關于改進中國天然氣管道運價監管方式的探討

安靜，王丹

（1.中石油西氣東輸管道分公司，上海 200122; 2.中國石油天然氣股份有限公司，北京 100009）

關于改進中國天然氣管道運價監管方式的探討

安靜1，王丹2

（1.中石油西氣東輸管道分公司，上海 200122; 2.中國石油天然氣股份有限公司，北京 100009）

探討了中國目前對天然氣管道運價采取服務成本監管存在的局限性，以及目前國外采用價格帽監管所具有的優勢。并在此基礎上分析了中國在天然氣管道運輸業采用價格帽監管的必要性與可行性，并給出相關建議。

天然氣;管道運價;服務成本監管;價格帽監管

天然氣因其清潔、高效、低污染排放等優勢被稱為是21世紀的能源。目前天然氣在中國一次能源消費中的比重僅為4.1%，遠低于24.1%的世界平均水平，增加天然氣在中國能源供應與消費中的比重，顯得尤為重要與迫切。與石油、煤炭等固態、液態能源不同，天然氣屬于氣態能源，它的輸送成本非常高。一般說來，天然氣長距離輸送費用要占終端用戶價格的50%以上，而石油僅為5%～10%，煤炭為20%～30%。中國天然氣資源與市場的分布特點，又使得中國天然氣運輸成本高的問題變得尤為突出。中國天然氣資源主要集中在西部省份，而市場需求主要位于東部和沿海地區，市場供需的地域矛盾相當突出。改進天然氣管道運價的監管方式，通過價格杠桿促使管道運輸企業努力降低運輸成本，就成為中國天然氣工業實現健康發展的一項重要任務。

一、管道運價的服務成本監管

目前中國采用服務成本法對天然氣管道運價進行監管。采用服務成本法對管道運價監管包含兩個基本步驟:

1.確定管道公司的年度服務總成本

管道公司的年度服務總成本也就是管道公司為向用戶提供管道運輸服務每年要求取得的收入總額，故又稱“收入要求”。確定管道公司的年度服務總成本是基于它謹慎發生的各項支出以及在資本投資上所應取得的公正合理收益。年度服務總成本=操作與維護支出+折舊攤銷支出+所得稅支出+營業稅金及附加支出+資本投資收益。其中，資本投資收益=費率基礎×政府許可收益率。

費率基礎是管道的投資者從管道用戶的收費中借以賺取收益的基礎，用公式表示，費率基礎=固定資產及無形資產的原值－累計折舊攤銷+營運資本。由于固定資產及無形資產的原值加上營運資本是管道投資者向管道項目投入資金的總額，而累計折舊攤銷代表投資者從管道收費中已回收的投資，所以費率基礎代表的是投資者尚未回收的投資資本［1］。

政府許可收益率是政府監管部門允許管道投資者在資本投資上賺取收益的比率。政府許可收益率的確定是基于管道公司的加權平均資本成本。加權平均資本成本=債務資本比例×債務資本成本（稅前）+股權資本比例×股權資本成本（稅后）。政府監管部門要對管道公司資本結構的合理性、所要求的債務資本收益率（債務資本成本）、股權資本收益率（股權資本成本）的合理性進行審查，以便批準管道公司的許可收益率。

2.確定不同地區的收費價格

在管道公司的年度服務總成本確定后，還需要將年度服務總成本分配給管道沿線不同地區（目前通常根據省份劃分）的用戶，以便形成各個省份的管道運輸收費價格，這一過程稱為費率設計。費率設計的最基本要求是，管道公司從各個省份的用戶中所預期取得的收費總額，不能超過它的年度服務總成本，用數學公式表達就是

