國家級開發區人大機構設置概況考察

□ 胡弘弘 張 磊

開發區這一概念最初發端于行政管理學，法律對開發區的定義和內涵尚未明確。目前開發區主要被認為是指在城市或其他有開發前景的區域，劃出一定范圍，經政府科學規劃論證和嚴格審批、實行特殊體制和特殊政策的開放開發區域[1]。各類各級開發區的功能定位和價值目標有很大的差異，其中以經濟技術開發區和高新技術產業開發區最為典型，其數量多、分布廣、對社會的貢獻大、區域影響力明顯[2]。而且，由于近年來兩類開發區出現政策交叉、區域疊加的趨勢，所以，本文中所研究的國家級開發區包括國家級的經濟技術開發區和高新技術產業開發區，但對兩者暫不加細分統一作為國家級開發區。

盡管開發區在經濟方面甚至是綜合領域的建設卓有成效，但是人大機構的設置卻比較多樣甚至比較混亂。2010年12月一部分國家級開發區在江蘇省無錫市召開人大工作聯席會議以探討開發區的人大建設問題，這說明人大制度建設問題已開始困擾實務方面。人民代表大會大制度是我國的根本政治制度，人大機構是一個地方權力機關的必要配置，也是地方制度中的一項重要的政治要素。近年來，全國開發區尤其是發展比較成熟的國家級開發區開始重視人大工作，并逐步在開發區內建立人大制度，但是數量還是極少的。目前我國216個國家級開發區中，人大機構設置的現狀可以從下表[3]初步統計看出端倪：

從這個圖表中我們可以看出，在我國216個（國家級經濟技術開發區128個和國家級高新技術開發區88個）[4]國家級開發區中，采用管委會主導模式、公司營運模式將近80%，此類開發區還沒有相應的人大機構，更不用說建立完善的人大制度，而且已經建立人大制度的開發區剛剛達到開發區總數的10%。本文擬對不同模式開發區中人大機構的設置概況做一個考察，以便進一步研究人大制度的實踐發展。

一、管委會主導模式[5]

從中央批準地方設立開發區伊始，管委會即在開發區的發展建設中居于主導地位，而且在相當長的一段時間內只受其設立政府的垂直領導，并無相應的人大機構。一般來說，我國行政區均是先由選民選舉產生一級人大，然后再由該人大選舉產生一級政府、法院、檢察院，各主要機關的領導也是人大選舉產生，而以管委會主導模式的開發區內管委會與各國家機關的產生則與之不同。

首先，開發區是由國務院批準設立，地方政府負責設立開發區的主要事務，而管委會也是由地方政府直接設立，其直轄于所在一級政府，沒有獨立的市轄區。其次，管委會的主要領導也是由設立開發區的地方政府直接任命，開發區法院、檢察院的主要領導則是由設立開發區的政府一級的人大常委會任命，亦不是由選舉產生。再次，在對管委會的監督上，只有上級機關的同體監督，而沒有同級人大的異體監督；對法院、檢察院的監督也只是由設立開發區的政府一級的人大常委會進行，這種監督是不經常和間接地而不是持續和直接地。最后，開發區公民基本的政治權利無法正常行使，關于他們在開發區內選舉和被選舉為人大代表的權利以及選舉和被選舉為開發區主要領導的權利的制度比較混亂，而且這也不利于公民對開發區權力運用的監督，以及公民與施政者之間的雙向溝通，從而引發諸多社會問題，不利于和諧社會的構建。由此可以看出，在這種模式中，權力是高度集中的，而且對這種權力的監督主要是同體的垂直監督，不利于權力制約。

二、公司營運模式

公司營運模式是指開發區的管理主體不是一級行政機關，而是以企業作為開發區的主要發展者與管理者，通過組建開發公司來具體負責開發區的規劃、投資、建設、運營和管理[6]。這種以公司的方式進行管理，是我國開發區管理體制的初始模式，出現在成立于1980的深圳蛇口工業區，所以也稱為“蛇口模式”。在這種模式下，開發區內不設法院、檢察院等國家機關，有的甚至也沒有管委會等政府派出機關，且該開發公司直屬于設立開發區的政府管轄。因此，實行這種模式的開發區實質上是某一行政區內的工業園區。

