論美國勞工權利的法律保護及其借鑒

□ 朱全寶

不久前，北京市民政局主管的公益組織“市協作者社會工作發展中心”發布了關于農民工幸福狀況的調查報告。該份調查報告稱：兩成農民工對生活滿意，近七成認為生活一般。報告同時指出，“不幸福”的感覺呈現出年輕化趨勢，尤其在剛剛開始打工生活的年輕農民工間，很多直言當下沒有幸福感。近些年來，“農民工”頻繁進入公眾的視線，有關農民工的工資支付、子女入學、社會保障等問題也成為各個方面關注的焦點。農民工問題說到底還是利益問題，反映在法律上是權利問題，正如有學者指出：“我國農民工問題的實質,是農民工能否享受與城市居民相同的權利,獲得與城市居民完全平等的社會地位。”[1]

“農民工”這一稱謂盡管是中國所特有的，但作為工業化、城市化過程中必然出現的一種社會現象，西方國家同樣經歷過。我國正處于向工業化、現代化國家邁進的高速發展時期，出現了大量的“農民工”現象，是符合世界發展的一般規律的，“農民市民化，農村勞動力向城鎮流動是社會生產力發展的必然結果”[2]。只不過我們對這一突出的、突來的社會問題尚缺乏相關的解決經驗。因此，借鑒美國等發達國家在其發展初期乃至現在在這方面的法治經驗，保護好農民工的應有權利，更好地促進我國向發達國家邁進，已經成為擺在我們面前的一項緊迫的時代課題。

一、勞工權利保護的美國經驗

（一）勞工立法保障

美國從20世紀30年代以來，制定并頒布了一大批有利于勞工的法律。1932年，國會通過了《諾里斯——拉瓜迪亞法》。1935年，在羅斯福總統極力推動下，美國又通過了《國家勞資關系法》。這兩部法律是美國著名的工會法，它們賦予了勞工結社自由的權利、集體談判的權利以及罷工示威的權利。1938年通過的《公平勞工標準法》規定了全國最低工資和最高工作時數，同時在這部法律中還有關于防止虐待童工的各種標準以及加班費的規定。1963年，這部法律進一步修訂，增加了禁止在工資上歧視婦女的規定。1947年，國會沖破了哈里·杜魯門總統的壓力，通過了《國家勞資關系法》。這部法律對美國國家勞資關系法做了一些修正，進一步規范了雇主和工會的行為準則。1964年通過的《民權法》明確規定了雇主不得因性別、種族、宗教以及原屬國籍而在雇用或者使用的過程中歧視雇員，同時它也嚴厲禁止在選舉以及住房等問題上對這些人員的歧視。1967年美國通過了《反對就業年齡歧視法》，保護老年員工在就業上不受歧視。1971年的《職業健康與安全法》要求雇主必須提供安全的衛生的勞動條件，等等。至今，美國已經構建起比較完善的勞工權利法律保護體系。

（二）工會組織保障

德國著名的思想家、法學大師耶林提出了“為權利而斗爭”的偉大宣言，此言一出，全世界響應，因為它道出了我們現代社會的人生真諦。美國在維護勞工權利上就深邃地洞察到這一切：放手讓勞工們“為自己的權利而斗爭”！這比任何的其他辦法都靈驗。而勞工們在為自己的權利斗爭的過程中，組織起來集體斗爭比單個斗爭更為有效、有力。因此，美國法律就充分放手讓勞工們組織起來“為自己的權利而斗爭”。勞工們組織起來最有效的形式就是組成工會，利用自己的這個組織來與雇主斗爭。在美國的勞工運動史中，工會起著非常重要的作用，特別是在勞工工資、福利的提高等方面，工會功不可沒。

為了讓勞工們充分地利用自己的組織保護好自己的權利，最為關鍵的是，國家法律必須賦予勞工們充分的組織起來的結社自由和嚴厲懲處一切妨害勞工們組織起來的行為。美國支持勞工們組織起來與雇主斗爭的重要法律文件——《國家勞資關系法》第一條就宣布：“美國的政策，是鼓勵集體談判的做法和程序，保護工人自己組織起來的自由、充分的結社自由及指定他們自己選擇的代表的自由，以便對他們就業的條件進行互助或互相保護，以便在發生對商業的自由流通造成某種重大阻撓時，消除或減輕這種阻撓現象。”該法第七條進一步規定“職工有權自己組織起來，參加、扶助或建立勞工組織，可以通過自己之代表進行集體談判，并且可以進行以集體談判或互助和保護為目的的其他共同活動”。為了使勞工們能有效行使這些權利，第八條將雇主以及勞工組織可能的種種侵犯該權利的行為按類詳盡列出，以便嚴厲禁止。比如雇主的非法行為有：在職工們行使自己組織起來與資方集體談判的權利時，進行干涉、加以限制或施加壓力；干涉或控制任何一個勞工組織的成立或活動，或者給它以財政或其他方式的支持；以雇用期限或任何其他就業條件上的歧視，來阻礙或鼓勵職工參加勞工組織；拒絕同職工代表進行集體談判，等等[3]。工會或其代理人的不公平勞動行為，包括限制雇員的集體談判權或限制雇員挑選自己談判代表的權利；促使雇主歧視某些雇員；作為雇員代表拒絕與雇主談判等七種行為。

