生育政策需要重大調(diào)整嗎?

李克誠(chéng)

1968年，美國(guó)一位學(xué)者寫了本名叫《人口爆炸》的暢銷書，發(fā)出人口增速趕不上糧食增速的警告，僅僅30多年后，美國(guó)人口學(xué)會(huì)主席就在2003年美國(guó)人口學(xué)年會(huì)的演講中驚呼：“低生育率是不是21世紀(jì)人類將要面臨的危機(jī)？”

這個(gè)變化似乎也可套用在中國(guó)身上。從上世紀(jì)70年代每個(gè)母親約生育6個(gè)孩子，到如今的1.5個(gè)孩子，中國(guó)“低生育率”已在悄無(wú)聲息間走過(guò)了20多年歷程。然而，在中國(guó)人口的基本問題上，社會(huì)各界的共識(shí)遠(yuǎn)未達(dá)成。

一些名人、富人用行動(dòng)撕開的“二胎生育”的口子，為公眾討論“二胎合法化”提供了鮮活的案例和觀察的窗口。比如，前世界跳水冠軍田亮的妻子葉一茜在香港產(chǎn)下二胎的消息，經(jīng)媒體披露后在社會(huì)上引發(fā)熱議。要求嚴(yán)罰和主張寬容的聲音都有市場(chǎng)。爭(zhēng)議背后透露出國(guó)人對(duì)中國(guó)人口現(xiàn)狀及未來(lái)走勢(shì)判斷上存在著重大分歧：人口規(guī)模太大是否仍是當(dāng)前中國(guó)人口的首要問題？未來(lái)幾年，中國(guó)的生育政策該作出重大調(diào)整嗎？

“一胎政策”碎片化

提起中國(guó)的“基本國(guó)策”計(jì)劃生育，很多人腦海里首先浮現(xiàn)的可能就是“一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩”這句標(biāo)志性口號(hào)，因此，很多人將其籠統(tǒng)地稱為“獨(dú)生子女政策”。1980年9月25日，中共中央向全國(guó)共產(chǎn)黨員和共青團(tuán)員發(fā)表了《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，呼吁全體黨員、團(tuán)員破除“多子多福”的傳統(tǒng)觀念，“一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”。實(shí)際上，嚴(yán)格的“一胎化”主要在城市地區(qū)得到了推行。

由于“一胎政策”最初在中國(guó)農(nóng)村遇到巨大阻力，幾乎無(wú)法執(zhí)行下去，國(guó)務(wù)院于1984年對(duì)生育政策進(jìn)行修訂，在“一孩政策”的基礎(chǔ)上，也允許一部分夫婦（如少數(shù)民族、部分農(nóng)村地區(qū)）可以生兩個(gè)孩子，這也被稱為“開小口、堵大口”。

按照《人口與計(jì)劃生育法》的規(guī)定，我國(guó)將是否允許生育二胎的政策制定權(quán)，授予了各省、自治區(qū)、直轄市的人大或其常委會(huì)。去年11月，人口大省河南修改了該省的《人口與計(jì)劃生育條例》，增加了“雙獨(dú)家庭”可生二胎（夫妻雙方均為獨(dú)生子女的，可申請(qǐng)生育二孩）的條款。河南也成為我國(guó)最后一個(gè)放開“雙獨(dú)”生二胎的省份。這反映出我國(guó)近年來(lái)一直嚴(yán)格實(shí)施的計(jì)生政策正隨著國(guó)情和形勢(shì)的變化進(jìn)行著微調(diào)和適度松動(dòng)。

“我們現(xiàn)行的生育政策已呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。”南京人口干部管理學(xué)院潘金洪教授向《南風(fēng)窗》記者介紹，他梳理了全國(guó)31個(gè)省區(qū)的計(jì)生條例發(fā)現(xiàn)，全國(guó)各地具體的生育政策有100多條，這些略有差異的政策大多是根據(jù)區(qū)域、城鄉(xiāng)、民族、戶籍等差異而制定的，有的省區(qū)之間的生育政策和法規(guī)還存在著沖突。

