人大不敢質詢、無法質詢現象的出現。盡管改革開放30多來我們致力于改革這種狀況，但時至今日，黨政不分、以黨代政的問題仍然沒有從根本上得到解決。政治體制改革的滯后，制約了民主政治立法的需求。多年來，隨著市場經濟突飛猛進的發展，關于經濟方面的立法也取得了迅猛的發展。但是，關于民主政治的立法卻數量有限，在相當長的一段時間里，有關民主政治的立法僅占全部立法(包括法律、法規)的4%。［13］民主政治立法的滯后嚴重影響了質詢權的行使及其效能的發揮。

(三)“重實體、輕程序”法律傳統的桎梏

正當程序是法治理念的重要內容。程序正當要求是一個普遍的要求，尤其是英美法系國家，對程序更為重視，程序違法有可能導致行為的無效。在質詢權領域，程序的規范也是非常重要的。質詢過程中的正當程序是保障質詢主體質詢目的得以實現的前提，沒有正當程序，質詢權就難以得到保障和維護。通過正當程序規范質詢過程，控制權力運行，能夠在一定程度上避免質詢行為的隨意性，保證質詢行為的合法性和高效性。目前，法律規范對質詢權的程序性規范要么是沒有規定，要么是雖然有但是不健全或是對于受質詢機關或個人違反了程序性規定有何責任沒有明確。質詢活動深受“重實體，輕程序”法律傳統的影響，在相關質詢活動的立法中往往不自覺地偏重于質詢權的實體性規定而忽略了程序性規定。反之，忽視程序性規定在一定程度上也會造成質詢權無法得到有效的運行。如在規定質詢權的憲法、全國人大組織法、全國人大議事規則、監督法等法律中，涉及質詢權的部分著重論述的都是質詢權的主體、對象等實體性問題，而對質詢案的提交期限、準備時限、口頭答復的操作細則，如質詢主體的發問、受質詢機關或個人的答復和辯解、對答復的評價和后果等，都沒有規定明確。概而言之，程序規定的缺失是質詢權未及充分運用的原因之一。

(四)法律修訂的滯后

法律本身的穩定性和強操作性決定了法律的制定和修改必須具有一定的超前性，但是，由于社會和經濟的快速發展，在客觀上又造成了法律的滯后性，二者是辯證統一的。法律屬于上層建筑范疇，上層建筑與經濟基礎存在既相適應又相互制約的矛盾。法律的滯后與超前正是這種矛盾的反映。［14］因此，應該根據社會經濟的發展變化的步伐對法律及時進行修訂。但現實生活中，我國法律法規的修訂工作存在嚴重的滯后性。在質詢立法領域，主要表現在法律對質詢權的相關規定上存在沖突，并且沒有得到及時的修訂。如在質詢對象的規定上憲法與法律存在不協調的情形。我國現行憲法第七十三條規定的質詢對象為國務院或者國務院各部、各委員會，沒有規定對“兩院”可以提出質詢案。而全國人大常委會議事規則第二十五條、監督法第三十五條等法律都規定質詢主體可以對“兩院”提出質詢案。由于憲法在質詢對象規定上的缺失，使得多年來人大對“兩院”的質詢一直處于尷尬的境地。沒有憲法依據的有力支撐，人大代表的質詢權難以發揮應有的作用。再者就是關于人大代表團質詢權的規定，全國人大組織法明確規定代表團享有質詢權，而地方組織法和代表法都沒有對地方人大的代表團是否有權提出質詢做出規定，這些立法上的不協調造成了不同地方關于代表團和人大代表質詢權的差異規定，影響了地方人大代表團質詢權的行使。此外，還有許多關于質詢權立法的不協調沒有得到及時的修訂，造成了我國質詢立法的窘迫現狀，嚴重制約了質詢權應有時效的發揮。

