事業單位分類改革的方向

李建鐘

作為改革直接利益相關者，事業單位及其工作人員能否真正參與到改革之中，并集聚起充分的內在改革動力，是改革平穩、持續推進并達成最終目標的基礎和保障。

4月16日，《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》發布。而此《意見》一年前已由中共中央、國務院印發，此次發布再次引起社會熱議。去年7月，事業單位分類、編制管理、財政政策、國有資產管理、法人治理結構建設、人事制度改革、收入分配制度改革、職業年金辦法等10個配套文件也已同時印發。事業單位新一輪改革全面啟動。在全社會關注的目光下，事業單位能否順利實現預期目標，能否真正回應公眾期待？

強化公益性目標

分類推進事業單位改革的根本和核心目標，就是要強化事業單位公益屬性，不斷提高公共服務水平和效率，促進公益事業大力發展，切實為人民群眾提供更加優質高效的公共服務。

20世紀90年代以來，由于對市場經濟條件下政府公共服務職責和提供方式缺乏科學認識，在片面強調“產業化”、“社會化”、“市場化”的價值導向下，減少財政撥款、把事業單位推向市場，成為一些行業和地方事業單位改革的重要政策選擇。這種類似于國有企業的改革模式盡管在一定程度上改善了公共服務的資源匱乏狀況，擴大了公共服務規模，但也帶來事業單位普遍的營利沖動，導致了公共服務關系的緊張，引發了事業單位的功能危機，迫切需要通過深化改革加以校正。

事業單位改革不應是“甩包袱”、減負擔，而是要進一步明確其服務職責，提升服務質量。

明確事業單位的公益性和公益目標，其實是對事業單位性質的重新界定。即事業單位本質上乃國家為履行公益服務職能而依法設立的公共服務組織。事業單位所承擔的教育、科技、文化、衛生等基本公共服務是現代政府職能的組成部分。事業單位改革不應是“甩包袱”、減負擔，而是要進一步明確其服務職責，提升服務質量。

公益性要求事業單位應將服務社會公共利益作為其根本宗旨和首要行為準則。實現公益性改革的目標，關鍵是要明確什么是事業單位的公益性，規定其公益性的標準和基本指標。這也是事業單位改革成功與否的根本檢驗標準。從當前情況看，對事業單位的公益性，人們的認識并不一致，實踐的探索仍在進行。而對公益性準則的認識存在偏差，就可能導致改革偏離預定軌道，失去改革的真正方向。

調整事業單位結構布局

圍繞增強公益目標，“分類”成為本次改革的重點、主題和基本路徑。此次發布的《意見》闡述：“在清理規范基礎上，按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。”不同類別單位實施不同的改革與管理，優化公益服務資源配置，構建公益服務新格局。

我國事業單位總量達到120多萬個，職工數量達到3000多萬，成為我國國有單位中人員總量最大的部門。但從構成看，仍存在城鄉、區域之間配置不合理，直接面向公眾提供服務的機構人員、比例不足，部分行業資源配置存在機構重疊、人浮于事等問題。需要通過結構布局的調整，將那些不能提供公共服務、不適合由政府提供的服務，以及主要從事營利活動的事業單位從現有事業單位序列中清理出去，促進公共服務回歸公益性的本源。

2011年7月28日，籌建已久的北京市醫院管理局正式掛牌運作。致力于落實國務院提出的“管辦分開、政事分開、醫藥分開”，提升醫院運營效率、管理水平和服務能力。

布局結構調整基本方式是劃分公共管理、企業經營與公共服務的職能界限，對承擔行政職能的事業單位，要通過梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關行政機構；對從事生產經營活動的事業單位，改革主要是要推進其轉企改制，轉制單位要按規定注銷事業單位法人，核銷事業單位編制。今后不再批準設立承擔行政職能的事業單位和從事生產經營活動的事業單位。

事業單位布局結構的調整同樣面臨一系列需要解決的問題。承擔行政職能的事業單位的職能和機構的調整對現有行政機構、人員編制形成了沖擊。中央提出，調整中涉及機構編制調整的，不得突破政府機構限額和編制總額，并通過行政管理體制和政府機構改革中調劑出來的空額逐步解決，這將是一個十分艱難的過渡和消化過程。對從事生產經營活動的事業單位、國有企業在市場經濟中地位尷尬，國有單位利用公共資源甚至壟斷資源謀取利益的合法性日益受到質疑等問題的解決，決定了轉企改制只是這類機構改革過程中的一個階段性、暫時性的目標和方式。

