鄉鎮需要紀委嗎?

燎原

“往左一點，再往右一點點。”4月13日早上，在四川省宜賓市南溪鎮政府辦公樓里，新任專職紀委副書記李昱兵正指揮一名工人將鎮紀委的工作流程和職責等規章制度粘貼到墻上。

在李昱兵的指揮下，工人左挪右移，以求紀委的牌子粘得更端正些。4年多前，作為中紀委加強預防腐敗工作的基層試點項目，宜賓市南溪區撤掉了15個“不干事、也干不了事”的鄉鎮紀委，那次改革引來各方好評， 南溪經驗也被迅速推廣—四川750個鄉鎮撤掉了紀委。

但這一切到今年4月戛然而止，四川省委常委、紀委書記王懷臣公開講話要求，過去撤銷的鄉鎮紀委，今年8月底之前必須恢復。

改革被推倒重來。多年以來，執政黨一直在基層進行著各種各樣的政改試驗，人口大省四川的摸索更是頻繁，但是，不斷變化著的中國基層社會，也讓各種改革舉措不斷反復、調適，最佳的政治治理結構依然模糊不清。

從“查計生”到“查貪腐”

過去的10年里，隨著中央政府各種各樣惠農政策和資金日益增多，農村也開始成為貪腐重災區，但是，級別和權力都有限的鄉鎮紀委卻無力監管。

2007年5月，國家預防腐敗局成立后，四川被中紀委確定為加強預防腐敗工作的試點省，宜賓市南溪區的紀檢監察改革就是試點項目之一。

南溪區紀委常委、預防腐敗中心主任黃云龍，全程參與了那次改革。他向《南風窗》記者介紹，那次改革，在區紀委層面，主要是科室整合，區紀委11個科室，被整合成3個中心1個綜合室，即預防腐敗中心、軟環境建設中心、違法違紀行為查處中心和綜合辦公室。

最具突破性的則是“撤銷鄉鎮紀委，設立片區紀委、監察分局”。南溪區15個鄉鎮紀委被撤銷的同時，設置了4個片區紀委、監察分局，分別是南溪片區紀委、大觀片區紀委、長興片區紀委、羅龍片區紀委，每個片區紀委、監察分局分轄3至5個鄉鎮。

和鄉鎮黨委一樣，片區紀委也是正科級，辦公經費由區財政單列預算。片區紀委的3名委員，均由區紀委常委會提名推薦，片區紀委書記、副書記由區委任命產生，委員由區委組織部任命產生。片區紀委、監察分局不隸屬于鄉鎮黨委政府，直接向區委區政府、區紀委監察局負責并報告工作。

這一改革，突破了《黨章》關于“黨的地方各級紀委和基層紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作”的規定，但改革前后的變化也很明顯。

“以前鄉鎮紀委只查處農村黨員違反計生的案件。”黃云龍說，改革后，不僅總量上去了，而且查處的多是貪腐案件，性質完全不一樣，真正有了震懾作用。

“現在一提到片區紀委，很多村干部心里都直打顫。”黃云龍說，改革后這些年，僅南溪片區紀委查處的村（社）干部案件，就超過100起，這在以前是不可想象的。

大觀片區紀委書記彭榮友，此前曾任馬家鄉紀委書記。提到自己任鄉紀委書記查案的往事，連他自己都覺得不好意思，“當鄉紀委書記一年多，就查了3宗案件，而且都是計生案件，從沒查過機關干部。”但轉到片區紀委上班后，彭榮友每年查處的案件有10多宗，且多涉貪腐案件。

對其中原因，彭榮友告訴《南風窗》記者，鄉鎮紀委在鄉鎮黨委和區紀委的雙重領導下工作，改革前，鄉鎮紀委查案流程是這樣的：接舉報后，先初核舉報是否屬實，然后報鄉鎮黨委研究是否立案，如立案，鄉鎮紀委才去查，至于最后的查處決定和意見，是由鄉鎮黨委作出的。