三、質詢權法律規制之構架及完善

(一)質詢權的實體規制

1.質詢主體上的規制

(1)賦予專門委員會質詢權主體的地位

在憲法和相關法律中增加人大專門委員會為提出詢問和質詢的主體。專門委員會作為全國人大的常設工作機構，其工作具有經常性和專業性的特點，由于職權的關系，專門委員會經常出席“一府兩院”的有關部門的會議，聽取它們的相關匯報，因此了解并掌握了這些部門大量的資料。再者專門委員會的組成人員一般都是實踐經驗豐富的領導干部或理論知識深厚的專家學者，他們往往可以結合自身的優勢對某方面的問題提出具有專業性的質詢，此外，從專門委員會的職權規定上看，賦予專門委員會質詢權主體的地位也是依法監督的應有之義。人民代表大會組織法規定了人大專門委員會五項工作任務，其中一項是向全國人民代表大會主席團或者常務委員會提出屬于全國人大或者全國人大常委會職權范圍內同本委員會有關的議案，如前所述，既然專門委員會有提議案權，而質詢案的提出其實與議案的提出相類似，這就為賦予專門委員會質詢權提供了理論上的可能。另外，既然30名以上的代表或10名以上的常委會組成人員可以提出質詢案，那么一個專門委員會(通常由10名以上常委會委員參加)也應有權提出質詢案。何況根據1992年的統計，全國人大常委會組成人員中74.2%參加了各種專門委員會，而由全國人大常委會組成人員中擔任的專門委員會占全體專門委員會的72.8%。此外，全國人大議事規則中也規定，全國人大專門委員會對于行政部門的工作計劃、行政措施、重大決定等可以進行審議、詢問、征求意見。所以，人大專門委員會可以提出質詢案，當然所質詢的事項應是與本委員會有關的事務。

(2)建立個人質詢制度與質詢主體回避制度

在相關法律中明文規定人大代表及常委會組成人員可以個人名義提出質詢的權力。根據我國相關法律法規規定，我國人大代表及其常委會組成人員個人無權提出質詢案，而須達到法定人數后才能聯名提出質詢。有學者認為，這一規定是基于我國現有國情而考慮的，因為在我國，人民代表大會及其常務委員會會議少、會期短，如若建立個人質詢制度，則無法保證質詢案的質量。不可否認，這一規定在一定程度上保證了質詢案的質量，防止了質詢權的肆意濫用。但也由于這個人數上的限制，門檻太高，導致我國質詢案的數量一直寥寥無幾。筆者認為，人大代表及常委會組成人員是社會各行各界的代表，來自人民，代表人民，向人民負責，為人民服務。他們每一個人都肩負著人民的重托，都有權力更有義務代表人民監督國家權力的行使。而且賦予人大代表及其常委會組成人員質詢權，可以充分調動其提出質詢案的積極性，使他們以一種負責任的態度對待質詢案，使代表們加強了對政府及其官員工作或行為的關注度，從而加大了對受質詢機關或個人的監督力度。再者，關于人大會期短的問題，現在學術界已基本達成共識，一直在提倡、呼吁改革人大的會期，以支撐人大質詢權的充分行使。因此，我們不能因為顧慮人大制度中的一些弊端而限制其本應加強的權力。

政治制度的設計和構建離不開對人性的本源分析，沒有對人性的一種前提假設，任何一門社會科學都是不可能建立起來的。［15］P37“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的一條經驗，有權力的人使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”［16］P342“趨利避害”乃人之常情，正如盧梭所言:“人性的首要法則是要維持自身的生存，人性的首要關懷是對其自身所應有的關懷”［17］P9，利益驅動機制的既存以及人性欲望的難以遏止，使得權利與權力在享有者手中皆易泛濫成災。因此，為避免質詢監督過程中摻雜個人的感情和私利，保證質詢的客觀公正性，應建立“質詢主體回避制度”。如果各級人大代表和常委會委員本人抑或其所在工作單位抑或其上下級單位是質詢案指向的當事人，或與質詢問題有法律上的利害關系，均應回避，禁止提起質詢或參與署名提起;已經提出或署名的，應撤回或宣布無效。