開發公司作為具有法人地位的經濟實體，來組織區內的經濟活動，同時還承擔部分政府協調職能，如土地開發、項目招標、企業管理、行業管理和規劃管理等。盡管開發區的各種社會性事務則由城區政府統一負責，人事、稅收、工商等行政管理職能還是由政府的相關職能部門來行使[7]。

開發公司有其公務活動的內容，但又有其獨立自主的特點，如開發區公司不僅要開發工業用地，還要進行大量的公共基礎設施投資，因為它不能像大部分行政管理機構那樣直接從稅收收入中獲得必要的投資補償。其用于公共基礎設施的建設成本需要通過工業和商業用地開發收入來補償。

這是一種完全用經濟組織方式管理開發區的模式，此類開發區不具備行政管理職能，政府權力對開發區管理的介入程度最低。由于這種模式按照現代企業制度進行公司化運作，因而有利于充分運用經濟杠桿進行開發區的建設，提高工作效率，增加管理機構對市場信息的敏感度，更易于與國際接軌。公司營運模式的弊端是開發公司作為經濟組織，缺乏必要的行政職權，影響管理能力的發揮；企業的本質是要逐利，開發公司在利用各種手段追求利潤最大化的同時，往往容易忽視公共事務管理和社會事業發展[8]，而且現在開發區的發展已經朝著建設新城區的目標快速狂奔，這種現象的出現非常不利于開發區以后的發展。目前，國家級開發區中實行這種管理模式的很少，除蛇口工業區外，主要還有深圳科技工業園、上海漕河涇新興技術開發區、上海閔行經濟技術開發區、上海虹橋經濟技術開發區、浙江省的寧波大榭開發區等[9]。

三、人大工作委員會或人大聯絡處（辦公室）模式

近年隨著開發區城市化、現代化的快速發展，開發區內的社會事務日益增多，原有的管委會主導模式已經不能適應這種發展形勢的需要。因此，為解決人大工作在開發區所處的尷尬地位，各地設立開發區政府的一級人大常委會進行了積極創新探索：一種是由市一級人大常委會派駐開發區(或新區、管理區)的工作機構，或稱為工作委員會，或稱為人大(代表)工作聯絡處；另一種是在開發區黨工委下成立臨時性的工作協調機構，多稱為人大工作室或人大聯絡處[10]。這兩種機構的設置可謂是對人大制度的一種“變相創新”，因為，雖然開發區管委會在許多管委會的自身立法中規定管委會是一級政府的派出機關，但是我國的憲法性法律，如地方人大和人民政府組織法對此從未有過明確規定。為了應對開發區急劇增多的社會事務，設立開發區的政府一級的人大常委會只好在開發區內派駐人大工委或設置人大聯絡處，代為行使人大常委會相應的部分職權。

1.人大工作委員會

人大工作委員會是設立開發區政府的一級人大常委會（通常是市一級人大常委會）在開發區內派駐的工作機構，簡稱人大工委。這個機構是由市一級人大常委會產生，其主要領導是由市一級人大常委會的領導兼任，其內部的工作人員也是經過任命產生，并且向市一級人大常委會直接負責。在搜集相關開發區人大工委的職能信息后，我們發現各開發區人大工委的職能并非完全一致，但仍然有一些相同之處。（1）監督職能：監督憲法、法律和本省地方性法規的遵守和執行；監督上級人大及其常委會決議、決定的執行情況；監督開發區財政經濟、社會事業，以及其他事關全局的重要問題；監督開發區管委會主任、副主任及有關人員依法行政、履行職責的情況；監督設在轄區內的司法機關依法辦案、公正司法及社會治安管理等方面的情況；監督轄區內事關公民權利、人民群眾切身利益，以及各級人大代表和人民群眾所關注、反映較強烈的問題。（2）按照市人大常委會的工作計劃，組織轄區內各級人大代表開展視察調查、執法檢查和評議工作。（3）督促開發區管委會及有關單位認真辦理各級人大代表提出的涉及轄區內的行政機關、司法機關的建議、批評和意見。（4）承辦轄區內的各級人大代表的來信來訪，反映代表的意見和要求；聯系選民，辦理人民群眾的來信來訪，反映他們的呼聲和要求。（5）在市人大常委會及其選舉工作辦公室領導下，承辦轄區內各級人民代表大會代表選舉的有關工作。（6）開發區人大工委主任或副主任定期向市人大常委會匯報工作情況，開發區人大工委舉行會議時，根據工作需要，可以通知開發區管委會及有關單位負責人列席，也可以邀請轄區內的各級人大代表列席會議。

