公職人員財產申報制度的立法探討

□ 柴曉宇

近年來，公職人員財產申報及其制度建設成為學界和社會持續熱議的話題。世界各國反腐敗的實踐雄辯地證明，官員財產公開申報制度是公認的“反腐利器”。從長遠計，我國應該盡早出臺公職人員財產申報法，以此建立完善的公職人員財產申報制度。

一、我國公職人員財產申報制度的實踐及評析

1995年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》和2001年中央紀委、中央組織部聯合發布的《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》，初步確立了我國財產申報制度的基本框架。2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，1995年發布的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》和2006年發布的《關于黨政領導干部報告個人有關事項的規定》同時廢止。從總體上看，以上幾個規定在性質上都屬于政策性文件，法律地位不明確，效力層次較低，制度設計不完善，存在“財產申報主體和財產范圍過窄、申報程序缺乏嚴格的可操作性執行細則、申報結果缺乏透明度、未向社會公開、申報的受理機構缺乏應有的權威性、懲戒措施缺乏剛性與威懾力、違規拒報或不如實申報的責任過輕”等諸多不足。在地方層面，自2008年以來，新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南湘鄉、寧夏銀川等地先后實行了公職人員財產申報制度。總體上看，各地實施的公職人員財產申報制度仍然是在現有體制制度框架內的探索，其不足之處在于：要么財產申報范圍不全面，要么財產申報材料僅限于在內部一定范圍內公開，要么財產申報的審查機關權威性不高，要么對財產申報的主體范圍區別對待等。

一件件貪腐案件的查處結果一而再、再而三地顯示：許多領導干部因貪污受賄犯罪進入司法程序后，才被發現擁有大量非法的財產性收入，這說明現有的公職人員財產申報制度流于形式，并未有效發揮預防腐敗的積極作用。因此，盡早出臺公職人員財產申報法，建立完備的公職人員財產申報制度，將公職人員的個人財產、家庭財產等核實并公布于眾，自覺接受來自各方面的監督，是預防和懲治腐敗的重要舉措。

二、通過立法建立公職人員財產申報制度的必要性分析

（一）可以限制權錢交易，預防腐敗

從1883年英國議會通過世界上第一部有關財產申報的法律——《凈化選舉，防止腐敗法》，迄今為止，全世界已有近100個國家和地區將“官員財產申報制”入法，據此建立了比較完備的官員財產申報制度。在一些國家，官員財產申報制度被稱為“陽光法案”或“終端反腐”。世界上很多國家的經驗表明，官員財產公開申報制度是預防腐敗的一項有效措施，可以有效地限制權錢交易行為，是公認的“反腐利器”。

（二）可以增加政府透明度，提升政府公信力

政府公信力的核心就是政府官員的公信力。財產申報制度對官員公信力的提升也具有重要的作用。由于腐敗現象的滋生，人們對官員廉潔的信任度大大降低；同時，這種對整體官員的不信任又大大傷害了大多數廉潔自律的官員，而這種傷害又會產生負面效應，即當廉潔的官員傷害時，他就可能放棄對廉潔的追求而與腐敗分子同流合污。在這種負面效應作用下，那些腐敗的官員會變本加厲地腐敗，使公眾對官員的信任度更低，政府的公信力也大大喪失，從而形成惡性循環。建立官員財產申報制度，官員的透明度將大大增加，公眾對官員群體的信任進而政府的公信力也將大為提升[1]。

（三）可以加強對公職人員的行為約束，提高公職人員的道德水平

通過立法建立完備的公職人員財產申報制度，可以在很大程度上遏制一些公職人員的貪欲，因為非法所得會通過財產申報制度得以暴露，從而使他們在實施犯罪行為前“三思而后行”，進而放棄犯罪。此外，公眾通過一定的程序了解公職人員財產的大致情況，有利于對公職人員的監督，亦有利于恢復公眾對政治的信心，這在一定程度上規范了公職人員的政治倫理道德。

（四）可以積極履行我國承擔的國際公約義務

我國已于2003年12月10日簽署了《聯合國反腐敗公約》，該公約第五十二條第五款規定：“各締約國均應當考慮根據本國法律對有關公職人員確立有效的財產申報制度，并應當對不遵守制度的情形規定適當的制裁。”因此，通過立法建立完備的公職人員財產申報制度，也是我國作為《聯合國反腐敗公約》締約國的一項義務。