(3)明確代表團的質詢權

修改地方組織法第二十八條、代表法第十四條中關于質詢主體的規定，賦予地方各級人代會的代表團提出質詢案的權力。如前所述，二者都沒有對地方人大的代表團是否有權提出質詢做出規定，與全國人大組織法第十六條的規定相沖突，這些立法上的不協調造成了不同地方關于代表團和人大代表質詢權的差異規定。有的地方人大則未規定代表團的質詢權，而有的地方人大在其議事規則或相關規則中規定代表團有權提質詢案。完備協調的法律規范，既是一國實現法治的起點，也是完善質詢權的基本前提。因此，我國相關法律應該在地方各級人大上的代表團的質詢權作出統一規定。

2.質詢對象上的規制

(1)解決法律上的沖突問題

第一，要解決在質詢對象上憲法與法律的規定不協調的問題。如前所述，我國現行憲法第七十三條規定的質詢對象為國務院或者國務院各部、各委員會，沒有規定對“兩院”可以提出質詢案。而全國人大常委會議事規則第二十五條、監督法第三十五條等法律都明確規定質詢主體可以對“兩院”提出質詢案。因此，在質詢對象上，法律與憲法的明文規定并不協調。我們都知道，憲法是最高的“法”，是“法律的法律”，是衡量所有其它法律的法律標準。憲法之下的任何法律規范都必須符合憲法。［18］P11由于憲法在質詢對象規定上的缺失，使得多年來人大對“兩院”的質詢一直處于尷尬的境地。沒有憲法依據的有力支撐，人大代表的質詢權難以發揮應有的作用。為平衡這種立法上的沖突，使人大質詢“兩院”具有憲法上的依據，通過修改憲法第七十三條，將“兩院”納入質詢的對象，并明確質詢案的具體程序由法律規定，被質詢的機關必須作出答復。在憲法第三章地方各級人民代表大會中增加“地方各級人民代表大會代表及其常委會組成人員可以分別在地方各級人民代表大會、地方各級人民代表大會常務委員會開會期間，提出對同級人民政府及其所屬工作部門、人民法院、人民檢察院的質詢案，質詢案的具體程序由法律規定”的內容。［19］

第二，要解決對于質詢對象法律與法律之間的規定不一致的問題。如前所述，按照立法的法理，實體權力應該首先在實體法中做出規定，而后在程序法中對該權力做出進一步的程序性規定，但是，作為全國人大的實體法全國人大組織法第三十三條規定常務委員會組成人員十人以上在常委會會議期間可以向國務院及國務院各部、各委員會書面提出質詢案，而全國人大常委會議事規則作為全國人大的程序法卻先于實體法規定了全國人大對“兩高”的質詢權，這種情況違反了立法的一般法理和慣例。因此，應對全國人大組織法第三十三條進行修改，把“兩院”納入人大的質詢對象，以消除不必要的歧義和協調立法。

(2)擴大質詢對象的范圍

人大代表和常委會委員除了可以質詢監督國家不僅可以質詢監督國家機關及其工作部門，而且對有違法行為的國家機關組成人員也可以提起質詢案。如前所述，這些人員主要包括:國務院總理、副總理及國務院各部委首長、各省省長、副省長、市長、副市長以及法院院長、檢察院檢察長等。眾所周知，上述國家公務人員由人大決定或選舉產生，這些國家公務人員對人大負責，受人大監督。不管是行政機關的組成人員，抑或司法機關和檢察機關的公務人員，只要存在違法行為，均應承擔法律責任。通過質詢的手段，對國家機關及其公務人員的違法行為進行揭露，并責令其進行答復，可以實現對國家權力運行的全方位監督，使人大質詢監督的力度和權威得以提高。

