推進義務教育均衡發展 完善城鄉一體化體制機制

楊 彬，楊春芳，王慧霞，王 穎

（天津市教育科學研究院，天津 300191）

推進義務教育均衡發展 完善城鄉一體化體制機制

楊 彬，楊春芳，王慧霞，王 穎

（天津市教育科學研究院，天津 300191）

義務教育均衡發展是一個相對的、漸進的過程。對天津市義務教育城鄉差異的數據分析表明，義務教育均衡正處在由基本均衡向高位均衡過渡的關鍵階段，但在教育資源配置方面上還存在城鄉差異。加快城鄉教育一體化，完善城鄉一體化體制機制，是當前和今后一個時期天津教育工作的重中之重。

義務教育均衡；城鄉一體化；體制機制改革

加快城鄉教育一體化，促進義務教育均衡發展，是當前和今后一個時期我國教育工作的戰略重點。天津市中長期教育規劃綱要提出，今后十年要“高水平均衡發展義務教育”。實現這一目標任務，對于促進教育公平、提升城鄉教育現代化水平，具有重要而深遠的意義。

一、義務教育均衡發展的內涵與特征

義務教育均衡就是社會對義務教育的需求與相關部門對義務教育的供給達到相對平衡的狀態，此時義務教育的供給量和需求量大致相當，供求雙方的愿望都得到滿足。［1］對需求主體而言，義務教育階段的需求應該是包括受教育機會、教育資源、教育質量的全面需求，義務教育均衡發展的最終目標就是要合理配置教育資源，辦好每一所學校，教好每一個學生，也就是保證教育公平的實現。

義務教育均衡發展是一個由不均衡到初步均衡、到基本均衡，再到更高層面的高位均衡的漸進過程，不同的階段有著各自的特征和任務。

初級均衡階段，也就是普及義務教育階段。這個階段主要突出教育起點的公平，讓每一個適齡兒童都能享有公平的受教育機會。

基本均衡階段，追求教育過程和教育條件的均等。這個階段主要以追求教育條件和教育過程的公平為目的。一方面以教育資源合理配置為目的，確保教育資源在區域間、城鄉間、學校間、群體間的優化配置；另一方面建立具有足夠的彈性的學生培養制度，保證城鄉學校在教育教學過程中課程設置、先進教學方法使用等的公平，以確保受教育群體和個體的權利平等、機會均等。

高位均衡階段，追求教育質量的均等。這個階段教育資源豐富，區域之間、城鄉之間、學校之間和不同受教育群體之間的差別極大縮小，教育資源在社會和學校得到了合理優化的配置，主要以追求學校教育發展均衡為目的，即以人的培養和發展為目標。充分尊重學生的差異和個性，讓每個學生充分發揮自己的特長和學習潛能。

根據義務教育均衡發展的階段性特征，可對城鄉義務教育一體化的公平目標予以概括性的表述——城鄉義務教育機會均等（起點一樣）、教育條件一樣、過程不同、結果都達到教育質量基本標準，并在此基礎上實現個性化發展。與此相應的各種教育制度在改革方向和重點上也要有所差異。

二、天津市促進義務教育均衡發展的成就與問題

天津在推進義務教育均衡發展方面有著很好的基礎。“十五”以來，先后實施了農村中小學布局調整、農村中小學教學儀器設備升級、骨干教師“十百千萬”等一系列工程，有力地縮小了城鄉義務教育差距。新《義務教育法》實施以后，又進一步強化政府責任，認真落實義務教育經費保障新機制，下決心規范改制學校，不斷完善城鄉義務教育對口支援交流機制，特別是從2008年起，啟動實施了義務教育學校現代化標準建設工程，把義務教育高位均衡發展作為全市教育改革與發展的戰略重點，在促進城鄉教育一體化發展方面取得了顯著的成效。

盡管如此，由于我們還處于社會主義初級階段，區域經濟社會發展很不平衡，城鄉二元結構十分突出。區域經濟社會發展的不均衡，使天津城鄉之間、學校之間教育不均衡的問題依然存在，義務教育均衡發展離人民群眾對優質教育的期望還有一定距離。要促進城鄉教育一體化發展，實現義務教育高位均衡的目標，還面臨著許多挑戰和問題。

