對貫徹實施行政強制法若干問題的思考

□ 王錫明

行政強制法已于2011年6月30日經十一屆全國人大常委會第二十一次會議通過，于2012年1月1日正式實施。行政強制法共分七章七十一條，包括總則、行政強制的種類和設定、行政強制措施實施程序、行政機關執行程序、申請人民法院強制執行、法律責任、附則。行政強制法是繼行政訴訟法、行政處罰法、行政復議法、立法法、行政許可法等之后又一部規范政府共同行為的重要法律，對于保障和監督行政機關嚴格依法行政，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法利益，具有重要意義[1]。法律的效力在于實施，行政強制法的頒布施行，涉及人大立法和監督的方方面面，對地方立法與中央立法保持法制統一，加強對行政強制法實施的監督檢查，加強對人大及其常委會和地方政府規章以及其他規范性文件的備案審查，及時糾正違法設定行政強制的行為關系重大。為此，當前以及今后我們需要做好以下工作。

一是認真學習、宣傳好行政強制法。行政強制法確立了行政強制的五項基本原則，規定了行政強制設定權制度、行政強制措施實施程序制度、行政機關強制執行程序制度、申請人民法院強制執行制度、實施行政強制的法律責任制度。這些原則和制度是對行政強制實踐的科學總結[2]，有許多規定對現行行政強制制度作了重大調整和改革。各級人大機關工作人員都應當認真學習行政強制法，不僅要深刻領會它的法律精神實質，也要準確把握法律的具體規定[3]。要加強對人大機關工作人員特別是立法和從事規范性文件備案審查工作的同志的培訓，把行政強制法列為業務工作的重要課程，使培訓人員做到條文熟悉，規定清楚。要加大對行政強制法的宣傳力度，通過各種宣傳輿論渠道，采取通俗易懂的形式，向人民群眾廣泛深入地宣傳行政強制法，使它為廣大人民群眾所掌握[4]，成為人民群眾維護自身合法權益、監督行政機關依法履行職責的有力法律武器。

二是認真執行好有關行政強制設定的規定，加強對行政強制法實施的監督檢查。行政強制法對誰有權設定行政強制、可以設定哪些行政強制、怎樣設定行政強制作了嚴格規范。在具體工作中，人大特別是直接從事立法工作的同志要恪守立法權限，遵守法定程序。在起草法規、規章草案時，要認真對照行政強制法和有關上位法的規定，保證提請審議的草案中有關行政強制的規定與行政強制法保持一致[5]。在起草地方性法規擬設定行政強制的，要認真調查研究，通過采取聽證會、論證會、向社會公布法規和規章草案等形式廣泛聽取意見，對設定的必要性進行專門論證，對可能帶來的影響進行深入分析或評估，確有必要設定的才能寫入草案，并向制定機關專門說明設定的必要性、可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。未經聽取意見，未就設定必要性、可能產生的影響以及聽取和采納意見情況作出說明的，不能提請制定機關審議[6]。同時，地方各級人大常委會要把對行政強制法實施情況的檢查列入監督重點，運用聽取和審議專項工作報告、執法檢查等形式，加強對行政強制法實施的監督檢查。各級人民政府要建立健全監督制度，及時發現和糾正違法實施行政強制的行為，對應當追究法律責任的，要依法追究有關責任人員的法律責任。各級人大常委會和各級人民政府法制機構要加大規范性文件備案審查的力度，將有關行政強制的規定作為備案審查的重點，對地方政府規章及其規范性文件中存在的違法設定行政強制措施或者行政強制執行，擴大法律、法規規定的行政強制措施的對象、條件、種類，行政強制措施實施程序或者行政強制執行程序違法等問題，要及時發現和予以糾正[7]。