計(jì)劃生育制度被強(qiáng)力推進(jìn)，中國(guó)的人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)也因此發(fā)生了重大變化。近日中國(guó)社科文獻(xiàn)出版社推出的《中國(guó)人太多了嗎？》研究報(bào)告稱，中國(guó)的生育率已經(jīng)降到了1.5以下，也就是說(shuō)，平均每個(gè)婦女只生了不到1.5個(gè)小孩，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2.1的更替生育率（指維持每一代人人口數(shù)量不變的生育率）。在不遠(yuǎn)的將來(lái)，中國(guó)人口將進(jìn)入一個(gè)長(zhǎng)期負(fù)增長(zhǎng)的時(shí)期。

國(guó)家人口與計(jì)生委新聞發(fā)言人于學(xué)軍曾經(jīng)透露，我們國(guó)家的生育水平降到了更替水平以下，也就是降到了低生育水平，這是一個(gè)基本的事實(shí)。但他認(rèn)為，現(xiàn)在學(xué)者統(tǒng)計(jì)的總和生育率沒有考慮到漏報(bào)的情況，這可能會(huì)帶來(lái)誤導(dǎo)。

最近幾年，嚴(yán)格的生育政策帶來(lái)的影響開始逐漸顯性化。不少觀察家注意到，因適齡在校生逐年減少，前幾年在中西部投資興建的希望小學(xué)在最近幾年竟出現(xiàn)了被廢棄的情況。而教育部的公開數(shù)據(jù)也表明，自1992年起，全國(guó)的小學(xué)數(shù)量一路下滑。截至2009年年底，17年間全國(guó)共減少了43.28萬(wàn)所小學(xué)，全國(guó)平均每年減少2.55萬(wàn)所小學(xué)。除了學(xué)校合并的因素之外，學(xué)生數(shù)量減少也是重要原因。

“罰款”效果不彰

像田亮夫婦這樣，繞道香港或國(guó)外“曲線”生產(chǎn)二胎的案例，近年來(lái)在不斷增多。在當(dāng)前的法治框架下，對(duì)于“超生”的事后彌補(bǔ)措施，主要是采取征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的辦法。但潘金洪表示，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)對(duì)貧困群體、富人、單位職工和干部的生育制約都很有限。對(duì)于窮人而言，只要想生孩子，還是會(huì)生的，頂多繳少量的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)了事，或者因無(wú)錢干脆不交；對(duì)于富人，即便多繳納幾萬(wàn)、幾十萬(wàn)，也不會(huì)成為他們生二胎的障礙，“無(wú)非是多花幾個(gè)錢而已”。

高昂的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)在有些地方成為政府管理部門眼中的“肥肉”，這也催生了“以罰代管”的畸形計(jì)生管理手段的出現(xiàn)。在一些偏遠(yuǎn)的地區(qū)，“有權(quán)的憑權(quán)生，有錢的買著生，無(wú)權(quán)也無(wú)錢的逃著生”的歌謠曾一度流行。因此，希望借助于傳統(tǒng)“罰款”手段來(lái)威懾、減少“超生”現(xiàn)象，正變得越來(lái)越效果不彰、難以為繼。再加上現(xiàn)今戶籍制度的松動(dòng)、人戶分離的增多以及人員流動(dòng)性加大，傳統(tǒng)的計(jì)生管理手段愈顯乏力。

中國(guó)的人口基數(shù)這么大，如果放松了“二胎”，會(huì)不會(huì)造成出生率的猛增和人口數(shù)量的劇烈反彈？對(duì)于這種憂慮，學(xué)術(shù)界以實(shí)證測(cè)算的方式給出了解答。結(jié)論是，可能會(huì)有一定波動(dòng)，但完全是在可控范圍。最根本的原因是中國(guó)步入了工業(yè)化社會(huì)，人們的生活環(huán)境、方式及生育觀念均發(fā)生了重大變化：生活、就業(yè)、教育、醫(yī)療的成本有了極大的提升、“多子”不再“多福”；儒家文化的“精英意識(shí)”又使中國(guó)的家庭更看重對(duì)孩子培養(yǎng)的質(zhì)量而非數(shù)量；此外，西方的個(gè)人主義和物質(zhì)主義也在影響著年輕一代人，他們更強(qiáng)調(diào)個(gè)人滿足和自我實(shí)現(xiàn)，甚至一些丁克家庭的觀念也頗有市場(chǎng)。