在開發區內設立人大的派駐機構是一種積極的探索，這改變了以往開發區內無人大機構的尷尬境地，但是從上述人大工委的職能中我們可以看出，這些職能都是市一級人大常委會委托給人大工委行使的，而不是由開發區內的公民選舉出來的一級人大所直接行使的。況且這些職能很多只是程序性的（比如選舉的有關職能就被排除在外），開發區有關重大事項的實質性的決定，還是要由人大工委報請市一級人大常委會決定，開發區人大工委實質上只是市一級人大常委會與開發區各機關之間的一架橋梁，雖可便捷溝通，而無法像一級行政區中的人大一樣自己決定自己的有關事項。另外，開發區人大工委還面臨著開發區內居民政治權利的行使、人大代表選舉時的行政區地域問題、選舉或罷免開發區內相關主要領導的權利等等問題。

2.人大聯絡處（辦公室）

相比較人大工委而言，人大聯絡處只是臨時協調機構，一般是屬于黨政辦公室或人事組織部門，不具有獨立的主體性質。有的人大聯絡處的主要領導是由市一級人大常委會的主要領導兼任，其內部的主要工作人員也往往只是兼任而非專職。其主要職能有：（1）督促、檢查憲法、法律、法規和全國、省、市人大及其常委會的決議、決定在開發區內的貫徹實施，對存在的問題向有關機關提出建議和意見，重要情況向市人大常委會報告。（2）了解開發區管委會關于國民經濟和社會發展計劃、財政預算及其執行情況，以及其他方面的工作情況，提出建議和意見。（3）了解開發區內人民法院、人民檢察院的工作情況，提出建議和意見，重要的情況向市人大常委會報告。（4）聯系開發區內的市和區人大代表，組織代表活動。（5）指導開發區內的人大代表的選舉工作和鄉人大主席團工作。（6）辦理法律和地方性法規草案征求意見的工作，向市人大常委會匯報。（7）根據市人大常委會審議的議題進行調查研究，并向市人大常委會反映情況，提出意見和建議。（8）對開發區人大工作進行調查研究，向市人大常委會提出意見。（9）負責辦理人大代表的建議、批評和意見。（10）受理人民群眾的檢舉、申訴和意見，交有關部門辦理，并檢查辦理情況。這些職能相比較設立人大工委的開發區而言，既不獨立，作用也有限，甚至連作出程序性的決定都要向市人大常委會進行匯報，更不用說決定開發區內重大事項等這一地方人大的一般職權。所以，把人大聯絡處（辦公室）形容為臨時性的協調機構很是貼切，而且這種機構的設立完全是為了緩解現有矛盾的一種權宜之計。

四、開發區與行政區合一模式

這種模式的運作主要是采用開發區與行政區合一的形式，首先從其名稱上就可以看出，比如：蘇州高新區、虎丘區。蘇州高新區是國家授予的，在進行行政區與開發區合一的時候又借用了虎丘區這一行政區的名稱。杭州高新區（濱江區）、寧波開發區（北侖區）、青島開發區（黃島區）等等亦屬此類。也有一類是開發區與行政區機構交叉、重合，只是各自機構的級別、系屬和分工上有很大不同：有的機構側重于開發區，有的則側重于行政區，而且開發區的管理機構在級別上較高，并直屬于開發區系列；而作為一般地方權力和行政機構在設置上，級別相對較低，有交叉功能的部門首先對開發區管委會負責，同時又要對行政區負責。