（三）實體權利保障

1.積極實施人口遷徙政策，保護勞工的遷徙自由權。現代市場經濟發展的前提條件就是保障勞動力的充分、自由流動，以使生產資料和勞動力的配置達到最優化的程度，創造出巨大的社會財富。如果勞動力流動不暢，就會造成生產資料和勞動力的一定程度上的雙重浪費，極不利于國家、民族的繁榮富強。西方發達國家在發展的過程當中，敏銳地注意到了這個問題，于是逐步實行積極的人口遷移政策。

美國是一個主張遷徙自由的國家，它是由世界各地的人們自由遷徙到那里才形成的，可以說美國就是生于自由遷徙，所以遷徙自由就形成了美國社會的倫理。在這樣的倫理之下，法律自然就充分保護人們的自由遷徙之權。19世紀后期至20世紀初期，美國政府頒布法令，提高工資，縮短工時，提高產業工人待遇，客觀上刺激了人口向城市的流動。而且，美國還一直實行一些積極的人口遷徙政策和法令。比如，1785年美國國會頒布法令，政府出售土地以“一段”為最低標準，即640英畝，代價僅為一美元；此后一段時間，美國政府不斷地修訂土地出售方案，主要是縮小地塊面積，延長付款期限；林肯政府期間，頒布了著名的《宅地法》，規定農民只要付出較少的費用，就可以得到160英畝土地，耕種5年之后，就可以獲得土地的所有權。美國就這樣通過政府出售土地或者贈送土地的方式，在土地使用以及轉手的過程中，地價大幅上揚，無數無力購買土地的農民被迫流向城市，變為城市產業工人的后備軍。這一切都促進了美國經濟的飛速發展。

2.全面建立社會保障制度，保護勞工的基本生存權。19世紀后期至20世紀初期，美國政府的財經金融政策嚴重損害了農民利益，導致大批貧困破產的農民走投無路，只好流入城市謀生，加入了工人的隊伍，這促使本來已經陷入困境的工人階級越發在生命線上掙扎。資產階級與工人階級(到城市來謀生的農民加入到工人的隊伍)矛盾日益加深，工人罷工斗爭高漲，已經危及資產階級的統治秩序。美國政府隨即頒布法令，縮短工時，提高工資，改善產業工人待遇[4]。到了20世紀二三十年代，世界經濟危機爆發，美國受到最為嚴重的沖擊，工人階級與資產階級的矛盾和斗爭越加尖銳、激烈。1933年后，羅斯福總統推行“新政”，緩和矛盾，其中一個重要的辦法就是以工代賑，即政府出面組織窮困的勞工參加工程勞動，以換取食品及燃料等生活必需品。通過這樣的保障措施，數以百萬計的饑餓勞工生存了下來。第二次世界大戰以后，美國政府推行全面的社會保障措施，勞工的生存環境大大改善，促進了美國的強盛發達。

二、美國經驗對我國農民工權利保護的借鑒

美國勞工權利的法律保護經驗對新時期完善我國農民工權利保障機制有一定的借鑒意義，當前，可突出在以下幾個方面著力。

(—)完善工會立法

1.制定工會特別法，全面保護農民工權利。雖然從理論上來講，農民工完全可以依據工會法，直接加入工會組織，通過工會的組織作用來達到維權的目的。為此，全國總工會也發出通知，要求各地工會應組織農民工加入工會組織，充分發揮工會在維護農民工合法權利方面的作用[5]。實踐中浙江溫州、寧波等農民工相對集中的東南沿海發達城市，積極組織農民工加入基層工會組織,這些工會組織在維護農民工合法權益方面確實也發揮了一些作用。但畢竟，工會法適用的對象較為廣泛，即一切以工資收入為主要來源的腦力勞動者和體力勞動者，因此，它屬于一般法、普通法。一般法在保護一些較為突出的對象或者規制一類較為具體的行為時，往往存在保護不周和規制乏力的缺陷。因此，國外很多國家在制定較為抽象的、一般的、普遍的法律時，一般會制定相關的特別法、專門法，以增強對某個時期較為突出的具體對象和行為的保護和規制。