根據安徽師范大學朱家存教授研究編制的區域義務教育均衡發展監測指標體系，我們選取部分城鄉差異指標并賦值計算，從宏觀上了解天津市城鄉教育哪些方面正在趨于均衡，哪些方面差距還在拉大。

表1 城鄉義務教育差異數據表

在天津市教育現代化的15項衡量指標中，根據實現度的不同，大致可分為三類情況：

第一類：已經實現或接近實現的指標（7個）。包括義務教育完成率差異、生機比差異、初中教師學歷達標率城鄉差異、義務教育班級規模城鄉差異。

第二類：發展相對較好的指標（3個）。包括小學畢業生升學率城鄉差異、生機比小學達標率城鄉差異、小學教師學歷達標率城鄉差異。

第三類：實現程度較低的指標（5個）。主要集中在生機比初中達標率城鄉差異、義務教育生均預算內教育經費城鄉差異、義務教育生均公用經費支出城鄉差異。

從以上評估可以看出，天津市義務教育均衡發展的絕大部分指標完成情況良好，問題主要是教育投入尚存在城鄉差距。研究發現：（1）12個涉農區縣的生均事業費標準約相當于市內六區的68.7%。生均事業費排位最低的六個區縣，擁有全市50.1%的在校生，其預算內教育事業費僅占全市的37.6%。生均事業費排位較高的六個區縣，在校生占全市的24%，卻擁有著超過全市32.5%的預算內教育事業費。（2）天津市對于中小學的資源分配，主要是靠政策而非靠法規來分配，使得中小學的辦學條件受政策的影響很大，具體來說重點校、民辦公助、示范高中等政策都對天津市義務教育資源配置的均衡化產生了一定影響。市直屬學校、區重點學校、一般學校，隸屬關系不同，等級地位不同，發展的條件與機遇也不同,這就反過來強化了學校之間的差異。天津市要促進義務教育均衡，必須跨越這些障礙。

盡管有問題存在，但以上對城鄉義務教育差異的數據分析從側面反映出，目前天津市在起點上的資源已經做到大致均等的配置，正處于從基本均衡向高位均衡過渡的臨界階段。教育投入、辦學條件、教育機會等方面的公平盡管也都是城鄉教育一體化追求的重要目標，但卻是為實現教育質量公平服務的，屬于“中間目標”，在保障后續的資源投入均等的情況下，我們有條件追求更高水平的均衡，即實現教育質量的公平。此時，促進義務教育均衡發展，一方面要解決城鄉教育二元結構的殘留問題，另一方面還要應對全社會對高位均衡的需求，謀求義務教育優質發展、內涵發展與質量提升。

三、國內外義務教育均衡發展的先進經驗

義務教育非均衡的現象在世界范圍內普遍存在。這也從一個側面充分證明了義務教育均衡發展的相對性。發達國家在城市化進程中，推進義務教育均衡發展的經驗可以簡要概括為三點：

一是建立教育質量評價制度，對“教育結果”進行規定和干預。許多國家都對“教育結果”設定了可以測量的基本標準，健全相應的教育質量督導、檢測、評估機制。

二是實施積極差別政策，向農村和薄弱學校傾斜。積極差別政策支持一部分地區加快發展教育，但不限制另一部分地區教育的發展速度，是一種“扶弱不抑強”的積極差別政策。［2］這一政策在形態上分為兩大類:一類是物質援助，即給錢給物。另一類是政策援助，即給予特殊的發展政策，通過政策來挖掘和吸引教育資源。

三是追求特色優質發展，提高教育質量。發達國家不僅重視義務教育均衡發展的質量，還重視在均衡基礎上的特色發展，鼓勵學校間形成不同發展優勢。

義務教育均衡發展是我國教育工作的重中之重。自2003年國務院召開農村教育工作會議以來，全國各地在完善城鄉一體的義務教育均衡發展機制方面做了很多探索和嘗試，歸結起來，主要包括四個方面：

一是完善教育資源共享機制。主要有三種途徑：（1）學區范圍內教育資源共享。沈陽、北京東城區推行依托一所或幾所優質學校，聯合周邊學校建立學區。學區管理打破區內原有學校界限，實現統一安排教學人員、統一組織備課、統一組織教學、統一開展質量監測、統一組織校本培訓。（2）城鄉教育資源共享。上海推行“委托管理”的辦學模式，由城區優質學校向郊區薄弱學校輸出管理人員和師資。在校名不變、法人不變、撥款體制不變的前提下，統一資源配置、統一學校管理、統一課程設置、統一教學質量評價，全面提升薄弱學校的辦學水平。（3）“名校集團化”辦學。2004年起杭州市委、市政府全面實施名校集團化戰略。中小學名校集團化與幼兒園名園集團化成為一體兩翼，城區教育集團的組建和城鄉互助共同體的締結構成兩輪驅動，由此進一步擴大優質教育資源覆蓋面，形成了“名校+新校”、“名校+弱校”、“名校+民校”等多種辦學模式。［3］