在這里，Pi和Qi分別表示第i個省份用戶的管道運輸收費價格和運輸量，N表示管道公司供氣服務的省份總數，RR是管道公司的年度服務總成本，即它所要求的年度總收入。

各省份用戶的管道運輸收費價格是按如下方式確定的:首先是確定各省份的運輸量及運輸里程，將兩者相乘得出該省份的運輸周轉量;其次是將各省份的運輸周轉量相加得出總的運輸周轉量;三是用管道公司的年度服務總成本除以總的運輸周轉量就得到單位運價即管道運輸費率，管道運輸費率=年度服務總成本/運輸周轉總量;四是用管道運輸費率去乘每個省份的運輸里程，就得到各個省份的管輸收費價格，即管輸收費價格=管道運輸費率×管道運輸里程。

二、服務成本監管的局限性

服務成本法是一種通過限制被監管公司回報率來達到價格監管目的的監管方法，它是對公用事業型企業價格監管的傳統方法。將服務成本法應用于對管道公司服務收費的監管，服務成本法遵循了將管道收費與成本和允許的投資收益掛鉤的原則，因此服務成本法又稱規定回報率法。它的內在經濟邏輯性是:允許被監管公司從服務收費中收回它的服務成本并獲取由政府監管部門所規定的合理投資收益，當服務收費水平已不能使被監管公司賺取合理投資收益時，允許被監管公司申請新的收費價格水平。這樣，這種價格監管方法消除了被監管公司對超額利潤的所有期望。此外，這個方法也具有要求被監管公司保持合理的資本結構和降低資本成本的優點。

然而服務成本法卻不具備競爭性市場中動態定價程序的優點。在競爭性市場中，價格的趨勢是等于平均成本。與按規定的回報率確定收費標準的公司不一樣，處于競爭性行業的企業不可能按價格與其成本相等的原則來收費，無論價格是多少，它們都必須接受。這就極大地鼓勵了競爭性市場中的生產商盡可能地提高效率，降低成本，因為只有這樣，才能增加它們的邊際利潤，至少可以允許它們能夠生存下來。而在壟斷領域，由于沒有競爭，政府通過規定回報率的方法旨在通過收入和實際成本的平衡來消除壟斷企業對超額利潤的索取，這勢必不能很好地激勵被監管公司提高效率，降低成本［2］。

服務成本監管的局限性集中體現在以下三個方面:

一是缺乏成本效率。成本效率是指以盡可能低的成本生產（或提供）某種商品或服務，經濟學家有時也稱之為技術效率。傳統的服務成本法沒有激勵被監管公司降低生產成本，相反卻鼓勵其擴大支出，因為被監管公司的費率基礎擴張的越大，它在資本投資上獲取的總收益就越多。如果一個管道公司通過引進成本節約措施使其投資降低，那么由降低投資產生的利益通常會轉移給管道用戶而不是其自身受益，從而使受到監管的公司傾向于盡可能地尋找投資機會，而不是千方百計地去降低成本支出。被監管公司為了提供某種特定的服務可能進行一些不必要的投資和低效投資并以保證公眾安全和運行可靠為借口，一個例子就是當在壓縮機站的設置上過于謹慎時，就可能導致壓縮機站的總功率超過了實際需要。

二是缺乏動力效率。動力效率是指一個企業通過提供更多或更好的產品或服務，尋求最低成本的生產方式等，對變化的市場需求做出反應的能力。受到服務成本監管的管道公司，當它提高效率、降低成本所帶來的益處是被它的用戶而不是它的股東獲取時，它就缺乏動力去提高效率、降低成本，從而也缺乏動力對外部環境的變化做出積極地反應。從長期看，至少以下三方面是其共同的表現:一是缺乏擴大提供服務范圍的動力;二是缺乏服務創新的動力;三是缺乏對競爭壓力積極反應的動力。

三是缺乏分配效率。分配效率只有當產品或服務被提供給出價最高的用戶時才能實現。一種監管方式，當它是以成本加利潤為基礎制定價格時，會導致價格無需去正確反映服務的市場價值，以及價格不能將正確的市場信號傳遞給用戶。服務成本監管在正常情況下不準許管道公司提高服務收費價格，即使需求超過了它的服務供給能力，因為允許具有市場控制力的壟斷企業根據市場行情去定價會導致它濫用這種壟斷權力，所以傳統的服務成本監管妨礙了價格作為市場信號傳遞的角色。