事實(shí)上，中國(guó)的局部“試驗(yàn)”也已證明了上述擔(dān)心的多慮。自1984年起，河北承德、山西翼城、甘肅酒泉、湖北恩施等4個(gè)試點(diǎn)市縣試行“可生二胎”政策。近幾年，國(guó)內(nèi)多名學(xué)者對(duì)上述4個(gè)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了回訪和調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，生育率仍是維持在1.8之下的“較低水平”，且試點(diǎn)地區(qū)的男女人口性別比例也比全國(guó)的情況更趨合理。

在上海，全國(guó)最早實(shí)行一胎化的城市，目前育齡青年的主體—“80后”正是上海第一批獨(dú)生子女。按照現(xiàn)有的政策，他們完全可以生二胎。但調(diào)查顯示，上海戶籍人口的生育率卻是全球最低的0.7，即每對(duì)夫婦只生0.7個(gè)孩子。北京市人口研究所副所長(zhǎng)馬小紅的調(diào)研也顯示，北京市允許生二胎的“雙獨(dú)”家庭，真正有生育二胎意愿的只占總數(shù)的1/4。

具體而言，近年來(lái)學(xué)界一直在呼吁“放開二胎”大致有3種方案：最激進(jìn)的是“普遍二胎”原則，即允許國(guó)內(nèi)的所有家庭，只要其意愿，均可生育二胎；第二種方案是“單獨(dú)”家庭可生二胎原則；最穩(wěn)健的是微調(diào)方案，即先在國(guó)內(nèi)部分地區(qū)試驗(yàn)“單獨(dú)”家庭可生二胎，然后分批、逐步推廣到國(guó)內(nèi)其他地區(qū)。

政策調(diào)整需大智慧

有意思的是，即便多數(shù)學(xué)者認(rèn)為此時(shí)“放開二胎”將是有利于家庭、社會(huì)和國(guó)家的舉措，但也有學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為嚴(yán)格的一胎化政策絕不可有任何松動(dòng)。學(xué)界的分歧，其實(shí)也會(huì)影響到最高決策層在生育政策上的猶豫。

政府去年曾一度醞釀對(duì)東北三省和江浙等5個(gè)省份，小范圍試驗(yàn)推行“單獨(dú)家庭”生二胎的政策。去年廣東也提交了“單獨(dú)”家庭生二胎的申請(qǐng)。但此后，上述“試點(diǎn)”的消息再無(wú)下文。據(jù)多位接近國(guó)家人口與計(jì)生委的知情人士透露，上述“試點(diǎn)”方案均遭擱淺。

對(duì)于當(dāng)前的中國(guó)來(lái)說(shuō)，生育政策調(diào)整與不調(diào)整都存在著風(fēng)險(xiǎn)，且這種風(fēng)險(xiǎn)往往要20年之后才能看到。回顧歷史可見，每次生育政策的重大調(diào)整，均是對(duì)決策者智慧的考驗(yàn)。

以1980年全國(guó)推行計(jì)生政策為例。據(jù)參與過(guò)前述《公開信》起草工作、中國(guó)人口學(xué)會(huì)原秘書長(zhǎng)張敏才回憶，當(dāng)時(shí)在學(xué)界、政界和民間，對(duì)“一胎政策是否可行”爭(zhēng)論異常激烈。譬如，民間有“老大憨厚、老二聰明、老三猴精”的說(shuō)法，有人擔(dān)心若實(shí)行計(jì)劃生育，會(huì)把未來(lái)的發(fā)明家、科學(xué)家弄沒了。

在《公開信》發(fā)表前的一年內(nèi)，鄧小平先后多次在會(huì)見外賓時(shí)談到了人口與現(xiàn)代化問題，指出國(guó)外某些人攻擊我國(guó)的計(jì)劃生育，實(shí)際上是不愿意我們發(fā)展起來(lái)。可見，當(dāng)時(shí)的中央是頂住內(nèi)外壓力、果斷推行該政策的。

值得一提的是，在1980年《公開信》發(fā)表時(shí)，中央也指出：30年以后，人口增長(zhǎng)問題可以緩和，“也就可以采取不同的人口政策了。”中共中央政策研究室社會(huì)研究局局長(zhǎng)張季2011年撰文建議，“宜在近期再出臺(tái)國(guó)家級(jí)的人口政策規(guī)定”，宜在現(xiàn)行“一孩政策”的基礎(chǔ)上，論證“單獨(dú)兩孩”政策和“普遍兩孩”政策的可行性，適當(dāng)開展試點(diǎn)工作。