3.質詢內容上的規制

質詢是剛性的監督方式，與詢問有著本質上的區別，針對的是涉及本級行政區域的重大事項和“一府兩院”的重大違法違紀行為。由此明確質詢案的內容范圍對有效的行使質詢權將會起到良好的指引作用。但遺憾的是，時至今日，我國相關立法中仍沒有對質詢權的內容作出明確規定，反映出我國立法的一種缺憾。因此，完善質詢權內容的規定，不僅必要，而且亟需。綜合學界的各種觀點，結合我國的國情，筆者認為，質詢權的內容應主要涉及以下三個方面的問題:(1)重大問題。重大問題是指有關憲法、法律、法規和國家政策等的重大問題。如對怎么樣制定和修改法律法規和公共政策，使其符合社情民意等問題，人大代表或委員都應該積極行使質詢權予以過問，以保證這些政策法規的出臺或修改不會對公民的權利造成影響。(2)重大社會事件。重大社會事件是指影響力之大，范圍之廣，對社會的穩定和經濟的發展產生較大波動的事項，如社會恐怖事件、地震洪澇等自然災害、煤礦等安全事故、在政治生活中遇到的緊急狀態或戰爭狀態等。總體說來，由于社會重大事件具有突發性、后果嚴重性等顯著特征，且在事件發生之后由于部分媒體報導的渲染，弄得人心惶惶。因此，在責任政府的主題背景下，及時查清社會事件發生的真相，將其連同處理結果一并公布于眾，對公眾及時了解事件真相、平息不滿有極為重要的作用。(3)重大行政違法行為。主要表現在:“一府兩院”違法違規和違反國家方針政策的行為;違反上級、本級人大及其常委員會決定、決議的行為;政府官員的瀆職、失職行為等等。此外，對這三個方面內容，建議法律采用列舉與概括相結合的方式加以規定，并且要對質詢的內容加以限制，比如規定質詢內容不得涉及黨和國家的機密等事項。

(二)質詢權的程序規制

1.明確規定質詢案提交及答復的期限

由于各級人大及其常委會的會期簡短，因而為了提高質詢的效率和效果，必須對質詢案提交及答復的期限作出明確規定。否則閉會后質詢案會很大程度上流于形式，最后不了了之。因此，人大代表及常委委員在平時的參政議政工作中就應該深入選區積極聯系選民收集質詢的相關原始資料，為質詢案的提出做好充分準備。再者，為進一步落實質詢的問題，自質詢結束之日起一個月內，被質詢的機關或個人應當向質詢人書面報告質詢案的具體辦理情況。此外，借鑒域外經驗，可在相關法律明確規定，召開人民代表大會會議和人大常委會會議時，必須專列質詢議程和安排專門質詢時間，并且增加質詢主體在會議閉會期間有權提出質詢案的規定，而且要專設長期固定的質詢時間(如每周專設半天或一天)，允許各個質詢主體在質詢時間內以口頭或書面的形式提出質詢。

2.質詢方式的多樣化

我國憲法和法律規定，提出質詢只能采用書面形式。借鑒外國的質詢方式有口頭質詢、書面質詢、聽證制度、熱點一小時活動以及普遍存在的辯論制度等等，靈活多樣，各有所長。結合我國實際情況，在質詢方式上筆者認為可以做一些變通，允許代表為了解“一府兩院”某項措施的具體情況提出口頭質詢案。在口頭質詢案中，對被質詢機關或個人可要求其當場進行答復，而對于書面質詢案，可以要求其在5天內進行答復比較適宜。如果不能按期答復的，在被質詢機關或個人說明理由之后，可以適當延長時限，但最長以一個月為限。在被咨詢者答復后進行表決，以決定其是否進入辯論程序，相信質詢雙方面對面交流和問答將極其有助于質詢功效的發揮。