二是構建合理的義務教育師資交流機制。各地均在提高教師待遇，促進教師合理流動，實現教師資源的均衡配置上進行了諸多嘗試和創新。沈陽規定校長、教師在一所學校工作6年，都要分批在學區內進行異校交流；每年教師交流人數要達到專任教師編制數的15%，每所學校起始年級要配備50%的交流教師，確保起始年級師資在學歷結構、職稱結構、年齡結構以及骨干教師數量等方面實現基本均衡的要求。寧波北侖區城區學校和示范性學校每年要派出1～2名市、區骨干教師到山區、海島學校任教，保證全區每年有不少于20名的優秀教師在邊遠學校或師資相對薄弱的學校工作，每所學校都有一流的骨干教師任教。大連金州區大中專師范畢業生分配實施六個統一，即統一分配、統一調配、統一培訓、統一考核、統一獎懲、統一報酬，優先照顧薄弱學校，5年合同期滿后，由教育局根據需要重新安排。鼓勵城區教師到農村任教，并在職稱評定等方面向農村教師傾斜。［4］

三是構建義務教育生源調配機制。為體現義務教育公平、公正原則，緩解“擇校”壓力，各地積極探索和完善優質初、高中的招生比例定向分配的招生制度改革，淡化學校之間的生源競爭。

四是健全義務教育監督評估機制。各地教育行政部門逐步建立和完善義務教育均衡發展監測制度，定期對轄區內義務教育階段校際差距進行監測和分析。逐步建立規范化、科學化和制度化的義務教育教學質量監測評估體系和教學指導體系，不斷提高中小學的教育質量。有的成立了專門的教育督導團，由政府分管領導任總督學，負責對各地貫徹落實《義務教育法》、推進義務教育均衡發展工作進行督導檢查，督導報告向社會公布。教育督導與評估還與政府主管行政領導的政績考核掛鉤。不僅要把義務教育均衡發展列入政府主要責任考核內容，更重要的是通過建立完善政府問責制度，加大對義務教育均衡發展的實施力度。

四、城鄉一體化的義務教育均衡發展機制框架設計

促進義務教育均衡發展是一項系統工程，更是一項長期的任務。要實現義務教育的高位均衡，關鍵是要完善城鄉一體的發展機制，加強義務教育均衡發展的制度建設，通過機制的更新、制度的創新，來實現義務教育長效發展的目的。

（一）學生培養制度和教育質量評價制度

1.改革教育質量評價制度。確立城鄉一體的教育質量基本標準和學生培養目標，健全相應的教育質量督導、監測、評估機制。以人的全面發展作為城鄉學生的共同培養目標和教育質量基本標準的衡量維度。

2.改革課程管理制度。開發不同特色的地方課程和校本課程，建立城鄉課程資源開發、共享機制，推進課程改革，提高教學質量，解決農村學校課程的城市中心主義傾向，彰顯城鄉不同的課程資源優勢。

3.改革招生考試制度。深化六升七年級免試就近入學改革，完善初中招生指標定向免試分配的辦法。推進與新課改相銜接的初中畢業生學業考試改革。依據新課標高考大綱，制定高考改革方案。

4.改革教研制度。建立跨城鄉的區域性教研平臺與相關機制，加強城鄉教師的教研交流，改進農村學校校本教研制度，提高校本教研水平，為提高教學質量、縮小城鄉教學質量差距提供智力支持。

（二）教育人事制度與教育投入制度

在《全市義務教育學校現代化建設標準（2008—2012）》的基礎上，制定2013標準，比照發達國家水平，重點對經費保障、師資配置、素質教育等方面提出新的更高的指標要求，為新時期隊伍建設和教育投入確立衡量尺度。