三、通過立法建立公職人員財產申報制度的可行性分析

（一）相關制度的完善使得官員財產申報制度的出臺時機已經成熟

我國已經實行了個人存款賬戶實名制，只需在技術上加大投入并作出相應調整，據此建立完備的金融賬戶實名制已經不是技術難題。同時，我國固定資產、股票債券登記制度日趨完善；物權法出臺后，相關的不動產登記法亦在醞釀出臺之中，這些都是通過立法建立公職人員財產申報制度的有利條件。此外，當前信息網絡技術已經十分成熟，銀行、工商、稅務、海關等系統均已建立了相對完備的內部網絡，對公職人員的財產狀況、資金流向、經營投資、納稅等情況完全可以做到有效監控。為了反腐敗需要，可以考慮建立上述部門之間的互聯網絡，這將進一步增強反腐敗的威力和實際效果。因此，從技術角度來看，建立公職人員財產申報制度的條件已經十分成熟，具有較強的可行性。

（二）公職人員財產等隱私的公開是公民權利的合理讓渡

“高官無隱私”，這是西方社會的普遍做法。官員信息乃是公共事務的一部分，諸如官員財產情況、婚姻情況、消費情況、親屬財產情況等，對于普通民眾而言屬于隱私權保護的范疇，但對于官員就是公民權利的合理讓渡，必須置于民眾的監督之下[2]。法律在保護一般公民隱私權的同時，對政府官員的隱私權給予了相當大的限制。官員本身也是利益需求者，有可能擴張權力，侵犯公共利益。而為防止政府官員戴著公共面紗為自己謀求私利，有必要使政府的信息尤其是官員的一些信息有時涉及不愿意公開的隱私公開化。一般來說，當與社會公共利益密不可分時，可以公開，從而使公眾的知情權得以實現[3]。因此，對公職人員收入、財產等隱私性事項的公開不僅不構成侵犯隱私權利，而且是為了對其監督所做的公民權利的合理讓渡。

（三）公眾的期待是通過立法建立公職人員財產申報制度的社會心理基礎

從目前社會公眾心理期待的層面來看，通過完善財產申報立法制度建設，建立反腐倡廉的制度環境，正在成為我國社會公眾的共識。在2009年全國“兩會”上，建立官員財產申報制度的立法成為熱門話題。一些代表和委員通過各種議案和提案，建議盡快制定官員財產申報的“陽光法案”，以遏制腐敗。一項民意調查表明，超過百分之九十的受訪民眾支持盡快建立官員財產申報制度[4]?？梢哉f，官員財產申報制度的出臺已經具備了深厚的民意基礎，民眾對其在反腐敗中的作用期待值很高。

四、我國公職人員財產申報制度的立法構想

筆者認為，應當盡早出臺公職人員財產申報法，建立完備的公職人員財產申報制度，主要內容構想如下：

（一）財產申報的主體范圍

1.國家工作人員。為了保證法律體系內部的統一性，財產申報的主體應當包括所有的公職人員，從而與我國刑法第九十三條的規定相協調。按照我國刑法第九十三條規定，國家工作人員包括：a.國家機關中從事公務的人；b.國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有企業、事業單位派到非國有公司企業、事業單位、社會團體從事公務的人員；c.其他依照法律從事公務的人員。

2.上述第一條中所列國家工作人員的配偶、由其撫養的子女（包括親生子女、養子女、繼子女、干子女）、與其共同生活的父母（包括親生父母、養父母、繼父母、岳父母、公婆）。

3.各級黨的機關、人大機關、政協機關和行政機關以及社會團體、國有企業、事業單位縣(處)級以上領導干部或者負責人離休、退休后5年內的；各級人民檢察院、人民法院從事檢察、審判工作的檢察官、法官離休、退休后5年內的；各級公安、財政、工商、稅務、海關等國家行政機關中的所有公職人員離休、退休后5年內的。

（二）申報的財產范圍

1.工資；各類獎金、津貼、補貼及福利費等；從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得；國有企業、事業單位的負責人承包經營、承租經營所得，配偶和其他家庭成員的各種投資收益；由繼承、贈與、偶然所得等獲得的財產；其他收入。

2.房屋及其他的固定設施；汽車和其他貴重用品、飾品和古玩等收藏品，以及價值在3000元以上的其他動產；境外、國外的財產亦須申報；上述各項財產的種類、數量和價值及其來源；證明房屋、汽車以及單項價值在5萬元以上的動產、不動產的所有權（或占有權、使用權、收益權）證件的頒發機關、頒發時間和編號。