這種開發區與行政區合一的模式中，地方機關主要領導的產生過程如下：開發區人大選舉產生區長（同時兼任管委會主任或副主任）、副區長、檢察院檢察長（市檢察院檢察長報同級人大常委會批準）、法院院長；區人大常委會根據區長的提名，決定本級人民政府工作部門主要負責人的任免，報上一級人民政府備案；區人大常委會按照人民法院組織法和人民檢察院組織法的規定，任免人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，任免人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員。開發區內同級其他國家機關的產生過程與一般行政區并無差異，只是區政府與管委會的主要領導交叉任職，也即“兩塊牌子，一套人馬”。

采用這一模式的開發區可以避免許多法律制度上的問題。首先，在開發區內設立的法院和檢察院的合法性問題得到解決。因為，此時的法院與檢察院是由開發區人大產生并由其監督的，而不是如其他開發區的法院、檢察院是由批復產生。其次，開發區內的公民可以自由行使自己的憲法性權利。他們可以選舉他們信任的人民公仆，也可以罷免那些不積極履行職責的國家機關工作人員，而這一切就歸功于開發區人大的設立。最后，開發區內各國家機關的主要領導是由選舉產生而不是上級的直接任命。但是，這種模式也有一些不足：首先是相關機構級別上的差異，因為開發區管委會及其內設機構的相關職權是市一級、甚至是省一級有關部門的授權，因此，行政區系列與開發區系列人員的職務級別往往會有差異，不利于雙方協調行使各自職權。其次，管委會系列的若干部門的主要領導人無需人大任免，這就進一步加大了開發區人大對管委會監督中實施和操作的難度[11]。

五、城市功能區模式

城市功能區模式是由浦東新區率先實行的，開發區在這種模式中只是作為一級行政區的一個城市功能區。在這種模式中，管委會主要行使一些區政府授予的行政管理職權，而開發區的開發、建設、招商、運作等工作主要是由園區開發公司主管，并自負盈虧。以浦東新區張江高科技園區為例：張江高科技園區開發股份有限公司統一負責張江高科技園區的土地成片開發、市政基礎設施建設、高新技術轉讓及綜合經營[12]。開發區管委會作為浦東新區政府的派出機構，其下設5個處室，即：辦公室、經濟發展處、計劃財務處、規劃建設環境管理處、科技創新處，主要負責開發區內產業發展、規劃建設、投資促進等方面的管理服務，其主要向區政府負責，而且管委會的負責人還要接受浦東新區人大的詢問，接受相關人大代表的質詢。在開發區內只有川沙法庭（浦東新區人民法院的派出法庭）、張江地區檢察院（浦東新區人民檢察院的派出機構），這就避免了其他開發區內法院、檢察院設立的合法性的問題，這與我國的相關組織法并無沖突。

這種以公司運營為主導兼由開發區管委會負責行政服務的城市功能區模式，是與前述公司運營模式有所區別的。前述公司運營模式是在未改變行政區劃的前提下進行相關論述的，而這種城市功能區模式已經改變了原有的行政區劃，并設置了完整的人大、政府、政協、法院、檢察院等國家機關，開發區管委會只是區政府的派出機構而非派出機關，且開發區內只有基層法院、檢察院的派出機構，所以這種模式的開發區人大制度是有一定的可取之處的。但是，這種模式也有一定的弊端：一般而言,區級行政管理體制下，一般都是（市）區和下面的鎮（街道）兩級管理體制，但浦東還多了一層，這就是功能區。功能區誕生于2004年，因浦東面積較大，由新區直接領導鎮、街道有些力不從心，于是在張江設立了張江功能區域管委會作為浦東新區派駐機構。但2009年5月，南匯并入浦東新區后，原南匯體制仍然是區對應鄉鎮（街道），而原浦東則是區—功能區—街道（鎮）體制，這就造成了一些體制上的沖突[13]。一方面一個正常的行政審批需要經過功能區才能到區政府，從而增加了幾道程序，這與打造浦東行政效能最高的目標不相符合。另一方面，鄉鎮被浦東新區政府和“功能區域”管委會雙重領導，政令不暢。所以功能區管委會地位也頗為尷尬：開發集團公司掌握著實權和資產,功能區管委會很多時候控制力比較弱[14]。因此，現在的功能區正處在存廢的風口浪尖，這就為這種模式的可復制性打上了一個重重的問號。