3.增加緊急質詢制度

在我國，對于“緊急質詢權”，在相關法律規定上處于空白狀態。筆者認為，在突發事件或自然災害面前，法治不能沉默，因為只有通過法律有效規制之下的政府防治機制，才能降低突發事件或自然災害的危害性造成的損害，使公共財產、公共安全與公共秩序有效地擺脫突發事件或自然災害的沖擊，私人財產、公民權利與公民自由得到保障。“在應急狀態下，政府的主要問題就在于如何在暫時拋棄憲法限制的同時又不會對憲政的決定性規范和價值造成永久的傷害，也就是說，應當找到一種方法，既能夠有效地處理突發事件，又能夠阻止應急行政權力行使的危險性。”［20］而借鑒域外經驗，建立緊急質詢制度就是一種較好的方法。緊急質詢能夠有力地督促政府及其官員及時地更正不當行為，把損失降至最低點。同時緊急質詢還可最大限度地彰顯代表的個人能力、政治敏感度以及最大程度地考驗政府官員的應變和危機處理能力。因此，應對人民代表大會提出的“緊急質詢”在相關法律中予以明確規定，并且明確答復期限，受質詢機關應該在三天之內作出答復。

4.健全質詢案轉交程序

在質詢過程中，質詢案的轉交程序有著承前啟后的關鍵作用，它對質詢案是否能順利提交被質詢機關答復起著決定性的作用。根據我國現行相關法律的規定，人大常委會委員長會議或者常委會主任會議具有質詢案的決定、轉交權。有學者認為，這一規定“既是對質詢案的嚴肅性和必要性采取的一種把關程序，保證高質量、富有代表性的質詢案能有效地得到處理，又是大會議程緊湊、有序、順利進行的一種保障，使會議制度發揮其最充分的作用。”［21］而在現實的政治生活中，這些機構卻經常因為一些外在因素的壓力而不愿意直面具有強制性的質詢，通過采取動員、說服等手段把質詢化為相對溫和的詢問，從而使質詢案的效力大打折扣，失去了原有的現實意義。這種操作程序不僅使人大代表或委員的民主權利在無形中受到了剝奪，而且嚴重打擊了他們行使質詢權的積極性。因此，為防止質詢否決權的濫用，通過法律為質詢權的轉交程序設定具體標準和異議的救濟途徑則顯得尤為必要。這些標準主要包括在以下三個方面:(1)質詢主體與質詢對象、問題是否存在利害關系，要是聯名提出質詢案的，聯署人是否符合法定最低人數要求;(2)質詢的對象和內容有沒有違反法律的禁止性規定;(3)質詢案在形式上是否符合法定的要求，有無瑕疵需要補正。當質詢案未被提交受質詢機關答復時，有關機關必須向提出質詢的人員說明理由;質詢人如不服，還可以申請復議一次。

5.設立剛性的責任追究機制

對質詢結果的處理不甚明確，容易讓人對質詢效力或效果滋生漠視感。［21］剛性責任追究機制的設立，有利于最大限度地發揮質詢的威懾效力，保障質詢的實際效果落到實處。依據我國監督法等相關法律的規定，過半數提出質詢的代表或委員對被質詢機關的答復不滿意時可以要求其再次作出答復。但對于再次答復不滿意時，代表或委員該采取什么措施或受質詢機關應對此承擔何種責任等問題，相關立法處于空白狀態。在實踐中，對再次答復的結果主要有以下兩種情況:如果提出質詢的代表或委員對受質詢機關的答復滿意，則質詢自然終止;反之，根據我國學者徐運良的觀點，則可以基于質詢事項的嚴重程度加以區別對待:一是如果質詢的事項，被質詢者不存在重大過錯，主觀惡性不大，而且造成的后果不嚴重，則可由人大主席團或人大常委主任會議作出決定，將代表或委員對質詢問題的意見和建議轉交給受質詢機關的主管機關或上級機關作出處理;二是如果質詢的事項本身危害性大，后果比較嚴重，并且被質詢者具有重大過錯時，可以組成“特定問題調查委員會”限期進行調查，在查明事實真相后向人民代表大會主席團或人民代表大會常委會作出調查報告和處理意見。人大主席團或常委會主任會議召開會議，如果認定受質詢者責任重大，需要提出罷免案或撤職案的，提交人民代表大會或人民代表大會常委委員會進行表決;或者提質詢案的代表或委員依照法律規定的條件直接提出罷免案并交由大會或常委會表決。而對于所質詢的事項需要作出補救的，依法由主席團會議或常委會主任會議作出決定，責令受質詢機關作出補救方案及采取補救措施，并向人民代表大會或人民代表大會常委會作出報告。［22］