這種現象在我國法制建設過程中也頻頻出現，比如我國現行刑法專門規定了一節“金融詐騙罪”，實際上這一章就是較為一般的、普遍的一個罪名——詐騙罪的特別法，就是為了更有效地、更強有力地打擊這類在現在這個時期較為突出、對社會主義經濟秩序危害較為嚴重的金融領域詐騙犯罪。僅憑一個泛泛而談的詐騙罪解決不了這個問題。正如張明楷教授所言：“刑法除規定普通詐騙罪之外，還規定了其他一些特殊詐騙罪，后者主要指刑法第一百九十二條至二百條規定的各類金融詐騙犯罪……這些特殊詐騙罪主要在詐騙對象、手段上與普通詐騙罪存在區別，規定這些特殊詐騙罪的法條與刑法第二百六十六條是特別法條與普通法條的關系。根據特別法條優于普通法條的關系，對符合特殊詐騙罪構成要件的行為，應認定為特別詐騙罪。”[6]再比如在我國民事法律領域有一個較為普遍的民法通則，后來為了更好地規制某類較為具體的民事行為，才相繼出現了一系列較為特別的、專門的擔保法、合同法、物權法，等等。實際上最為典型的是我國歷史上的立法經驗，在明朝、清朝的時候，都先制定了一個《大明律》《大清律》，但后來由于這些基本的律典太過泛泛、太過普遍了，在司法適用的時候太不方便，特別不利于公平正義的伸張，因此都紛紛制定較為特別、具體的條例，并且為了提高這些條例的效力，兩朝都把這些條例附到律典之后，形成了《大明律集解附例》和《大清律例》。在適用的時候則是例優于律，實際上在明朝以前，這種立法現象一直持續著，只不過沒有明清兩朝如此明顯而已。

借鑒古今中外的法制經驗，筆者以為，應制定專門的關于農民工的工會立法，以更好地、有效地保護農民工這個特殊群體在特殊時期的特殊權利。

關于“城市農民工是中國工人階級的組成部分”這一理論問題，在理論界解決得并非徹底，還有一些遺留問題，給大家造成了一定的疑問。比如說，農民工(包括其家庭)是否都以其打工的工資為主要生活來源，農民工及其家庭還有相當的生產資料，等等。筆者就曾注意到，許多農民工并不以其在外打工的工資為主要的生活來源，其工資只是其農業和副業收入的補充而已。如果到了耕種或收獲的關鍵時期，他們大多會放棄城里的臨時工作回來抓他們的主業。因此，更應該制定專門的農民工工會法以保護農民工的權利。

值得一提的是，這里說的制定工會法的特別法、專門法，并非只指在工會法之外另立一部特殊的、專門的法律，也可以像我國現行的刑法從原詐騙罪分離出來十種新型的詐騙犯罪那樣，在工會法里邊另辟一章或一節專門規定關于農民工工會的特殊情況。

2.建立農民工專門工會，有效維護農民工權利。成立專門的農民工工會非常必要，農民工和工人在某些方面的利益畢竟不很相同，特別是在我國目前這個時期，農民工和城市工人有很多的沖突。最典型的就是在就業方面，“賣石灰的見不得賣面的”，他們現在是在爭飯吃，利益難達一致。如果農民工工會被組織起來，它維護農民工自己的權利肯定會成效顯著一些，畢竟是他們自己在為自己維權。這些年來，農民工給人以“弱勢群體”的印象，許多人出來為農民工說話，中央領導也高度關注農民工問題，這當然是好事。可是歸根結底，別人為農民工說話，不如有個組織讓農民工說出自己的話；別人維護農民工的權利，不如有個機制讓農民工可以維護自己的權利。如果農民工無法維護自己的權利，別人如何代替他們維護？如果農民工沒有組織起來“維護自己權利”的權利，他們的其他權利又如何能夠維護？農民工缺乏組成自己組織的權利，是很難維護好自己的權利的。就是有人好心想要幫助他們，也可能難以成功，乃至好心做好事，卻很難有好效果[7]。

(二)保障遷徙自由

長期以來，我國的城鄉二元戶籍制度對農民進城落戶轉為市民設置了種種限制，使得大量的農民工不能順利地轉變為城鎮居民。而我們在計劃經濟時代和計劃經濟向市場經濟轉變過程中所制定的大量政策與法規，特別是關于城市居民在經濟、政治、教育、文化、就業等方面的權利保護制度，基本上是以戶籍這一身份作為是否有權享有的前提。因此，這部分還沒有轉變為城鎮居民的農民工，他們很難享有現在城鎮居民的權利。