為縮小城鄉師資條件差距，教育人事制度改革的重點包括兩個方面：一是健全城鄉教師和校長流動機制，解決目前存在的平級流動多，從優質校向薄弱校流動少，優秀教師流動的少，以及流動教師的身份歸屬、福利待遇不明確等突出問題；二是建立健全農村教師和校長的專業發展機制，加大培訓經費投入，擴大培訓機會，建立費用全免、內容適用、重心下移、形式多元的農村教師和校長培訓機制，加強城鄉教師間、校長間的經驗交流與分享。

教育投入制度改革的重點包括：一是實施區域差別化政策。可以根據全市各區縣的財政實力，分為“以縣為主”、“以市為主”兩種類型。人均財政高于全市平均水平的區縣，應實行“以縣為主”體制，義務教育所有費用均可由縣財政負擔；人均財政低于全市平均水平的區縣，應實行“以市為主”的體制。對區（縣）政府無力負擔的義務教育經費需求，市財政應通過二次分配，把這些地方的義務教育經費缺口負擔起來。二是把公式預算撥款引入義務教育。把公式預算撥款引入義務教育，可以保證義務教育經費的穩定，把經費的競爭放在公開的層面上，減少區縣之間、學校之間在有限的教育經費框架內的矛盾；可以確保每年對學校的撥款建立在可定量化的客觀方法的基礎上；也能夠給財政部門提供一個對學校的經費需求進行決策的相當簡化的工作方式。三是對貧困、邊遠學校的資金扶持政策。設立貧困、邊遠學校建設專項資金,做到貧困、邊遠學校建設資金優先安排,重點保證,努力縮小義務教育學校之間的差距。四是建立對弱勢群體學生上學的補償政策。加大對家庭經濟困難學生,以及城市“低保”家庭子女接受義務教育的扶持力度，進一步完善獎、助、貸等教育制度，建立各種教育基金，為處境不利的弱勢群體就學提供直接援助，提高殘疾兒童少年義務教育普及程度。

（三）教育管理制度

1.建立差異校際合作機制。根據天津市優質教育資源主要集中在中心城區的實際情況，打破舊有的管理體制，打破行政區域壁壘，以城區優質學校為龍頭學校，積極開展委托管理、合作共建、組團發展試點運作，將各校教師由“學校人”變為“學區人”，特級教師、名師、學科骨干作為人力資源也在學區內“共享”；各校特色課程也由“學校課程”變為“學區課程”，學校之間實行更加靈活的教師交流、學生交流、教學交流、科研合作，做到資源共享、活動聯合、業績同享、捆綁發展。當然，實施差異校際合作機制并不僅僅是義務教育學校的事情，考慮到普通高中等級排列加重了義務教育階段考試競爭的現實，考慮到優質高中過度集中于和平區、南開區、河西區的現實，還要重點做好優質高中開展跨區縣開展校際合作甚至外遷至新興城區的工作。

2.建立義務教育均衡發展的監測與預警系統。建立義務教育均衡發展評估指標，包括絕對指標和相對性指標、總體性指標和局部指標等。評估內容包括：教育投入（生均經費、物質資源）、教師素質、學生入學率、升學率、學生學業成就、學生輟學率等。通過計算反映義務教育發展差距的指標（如全局、極值比、變異系數、標準差和基尼系數），形成義務教育均衡發展的數據模型，以此判斷義務教育系統的發展狀態。

3.完善督導評估管理體制。將義務教育均衡發展列為政府的社會發展目標并作為對各級政府官員績效考核的重要依據。結合對公共行政透明度的要求，對于區域內義務教育階段學校辦學條件差距過大或義務教育發展緩慢的區（縣），對政府主要領導、分管領導和有關職能部門的負責人依法問責，使政府對義務教育均衡發展的績效承諾成為政府績效考核的組成部分，使義務教育均衡發展獲得持續改進的政治動力。

［1］王建容，夏志強.我國義務教育均衡發展的內涵及其指標體系構建［J］.理論與改革，2010（4）.

［2］崔紅菊.義務教育均衡發展政策研究［D］.廈門大學,2009.

［3］實施名校集團化辦學促進杭州教育優質均衡發展［DB/OL］.http: //2010.zjedu.gov.cn/hyjy/2010-12/318593437066266400129170 0604.html.

［4］汪明.義務教育均衡發展與若干保障機制［J］.教育發展研究，2005（10）.

G521

A

1671-2277-（2012）01-0005-04

劉升芳

【德育與心理健康教育】