6.完善相關配套制度

質詢制度功能的充分發揮并不是孤立的，它的良好運行需要相關制度的支撐。具體說來，主要有以下幾種制度:

(1)質詢免責制度

我國憲法為了免除人大代表的后顧之憂，使其能充分行使代表職責，第七十五條專門規定了人大代表享有言論免責權，這一規定為質詢免責制度提供了憲法上的依據，因為質詢作為人大代表行使職權的言論表達，理應包括在免責范圍之內。此外，全國人大組織法第四十三條也規定全國人民代表大會代表及其常務委員會的組成人員享有在各種會議上的發言和表決免責權，不受法律追究。這就為人大代表敢于質詢、放心質詢、安全質詢提供了必要的法律保障，避免人大代表因擔心法律責任而不敢言或作違心的發言或表決情況的出現，這一制度關鍵在于堅持認真落實。

(2)信息公開制度

著名學者羅素說過:“法律如果沒有輿論的支持幾乎毫無力量。”議會各國對信息的公開交流非常重視。信息公開制度的實施，不僅增加了議會工作的透明度，為議員提供了展現自我的舞臺，極大地促進了民眾的了解、支持與信任，而且擴大了議會工作的開放度，激發了民眾通過網絡、電視、廣播等多種形式來參與了解質詢、辯論等相關情況，在一定程度上對官員和其他公共政策的制定者進行了有力的監督，它對議會質詢制度的發展起到了不可替代的促進作用。因此，質詢的公開須法定化。應在質詢制度中明確規定，從質詢案的內容到質詢會的整個質詢過程及質詢的結果等，要允許新聞媒體進行現場報道，并將有關質詢的內容、過程及結果等公開在人大的網站中，方便群眾隨時查閱。并可以借鑒國外的做法，允許電視臺、電臺、網絡進行現場直播等。這種做法很好地增加了社會對其的關注度，保障了民眾的知情權，不僅增強了人大質詢監督的剛性，達到了質詢的目的，而且極大地提高了民眾的思想覺悟與參政意識。

(3)代表辭職制度

依據我國選舉法第四十九條之規定，縣級人大代表可以書面形式向本級人大常委會提出辭職，鄉級人大代表可以書面形式向本級人大會提出辭職。在現有政治體制改革滯后的背景下，人大代表辭職制度的實行，有利于人大權力的回歸。代表辭職制度具有一定的監督屬性。它能糾正人大代表“能上不能下”的現象，是人大制度建設的一種創新之舉，是打破人大代表“終屆制”的有益嘗試。近年來，四川、湖南、遼寧、河南、山東、內蒙古等地的部分市、縣、區先后施行了人大代表辭職制度，并出臺了相應的暫行規定或實施辦法。代表辭職制度的實行，有利于把不稱職、不作為的代表剔除出人大代表隊伍，使那些有責任心、素質高、真心為民的人及時補充到人大代表隊伍中來，有利于激勵人大代表牢固樹立角色意識、責任意識，促進代表更好地履行職責，質詢權的行使必將更加有力。

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D9

A

1004－3160(2012)01－0101－08

*本文系湘潭大學研究生科研創新項目《轉型時期第二國家控制力研究》［編號:CCX2010X005］的階段性成果。

2011－10－20

1.胡肖華，男，湖南茶陵人，湘潭大學法學院、知識產權學院院長、教授、博士生導師，主要研究方向:憲法學與行政法學;2.謝忠華，男，廣西貴港人，武漢大學法學院博士生，主要研究方向:憲法學與行政法學。

責任編輯:周育平