人為地把公民劃分為城市居民和農村村民兩種不同身份的戶籍制度是我國城鄉二元體制的核心。正是身份上的這種嚴厲禁錮以及基于身份的遷徙限制，造成了農民和市民兩種身份之間的顯著差別。戶籍是農民和市民巨大差別的一道高墻，沒有戶籍上的區分便沒有農民工這個概念，它是農民工受到一切不平等待遇的根源。因此，為了貫徹依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略，充分保障公民的各項權利，改革現行的二元戶籍制度勢在必行，這也是從根本上解決農民工權利保護問題的關鍵所在。我們應該盡快修訂我國戶口登記條例或制定新的戶籍管理法，廢除現行的二元戶籍制度，在法律中明確規定公民的遷徙自由權，實行居住地戶口登記制度，徹底打破城鎮戶口和農業戶口的身份限制，取消對農民工的身份歧視，使農民工及早享受到正常的城鎮居民待遇,實現農民工與城鎮居民在國民待遇上的平等。

(三)健全社保制度

20世紀八九十年代以來，以市場的一體化和資本的自由流動為核心標志的經濟全球化席卷全世界，資本的國際流動自由度的擴大以及發展中國家對資本需求的急劇增長，自然又使資本力量大增，日益居于強勢地位，勞工則因為跨境流動的限制性而陷入日益不利的境地，故而，再次出現“全球性強資本弱勞工的格局”。即便如此，發達國家為了社會的均衡、和諧發展，采取了大量的對勞工階層特殊保護的社會保障措施，把資本的強勢控制到一定的程度，避免其泛濫發展造成明顯的社會不公，進而造成社會的動蕩。因此，各國的發展還是取得了明顯的成績。我們對此應予以借鑒，而且，我們作為社會主義國家，為體現社會主義的優越性，也應該對勞工特別是農民工實行全面的社會保障制度。

第一，加快社會保障制度建設。社會保障制度是政府強制實施的社會經濟制度，必須有完善的法律制度加以保證。我國應該認真總結多年來的改革實踐，將成熟的經驗和做法上升為法律，盡快制定并頒布將農民工包括在內的社會保險法、社會救濟法、基本養老保險條例、社會保障基金管理條例、企業年金條例等法律、法規，形成基本法律、行政法規和政策措施相結合的法律政策體系，為農民工社會保障事業發展提供制度保障。

第二，加強工傷保險和醫療保險。當前，對農民工而言最重要、最迫切的是：工傷保險和醫療保險。農民工基本上都集中在險、累、臟、差的工作崗位上。在這些崗位上發生工傷事故的幾率較高。因此，政府應承擔起為農民工建立健全工傷保險和醫療保險制度的責任。再者，政府應統籌考慮勞工社會保障的制度設計，建立所有勞工的勞動檔案和社會保障檔案，其社會保障的制度設計應適合農民工流動性大的特點。政府應該有步驟地為農民工建立起養老保險和失業保險制度。針對不同需要的農民設立不同的社會保障，最終完善農民工的社會保障體系。

第三，嚴格執行并適時提高最低工資標準。到目前為止，全國各省區市根據本地區的具體情況大都制定了相應的最低工資標準，但實施情況并不樂觀，一些地方的農民工并未享受到應有的工資待遇，甚至工資水平處在最低標準線以下。“有法不行，等于無法。”政府應加大對最低工資標準實施情況的監察，確保最低工資標準真正能起到對農民工基本生活的保障作用。隨著經濟發展水平的提高，我們也應適時提高最低工資標準，以充分保障農民工的正當權益。截至2011年12月30日，全國已有24個省份在年內上調了最低工資標準，勞動監察部門為129.2萬名農民工補發被拖欠工資及賠償金29.4億元[8]。我們期待農民工的權利會得到越來越多的保障。

注釋：

[1]黃進才：《和諧社會背景下〈農民工權利保護法〉的立法思考》，載《理論探討》2010年第4期。

[2][4]王樟輝、黃柯可：《歐美農村勞動力的轉移與城市化》，社會科學文獻出版社1999年版，第300、65頁。

[3]嚴紅艷：《論我國農民工薪酬權利的法律保護》。載《湘潭大學》2005年。

[5]陳剩勇、張明：《中國地方工會改革與基層工會直選》，載《學術界》2004年第6期。

[6]張明楷：《刑法學》，法律出版社2003年版，第779頁。

[7]秦暉：《農民的權利需要自己來維護》，載《人民論壇》2009年第13期。

[8]人社部：24省份調整最低工資標準[DB/OL].法制網：http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2011-12/30/content_3254170.htm?node=5955，2011-12-31.