“說白了，就是鄉鎮黨委書記說了算。”彭榮友說，因此，當遇到鄉鎮黨委書記不讓查或說先放一放時，案子基本就沒辦法再查了。

彭榮友說，鄉鎮發展需要各部門的支持，鄉鎮的工作也需要村干部去落實，所以鄉鎮黨委在立案查處上，會有所顧慮。另外，鄉鎮黨委領導也不希望在自己任內出現因下屬違法違紀而被查處的事。加上大家平時比較熟，關系比較好，因此更不好下手。

裴石鄉黨委副書記、紀委書記李建也告訴《南風窗》記者，年終民主測評時，還得依靠村干部來打鉤鉤，所以鄉鎮紀委書記查案時也有顧忌。劉家鎮原紀委書記、現林豐鄉紀委書記許剛，查案時出了名的不留情面，力度也很大，他的民主測評就經常不合格。

黃云龍介紹說，民主測評時，村委書記、村主任、副主任和鄉鎮機關干部等，都有投票權。鄉鎮紀委干部大力反腐，確實會引起一些反彈和抵觸，所以往往出現干實事的紀委書記，民主測評反而不合格的怪象。

改革之后，片區紀委的人財物不歸鄉鎮管，而是由區委區政府來考核，以往的情形也就全都不存在了。在過去的4年多里，南溪經驗被迅速推廣，四川省4406個鄉鎮中，有750個撤掉了鄉鎮紀委。

改革回頭路

今年4月份，四川省紀委書記王懷臣講話要求恢復鄉鎮紀委后，到現在已有200多個鄉鎮又恢復了，包括曾經的改革急先鋒南溪區。這樣一來，曾經被作為正面典型的片區紀委模式就變得尷尬起來。

現在，南溪區委給各鄉鎮和部門講的是：恢復鄉鎮紀委設置是在做加法，片區紀委的設置與上級鼓勵支持農村基層紀檢組織建設改革創新的要求是一致的。

黃云龍解釋說，片區紀委的優勢是查案，劣勢是教育和日常監督不足，而鄉鎮紀委恢復設置后，能發揮這方面的優勢，彌補片區紀委的不足。

也就是說，恢復鄉鎮紀委后，片區紀委仍存在。在定位方面，鄉鎮紀委重點是宣傳教育和日常監督，而片區紀委主要是接受信訪和進行案件查處。

不過，在私下場合，有南溪的官員表示，恢復鄉鎮紀委對南溪意義不大，因為南溪各鄉鎮到南溪區中心就20至30分鐘的車程，片區紀委完全可以延伸管控到位。

另外，盡管四川省紀委要求恢復的鄉鎮紀委要有專職工作人員，如果鄉鎮紀委書記由黨委副書記兼任的，要另設專職副書記1名、鄉鎮紀委一般設委員3到5名。但記者調查發現，恢復鄉鎮紀委后，無論是鄉鎮紀委書記、副書記，還是其他紀委委員，基本都是兼職。

以南溪區為例，15個鄉鎮的紀委書記都是由黨委副書記兼任，專職副書記大都是鄉鎮黨政辦主任兼任，來自鄉鎮各部門的紀委委員，也都有自己的本職工作。

黃云龍對此回應說，一個鄉鎮就二三十個編制，很難騰出編制來讓專人干。何況南溪區這次恢復鄉鎮紀委，也沒有增加新的編制。

李建也談到，他所在的裴石鄉就30多個編制，要拿出5個編制專門去干這事，不現實。也因此，簡單的鄉鎮紀委恢復，除形式上體現出高度重視外，并不能帶來多大效果。

清華大學廉政與治理研究中心主任任建明教授接受《南風窗》采訪時一直感慨，“我們一些反腐倡廉的工作漸趨于保守，而且形式主義比較嚴重。”

任建明說，加強鄉鎮紀檢組織工作只是手段，關鍵是能否真的解決問題。他說，“我們紀檢監察系統在雙重領導下開展工作，缺乏獨立性，無法發揮作用。要實現獨立性，就得垂直管理。”