六、對開發區內人大機構建設的建言與展望

在開發區內設立相應的人大機構已經成為開發區發展過程中不可逆轉的趨勢。目前，我國開發區建設是綜合開發型的城建活動，是我國改革開放后才成長起來的全新的城建機制。我國許多城市發展新區就是以開發區為依托的。如上海浦東新區規劃面積522平方公里，蘇州開發區10年實現了再造一個新蘇州的目標[15]。開發區設立伊始，其主要目的是發展工業促進經濟快速增長，然而由于開發區基礎設施較好，且又吸引了眾多的外來工作人員在開發區內定居，開發區內部社會事務急劇膨脹，所以管委會模式無法適應開發區發展的需要。于是，人大機構在各開發區就呈現出不同的發展態勢，有的開發區設立了相應的工作委員會或人大聯絡室，有的開發區直接具有與行政區同等完備的人大制度，從而適應開發區由工業區向城市綜合區轉型的發展要求。總而言之，經過充分發展之后越來越多的開發區將會設立相應的人大機構。

但是，現有的人大機構的設置模式都有其弊端，僅僅依靠開發區自身的努力是不可能完全克服以上諸多問題，這就需要國家和地方之間相互配合，攜手改進開發區發展過程中所遇到的困難。在地方層面，開發區要依據本地實際和開發區發展所處的階段，有步驟地設立人大機構。在國家層面，應加強立法，盡快明確開發區管委會的法律地位，以及完善對開發區進行指導、管理的相關程序和確立職責部門。開發區的健康成長，既要遵守經濟發展的規律，也要符合法治的一般精神和基本的政治制度。經過20幾年的發展，開發區已經成長為我國最具活力的經濟增長點和體制創新的“試驗田”[16]。如何引導開發區的發展，既保障其經濟功能，同時如何又不與行政區的管理體制相沖突，仍然是個值得研究的問題。

注釋：

[1][6][15]厲無畏、王振：《開發區的理論與實踐》，上海財經大學出版社2004年版，第1、95、65頁。

[2][7][8][16]石磊：《開發區管委會法律地位的困境與對策研究》，中國政法學2010屆碩士論文。

[3]此表中的數據均是來自各開發區或開發區所在市的人大常委會的門戶網站。

[4]參見《中國開發區簡介》，載中國開發區網，http://www.cadz.org.cn/kfq/index.jsp?id=561；《國家高新區排名》，載中國科技部網，http://www.most.gov.cn/gxjscykfq/gxjsgxqml/，最后訪問時間2011年11月3日。

[5]注:本文所稱管委會主導模式是指在開發區內無相應人大機構，而只有管委會這一政府派出機關發揮主導作用的模式。

[9]孫毅：《大連開發區管理模式》，大連理工大學2006年碩士論文。伊士國：《開發區管理委員會法律地位問題探析》載《行政論壇》2010年第2期。

[10]劉錫平：《如何在開發區設立人大工作機構》，載《人民代表報》2009年9月22日。

[11]桑前、劉先義：《淺議人大制度與開發區建設》，載《人大研究》2009年第5期。

[12]上海市經濟和信息化委員會：《2009上海開發區發展報告》，上?？茖W技術文獻出版社2009年版，第155頁。

[13]孫小林：《浦東擬取消六大功能區》，《21世紀經濟報道》，http://www.21cbh.com/HTML/2010-2-3/164811.html.

[14]高翔：《我國開發區管理體制的發展沿革和創新路徑》，華東政法大學2010年碩士論文。