深化管理體制改革

公益類事業單位改革的一項重要內容，就是要消除制約事業單位和公益事業發展的體制性障礙，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，理順政府與事業單位的關系。

國有事業單位提供公共服務，從根本上說，是現代政府職能的必然組成部分，事業機構也是公共組織的一種重要形式，二者是相互統一的有機整體。二者的分開必然是相對的，實質是政府與事業單位在人、財、物以及服務方面的事權劃分。

目前，政事分開有多種理解：一是公共管理與公共服務職能分開，前者運用公共權力實施行政管理，后者利用公共資源提供公共服務；二是決策、執行和監督分開，政府對事業發展進行決策并進行監督，事業單位負責具體實施公共服務；三是出資人職能與公共管理職能分離，政府對事業單位僅僅從舉辦者的角度進行管理；四是機構分離，即授予事業單位獨立的法人地位，直接對社會公眾（或代表機構）負責，而不再是政府部門的附屬機構。在實踐中，如何界定政事關系，形成法定關系模式，仍需要深入研究。

完善內部治理機制

事業單位內部治理機制的改革涉及社會公眾、服務對象、事業單位職工等諸多相關主體的利益，包括事業單位內部黨政關系的調整、法人治理結構的建設、干部人事制度改革等事業單位管理的各個環節。其中，根據不同事業單位特點，積極探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執行和監督機制，提高運行效率，是本次改革的重點之一，《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》成為改革的重要配套文件。

法人治理結構建設需要協調黨委會與董事會等在事業單位決策、干部管理中的作用，讓法人機構真正發揮作用；需要明確理事會與管理層的不同權限和職責，協調法人機構決策與事業單位原已實行的行政首長負責制的關系；需要明確公眾、服務對象以及職工代表參與法人機構的權利和保障措施，完善法人治理的基本準則，避免法人機構流于形式。

改革動力機制的形成，關鍵在于事業單位已經習以為常的“撥款+創收”的運行模式能否改變。對于事業單位工作人員而言，改革的動力取決于這種改革是增量改革還是減量改革。

形成改革的動力機制

改革動力機制的形成，關鍵在于事業單位已經習以為常的“撥款+創收”的運行模式能否改變。“撥款+創收”模式是上世紀90年代事業單位財政困境和市場化改革導向雙重作用孵化的結果，已經成為多數事業單位基本和常規的生存之道。在這種模式下，事業單位一方面依靠財政補助維持運行，另一方面積極利用自身資源從市場獲取收益，成為單位擴張式發展和個人發揮潛能的強大動力，是事業單位最為行之有效的激勵模式。

但這種模式最大的問題是背離了事業單位的公益性的基本目標。要改革這種模式，促進事業單位形成與公益屬性相一致的動力和激勵機制，需要資源和監管的雙重保證。

首先，政府應切實保障公共服務的財政投入。根據分類改革的財政政策，對公益一類事業單位，財政將根據業務需要提供經費保障；對公益二類事業單位，財政將根據其業務特點和財務收支狀況，給予經費補助，并通過購買服務等方式予以支持。但其保障力度和對現有創收受益的替代水平，將對改革產生至關重要的影響。

在加大財政投入情況下，要使資源投入產生相應的公共服務效益，另一重要的保障措施就是如何加強監管，規范事業單位及其職工的行為，以完善的制度和有效的監督，將事業單位拉回公益服務的軌道。

對于事業單位工作人員而言，改革的動力取決于這種改革是增量改革還是減量改革。“撥款+創收”模式是他們在財政困境下的被動和無奈的選擇，無論是家長的贊助、醫生的回扣，還是科研人員的項目勞務，現有的財政和工資制度，迫使他們無一不處于道德和法律上的尷尬地位，讓知識分子的尊嚴和臉面面臨前所未有的挑戰。

從現有改革的措施看，正如人們所觀察到的，聘用制度、工資制度、住房制度、社會保障制度等的改革以及權益保障措施的不完善，對事業單位工作人員與相關社會群體的利益關系產生了巨大影響。公共部門內部存在的事實上的資源和利益分配的不公平，使他們對自身的職業前景感到擔憂，對自身專業人力資本的價值和公共服務的意義產生懷疑。如果在這一問題上采取放任態度，必將對改革動力機制的真正形成造成損害，也將不利于公共服務事業的健康發展。