在任建明看來，紀檢監察機構只需設中央和省兩級就夠了，其他的設一個辦事機構接受舉報即可。

當紀委遭遇民主自治

為何要推倒以往的改革，重設鄉鎮紀委？四川省紀委原本答應接受《南風窗》采訪，但兩天之后又改變主意，不愿就此做出回應。

不過，在四川當地官方媒體的相關報道和評論中可以看出，重設鄉鎮紀委，很大程度上是由于近年來農村黨員干部違法違紀案件的日益增多。近年來，各地都在開展各類新農村建設，上級政府注入農村的各種資源增多，基層干部手中掌握的權力也變大，但與此同時，鄉村財務監督管理卻異常混亂，這也讓紀委系統重生加強組織建設的強烈動機。

究竟怎樣的政治治理結構才能保持農村世界的安定？執政黨又當以怎樣的姿態介入農村？這個問題事實上一直都爭議不斷，無論是現在早已鋪開的農村基層民主選舉制度還是紀委的強力組織建設似乎都無法真正解決問題。

除了紀委體制改革，南溪區還有一項名為“兩員兩會”的探索在214個行政村展開，主要監督村（社）干部和規范村務行為。“兩員”指鄉鎮黨委從駐村干部中選派的駐村紀檢監察員和由村黨支部黨員大會選舉產生的村黨支部紀檢委員。“兩會”指村情發布會和村務評議監督會。

村情發布會每季度召開一次，由村支兩委主持，將本村重要村情向全體村民發布，對其中疑問，村民可以像記者一樣，向村干部發問并要求現場回答。

村務評議監督會的成員由鄉鎮黨委和片區紀委在非村支兩委干部的優秀村民中選聘產生，負責對新農村建設規劃、重點項目建設、各種強農惠農政策資金的兌現、財務管理以及村級其他重大事項的決策進行評議監督。村務評議監督會對村支兩委的不當決策，有否決權。

不過，這些理論上看起來相當完美的制度設計，實施時卻遭遇不少問題。南溪片區紀委副書記、監察分局局長銀剛告訴《南風窗》記者，因擔心耽誤農活，一些村民并不怎么積極參與“兩會”，為此，區財政每年每村安排2600元的資金，對來開會的村民進行補貼，每次開會，發給每人5元的誤工補貼，同時在現場煙、茶伺候。

如果沒有切身的利益關聯，村民們的民主意識其實并不強烈。“農民很現實的。”銀剛說，隨著物價上漲，連半斤豬肉都買不到的5元補貼，也失去了吸引力，現在改每人發10元的補助。

在“兩會”活動的資金安排上，僅南溪片區的75個村，每年所需的金額就達19.5萬元，這些經費都是由南溪區財政撥付。

正是村民自主監督的乏力，南溪區還有一套“三資”（即村上資金、資產、資源）托管的制度，相當于“村賬鄉管”。“三資”使用情況，片區紀委可隨時查賬，村民也可憑身份證查賬。

不過，作為執政黨的紀律檢查委員會，其監督查處的對象是黨員和干部，但村干部并不是真正意義上的干部，如果其又不是黨員，紀委該如何管控？紀委對于農村政治事務的過度介入會否破壞農村基層民主和村民自治的改革大方向？

對于非黨員村干部的違法違紀，南溪采取的應對措施是“停薪停權”，2011年5月，南溪就對12名違規違紀的村（社）干部采取了這一措施。停權，是指停止鄉鎮黨委和政府賦予該村干部的那部分權力，如五保戶、貧困戶等危房改造的申報權，但村民賦予其自治的權力將繼續保留。

黃云龍說， 2010年新修訂的《行政監察法》以“是否從事公務事務管理活動來確定監察對象”，因此，監察局同樣也可以介入對非黨員村干部違法違紀行為的查處。彭榮友也認為，“兩員兩會”推動了村民自治，而不是阻礙。

審視南溪區多年來的基層改革， 雖未產生驚天動地的成就，卻也推動著中國政治往良性的方向緩慢變遷，但這些源于基層實踐的種種制度革新往往受制于更高層面的固有體制限制。當社會形勢有所變化，或者上級領導人變更時，行進中的改革便會停滯甚至夭折，這種缺乏系統性和長遠規劃的改革，其效力也就大打折扣。