三、價格帽監管及其優勢

價格帽監管是20世紀80年代英國經濟學家Stephen Littlechild設計的一種監管方法，它最初被應用在英國的電網和天然氣管網等網絡工業的價格監管上。“價格帽”（price cap）是對一個受到監管的公司在一定期間（通常是從3～5年，在英國管道行業為5年）最高收費價格的一種限制。這個最高限價是通過一個價格調整公式來確定的，受到監管的公司可以根據價格調整公式自行調整在這一期間內各年的收費價格水平，只要不超出最高限價。

價格調整公式是基于對被監管公司在這一期間每年運營成本增加的估計和同一時期預期生產率提高的估計。如果用Pt表示這一期間第t年的收費價格水平，用消費者物價指數CPI（在英國采用零售物價指數RPI）表示由于受預期通貨膨脹因素影響而導致的被監管公司運行成本的增長率，X表示生產率增長指數，代表被監管公司在這一期間預期生產效率的增長，則在t+1年的最高收費價格Pt+1=Pt×（1+CPI－X）。因此價格帽機制也被簡稱為“CPI－X”或“RPI－X”機制。在價格調整公式中，P0即初始費率是根據服務成本法確定的，因此價格帽機制實際上是對服務成本法的一種改進，是為克服傳統的服務成本監管的缺陷而創新的一種監管制度。

采取價格帽機制，需要舉行一個由有關各方參加的協調會議或價格聽證會。被監管的公司要對初始費率以及隨后各年的運行成本和生產率提高的幅度提出建議和依據。監管機構在綜合各方面意見并經充分協商的基礎上，確定一個適當的價格調整公式，被監管公司將根據這個公式確定以后各年的收費價格，只要不超過根據該公示所規定的價格上限。價格調整公式需要定期修訂，通常是每隔3年或5年。每次修訂價格調整公式，需要重復上述程序。

在價格帽機制下，一個受到監管的公司是不可能將它增加的成本全部轉嫁給用戶的，只要生產效率存在某種預期的增加，用戶就將從這種增加的生產效率中獲益。但另一方面，受到監管的公司為了維持在服務成本監管下所獲得的收益水平，它在生產率的提高上至少要達到預期水平。如果實際的生產率低于預期的水平，那么由其他因素所導致的成本增加就要由公司的投資者來承擔一部分;反過來，如果實際的生產率高于預期水平，那么增加的收益也屬于公司的投資者。因此價格帽機制的優點是它能夠給被監管公司提高效率提供強烈的動力。首先，由于不允許將增加的成本全部轉嫁給用戶，使得被監管公司的成本效率增強了。在價格調整公式中的生產率提高系數迫使被監管公司或者通過削減成本，或者通過革新技術，來試圖持續地改進它的生產效率;其次，給予被監管公司在定價方面的靈活性，受到監管的公司也可以將價格定得低于價格調整公式所規定的最高水平，這樣，價格帽機制也為受到監管的公司通過靈活性定價以便同其他管道或燃料進行競爭提供了可能，與服務成本監管相比也可以提高分配效率;最后，持續地改進生產效率的壓力可以迫使被監管公司進行技術的或服務的創新。采取傳統的成本削減方式提高生產效率終究是有限度的，即削減成本的最大限度是以不降低服務質量為前提，因此，持續地改進生產效率最終要靠技術創新或服務創新。這樣與服務成本監管相比，動力效率也改善了。

價格帽機制可以兼顧投資者和用戶雙方的利益，同時也可以減少價格聽證的頻率，因此能夠得到被監管公司、用戶和監管機構的普遍歡迎。與傳統的服務成本監管相比，價格帽適用于預先規定的期限。在兩次監管審查的期限內，被監管公司保留了未預測到的成本削減和生產率提高所形成的全部利潤，但用戶將在下一個監管期內受益，因為監管機構在審查后將作出降價的決定，以反映企業的成本節省。監管審查的期限越短，價格帽機制越接近于理論上的規定回報率法，因為要經常審查被監管公司的費率基礎和適當的投資回報率水平［3］。