3.現金、銀行存款、股票、證券、債券等有價證券和期權、各類支付憑證。

4.單筆數額在5000元以上的債權債務。

（三）財產申報的時限和申報的種類

1.初任申報：任何將要擔任法定需申報財產職位的國家工作人員，在任職后30天之內必須申報本人、配偶以及家庭成員的財產狀況。

2.定期申報：上述列入申報財產主體范圍的在職國家工作人員于每年1月1日之前，必須申報上一個年度個人、配偶和家庭成員的財產狀況。

3.離職申報：列入申報財產主體范圍的在職國家工作人員在離職30天內遞交離職財產報告，申報表上的簽字和填報日必須為離職之后。

4.離職后申報：列入上述離職后申報財產主體范圍的在職國家工作人員，在其離職后5年內必須每年向有關機關申報個人、配偶和家庭成員的財產狀況。

（四）財產申報的受理機構

基于把國家工作人員全部納入申報主體的思路，從法律的權威性和可操作性考慮，建議以行政監察機關為中心向左右上下延伸，構建我國財產申報內部監督、行政監督和司法監督體系，實行按職級分級管轄原則。各機關、單位的內設監察機構為內部監督主體，對除本單位領導成員以外的其他申報主體的財產申報，行使受理權和一般審查權（進行書面審查，要求申報主體就申報提供書面資料和說明有關疑點，對申報的財產進行一般性的核查了解），并報同級監察機關備案。同級監察機關對同級黨委管理的各個單位領導成員的財產申報，行使受理權和一般審查權，并行使對所有申報主體的目的性審查權，經目的性審查發現涉嫌犯罪的應移送檢察機關進行立案偵查[5]。從長遠計，為了保持財產申報登記、審查、法律責任追究等工作的權威性、中立性和公正性，有必要設置一個由中央直接領導的預防和反腐敗機構——“廉政總署”，該機構從上至下實行垂直管理，除了承擔案件受理舉報、開展偵查、實施預防、管理信息情報等職責和權力外，還承擔公職人員財產申報的受理和核查、財產申報信息公開發布職責和權力。

（五）財產公示的范圍

對于縣（處）級以上公職人員的財產通過官方媒體或者官方網頁以公報等方式向社會發布，科級及科級以下的一般工作人員只向財產申報的受理機構申報，對外不再公開。為了加強監督，公職人員財產申報法應當規定：“任何人有權向有關財產申報的受理機構書面申請審查?！?/p>

（六）法律責任

對拒不申報、漏報，無故拖延申報或做虛假申報的，根據情節輕重，除采用黨紀、政紀等行政處分方法外，可以考慮在刑法中增設國家工作人員拒不申報財產罪或不如實申報財產罪，使之與國家工作人員巨額財產來源不明罪相協調，強化行為人違反公職人員財產申報法的責任。

五、配套制度及相關問題的對策

（一）配套制度

要使公職人員財產申報制度真正發揮其在反腐敗斗爭中的作用，還需建立完備有效的公民財產申報納稅制度、金融與不動產所有權實名制度、非現金的票據流通制度、完全取締灰色收入的公職人員待遇制度等作配套。此外，相關的配套制度尚需細化，比如加強工商、稅務、銀行等部門的聯網工程，實現相關信息共享，實施有效監管。在推行金融實名制方面，還應大力推行公務員卡制度，政府開支及企業支付可不用現金支付的都必須采取非現金方式，減少現金往來，讓資金往來有蹤可尋、有跡可覓。

（二）相關問題的對策

為了突破公職人員財產申報制度的推行阻力，可以考慮出臺相關的政策、法律，作出類似“根據情節輕重，首次申報前主動上繳全部違紀違法收入的，免予或減輕紀律處分，免予或減輕刑事責任，否則加重處分或處罰”的規定，促使擁有非法財產的公職人員主動退出非法所得，這也是“不得已而為之”的妥協。

為了消除公職人員因個人信息泄露過度而對人身、財產安全的擔憂，在財產申報的公示環節，可以考慮對某些內容作出相應的技術性調整，如對房產等信息，不詳細記載街道和門牌號碼；對車輛等信息，不公布車輛牌照等。對于對外沒有公開的科級及科級以下的公職人員的財產情況，容許任何公民隨時在登記身份和聯絡地址的前提條件下自由查閱，等等。

注釋：

[1][4]董明：《官員財產申報制度呼之欲出》，載《社會科學報》2009年3月26日。

[2]《讓人肉搜索成為新型輿論監督形式》，載《上海商報》2008年12月29日。

[3]朱四倍：《“廉情公示”應該常態化》，載《法制日報》2009年1月15日。

[5]譚世貴、宗會霞：《論我國財產申報制度的建立與實施》，載《海南大學學報》（人文社會科學版）2009年第4期。