三是堅持好法制統一原則，開展好地方性法規和規章以及其他規范性文件實體性規定專項清理工作。根據一切法律、行政法規、地方性法規包括規章和其他規范性文件都不得同國家憲法與法律相抵觸的國家法制統一原則，地方有立法權的人大及其常委會要按照全國人大常委會法工委印發《關于做好地方性法規中有關行政強制規定清理工作的通知》和規章以及其他規范性文件的權限，認真做好地方性法規和規章以及其他規范性文件的清理工作。行政強制法規定：行政強制措施由法律設定；尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除限制人身自由、凍結存款匯款和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施；尚未制定法律、行政法規，且屬于地方性事務的，地方性法規可以設定查封場所、設施或者財物和扣押財物的行政強制措施；法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規定的，行政法規、地方性法規和規章以及其他規范性文件不得作出擴大規定；法律中未設定行政強制措施的，行政法規、地方性法規和規章以及其他規范性文件不得設定行政強制措施，但法律規定特定事項由行政法規規定具體管理措施的，行政法規可以設定除限制人身自由、凍結存款匯款和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施；法律、法規以外的其他規范性文件一律不得設定行政強制措施；行政強制執行由法律設定[8]。根據行政強制法的這些規定，對不符合行政強制法規定的法規、規章和規范性文件都應當進行清理，該修改的修改，該廢止的予以廢止。對規章和規范性文件設定的行政強制，確需保留的，應當考慮依法上升到法律、法規層面[9]。對此，地方人大常委會應當建立法規和規章以及其他規范性文件專項清理工作機構，按照“誰制定、誰清理”的原則，確定任務分工和清理范圍等有關事宜，做到分類劃片，責任到人。清理工作人員應當認真學習行政強制法以及有關上位法，熟悉清理范圍和內容，搜集有關資料，逐件進行梳理，特別是對其中的法律責任條款逐條分析，找出存在問題，并匯總討論，形成處理意見。專項清理的重點是創制性的地方性法規。清理的主要內容應該是關于地方性法規和規章以及其他規范性文件的設定權；認真梳理、分析地方性法規和規章以及其他規范性文件的設定權是否設立了查封、扣押以及其他行政強制措施；認真梳理、分析地方性法規和規章以及其他規范性文件的設定權在對法律作具體規定時，是否擴大了行政強制的對象、條件、種類；認真梳理、分析法律中沒有設定行政強制措施的[10]，地方性法規和規章以及其他規范性文件的設定權在作具體規定時，是否設定了行政強制措施；認真梳理、分析地方性法規和規章以及其他規范性文件的設定權是否設定了加處滯納金，代履行以外的行政強制執行等。對與行政強制法規定不相符的內容都要堅決糾正。

四是開展好地方性法規和規章以及其他規范性文件程序性規定專項清理工作。程序是實體的保證。地方人大應當認真梳理、分析地方性法規和規章以及其他規范性文件的設定權規定的行政強制措施程序和行政強制執行程序是否與行政強制法的規定相一致[11]。清理工作機構應當對查找出來的問題和提出的處理意見在溝通協商、充分研究論證的基礎上，結合立法和規章以及其他規范性文件備案審查工作計劃，提出專項清理意見，擬定法規和規章以及其他規范性文件備案審查專項清理意見，及時向人大常委會主任會議報告。

五是依法清理法規和規章以及其他規范性文件規定的行政強制實施主體。根據行政強制法的規定：行政強制措施由法律、法規規定的行政機關實施，不得委托；行政強制執行由具有行政強制執行權的行政機關實施或者由行政機關申請人民法院強制執行；法律、行政法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內以自己的名義實施行政強制；行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施；行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施[12]。據此，要認真梳理、分析地方性法規和規章以及其他規范性文件是否授權行政機關以外的組織或者個人實施行政強制措施；是否委托其他機關、組織或者個人實施行政強制措施；是否授權行政機關實施行政強制執行等。對不符合行政強制法規定，行政機關沒有法定依據實施行政強制、行政機關內設機構以自己的名義實施行政強制，非行政機關未經法律、行政法規授權行使行政強制權、違法委托實施行政強制權的，應當清理并糾正；強制主體應當清理并糾正；行政強制措施權依法由行使相對集中處罰權的行政機關行使后，原有行政機關如再實施行政強制措施的，應當清理并糾正，防止出現不同行政機關重復實施行政強制的現象[13]；對不具備資格的執法人員要清理并糾正。

六是做好對規章和其他規范性文件備案審查工作。根據行政強制法關于法律、法規以外的其他規范性文件一律不得設定行政強制措施；行政強制執行由法律設定的規定，對規章和規范性文件在實體規定、程序規定、實施主體上與行政強制法不一致的地方[14]，人大要在做好清理工作的基礎上，通過被動審查和主動審查的形式，對規章和其他規范性文件中是否存在違犯行政強制性的內容進行認真審查,用切實有效手段及時發現規章及其他規范性文件違法設立行政強制規定的問題，對“越權、不一致和相抵觸”等違法設定或規定行政強制的，要依法作出處理。

注釋：

[1][4][5[6[7][9][12][13]《國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國行政強制法〉的通知》,載《遼寧省人民政府公報》2011年9月23日。

[2]陳菲：《國務院法制辦要求嚴格規范全面正確實施行政強制法》，載《政府法制》2011年12月1日。

[3]李適時：《在學習貫徹行政強制法會議上的講話》2011年11月17日。

[8][14]《中華人民共和國行政強制法》，載《寧夏回族自治區人民政府公報》2011年7月15日。

[10]相子：《把握核心要義 依法行使權力》，載《中國國土資源報》2011年9月14日。

[11]袁曙宏：《我國〈行政強制法〉的法律地位、價值取向和制度邏輯》，載《中國法學》2011年第8期。