四、中國引進價格帽監管的建議

在中國天然氣管道運輸業引進價格帽監管，其必要性是顯而易見的。首先，正如前文所述，天然氣作為一種氣態能源，輸送單位能量的成本要遠遠高于石油、煤炭等固態、液態能源的輸送成本，而中國天然氣資源分布集中在西部，市場消費集中在東部特點，使得中國天然氣運輸成本高的問題變得尤為突出。因此通過改進價格監管方式，通過價格杠桿促使管道運輸企業努力降低運輸成本，就顯得尤為重要。其次，中國天然氣工業的經營體制，也客觀上要求政府監管部門改進天然氣管道運價的監管方式。中國天然氣供應由中石油、中石化和中海油三大石油公司負責，三大石油公司作為大型國有壟斷企業，天生具有擴大投資的沖動，卻缺乏降低成本、提高效率的動力，因為在高度壟斷的經營體制下，它們都有能力把增加的成本轉嫁給用戶。如果采取價格帽監管，價格調整公式中的生產率提高系數迫使它們削減成本，提高效率，而不是把增加的成本全部轉嫁給用戶。第三，天然氣管道運輸由于存在明顯的規模經濟性，屬于自然壟斷行業，在自然壟斷行業充分引入競爭非但不能提高效率反而會降低效率，因此解決中國天然氣管道運輸效率缺乏的問題也不能通過引進市場競爭的方式解決，而必須通過改進政府監管的方式加以解決。

在中國天然氣管道運輸業引進價格帽監管也具備可行性。價格帽機制是對服務成本法的一種改進，它仍然以服務成本法為基礎。中國目前采用服務成本法對天然氣管道運輸運價進行監管，因此具備采用價格帽監管的基礎。與傳統的服務成本監管相比，采用價格帽機制的主要困難還在于如何確定被監管企業運行成本和生產率增長的指數。從國外的情況看，通常是用消費者物價指數CPI反映被監管企業成本的增長指數，中國定期統計和公布CPI，因此這方面的數據不難取得。關于生產率增長指數X的確定，一種普遍的建議是使用被監管企業的全要素生產率（TFP），因為全要素生產率能夠使用諸如資本、勞動力等生產要素全面反映被監管企業生產率的變化情況。生產率增長指數X并非一層不變，一般說來，引進價格帽機制的最初階段，消減成本和提高生產率的潛力比較大，X的取值會高一些，例如阿根廷在1998年引進價格帽機制時第一個五年期的X取值達到了6.5%，以后這個值逐漸降低，目前已下降到2.5%。生產率增長指數X的確定也不完全是理論計算的結果，實踐中往往是政府監管部門與被監管企業討價還價、相互妥協的結果。

［1］張琦.油氣管道運價研究［M］.北京:中國市場出版社，2010.

［2］ARMSTRONG M，COWAN S，VICKRS J.Regulatory reform:economic analysis and the British experience［M］.Cambridge:MIT Press，1994.

［3］TAYLOR L，WEIAMAN D.＇A note on price cap regulation and competition＇［J］.Review of Industrial Organisation，1996（11）:459－471.

Improving the Supervision Methods of China’s Natural Gas Pipeline

AN Jing，WANG Dan
（1.The West－east Gas Transmission Pipeline Oil Company，Shanghai 200122，China; 2.China National Petroleum Corporation，Beijing 100009，China）

The limitations of service cost supervision on the freight rate of gas pipeline in China and the advantages of price cap supervision in foreign countries are explored.The necessity and the feasibility of supervising the gas pipeline transportation industry in China are discussed and some proposals are provided.

natural gas;freight rate of pipeline;supervision of service cost;supervision of price cap

F407.22

A

1009－315X（2012）02－0157－04

2011－07－05;最后

2011－11－15

安靜（1972－），女，河北廊坊人，會計師，主要從事稅價管理實務及政策研究。

（責任編輯 董邦國）