中國省際基本公共服務均等化水平的變化趨勢：2000年至2010年

■安體富 任 強

一、引言

公平或均等地分配社會財富是中國經濟社會能否邁入新的發展階段的關鍵問題。改革開放后的近35年中，在關于社會財富增長和分配的問題認識上曾經歷了“效率優先、兼顧公平”至“注重社會公平”的變化。公共服務作為更廣義上的收入應成為公平或均等的重要內容。

盡管“公共服務均等化”這一表述的提出不到7年，但是，關于公共服務的公平問題一直貫穿于新中國政策實踐的始終。早在人民公社時期，在集體經濟作后盾的條件下，基礎教育基本免費，教師工資由縣財政負擔，農村基礎教育的師資、校舍等各方面有不小的改觀，這大大縮小了城鄉之間基礎教育的差距。對于人民公社時期的公共衛生事業，采取農民交保健費和生產合作社公益金補助相結合的辦法，政府在生產大隊組建農業社保健站，向農民提供初級衛生保健服務。這樣，逐步建立了每人每年交幾角錢，看病時只交藥費不交掛號、出診、換藥費等，以村或鄉為單元的農村合作醫療制度。改革開放后，在財力保障方面，自從1993年分級分稅的財政管理體制改革之后，中央政府財政收入占政府財政收入的比重大大提高。中央財政通過轉移支付的方法對省際財力進行調節，可以肯定的是轉移支付后的省際人均財政支出的差異比轉移支付前的人均財政收入的差異縮小了不少。進入新的世紀，旨在縮小東西部教育差距的 “兩基” 攻堅計劃得以實施，該計劃以基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲為目標，在提高國民素質，縮小東西部差距方面取得進展。最近幾年，部分省市開始進行了以基本公共服務均等化為名的政策實踐。浙江省頒布并實施《基本公共服務均等化行動計劃（2008-2012）》，確定了三個方面十四個指標，并制定了分年度的工作任務；廣東省制定并實施《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要 （2009-2020）》，將基本公共服務的范圍確定為八項內容，并確定了階段完成指標。總之，關于公共服務均等的實踐，一直正在進行。

二、基本公共服務均等化辨析

關于基本公共服務均等化的內涵與外延，官方的文件有以下幾種說法：

其一，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（2006年10月11日中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議）將公共服務的外延列舉為 “教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面”。

其二，《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009-2020）》（粵府〔2009〕153號）界定，基本公共服務是建立在一定社會共識基礎上，為實現特定公共利益，根據經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國和地區經濟社會穩定和基本的社會正義，保護個人最基本的生存權和發展權所必需提供的公共服務，是一定階段公共服務應該覆蓋的最小范圍和邊界。基本公共服務均等化是指在基本公共服務領域盡可能使居民享有同樣的權利，享受水平大致相當的基本公共服務。均等化并不是強調所有居民都享有完全一致的基本公共服務，而是在承認地區、城鄉、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標準之上的基本公共服務，其實質是“底線均等”。進一步，該“綱要”將基本公共服務的外延確定為兩大類八項內容：即基礎服務類，包括公共教育、公共衛生、公共文化體育、公共交通等四項；基本保障類，包括生活保障（含養老保險、最低生活保障、五保）、住房保障、就業保障、醫療保障等四項。

其三，浙江省《基本公共服務均等化行動計劃（2008-2012）》明確了2012年需完成的14 項目標，即：⑴健全就業公共服務體系，實現城鄉勞動者平等就業。⑵深化完善社會保險體系，實現職工社會保險基本全覆蓋。⑶多渠道解決城鄉低收入家庭住房困難，實現住有所居。⑷積極實施分層分類救助制度，實現社會救助制度化。⑸加快構建新型社會福利體系，實現社會福利適度普惠。⑹城鄉教育公平程度不斷提高。⑺覆蓋城鄉的公共衛生體系和基本醫療服務體系不斷健全。⑻城鄉公共文化服務網絡更趨完備。⑼全民健身服務體系進一步完善。⑽城鄉計生服務均衡發展。⑾推進城鄉公共交通一體化。⑿基本實現城鄉供水供電一體化。⒀實現城鄉郵政通信一體化。⒁基本實現城鄉污水和垃圾處理一體化。

關于基本公共服務均等化問題的學術界代表性觀點大多集中在2007年前后，大概有以下幾種：

陳昌盛（2006）的觀點是，基本公共服務是建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，所必需提供的公共服務，其規定的是一定階段上公共服務應該覆蓋的最小范圍和邊界。

賈康（2007）認為，在現實生活中，“均等化” 是要將公共服務差距控制在可以接受的范圍之內并逐步縮小差距，而不是一步走到絕對意義上的 “平均化”。政府承擔公共產品、公共服務的“均等化”之責，就是首先要托一個底，把政府應該提供的諸如普及義務教育、實施社會救濟與基本社會保障這類事項中應該保證的最低限度公共供給托起來。

本文的觀點是：理解基本公共服務均等化這一概念，需從“服務”為起點談起。經濟統計中的“服務業”也被稱之為第三產業，不生產物質產品，只提供勞務服務。公共服務屬于公共物品范疇，既包含政府通過直接提供勞務為社會公共需要服務，也包括政府通過財政支出向居民提供教育、衛生、文化、社會保障、公共基礎設施等方面的服務。公共服務可以分為基本公共服務和一般公共服務。基本公共服務，是指與民生密切相關的純公共服務。除去基本公共服務以外的服務，都屬于一般公共服務，如行政、國防、高等教育、一般應用性研究等。

“均等化”，包含“均衡”、“相等”的意思，而“均衡”有著調節、平衡的過程，最后達到“相等”。“相等”，只能是大體相等，不可能絕對相等。均等的內容包含兩個方面：一是居民享受公共服務的機會均等，如公民都有平等享受教育的權利。二是居民享受公共服務的結果均等，如每一個公民無論住在什么地方，城市或是鄉村，享受的義務教育和醫療救助等的公共服務，在數量和質量上都應大體相等。相比之下，結果均等更重要。

三、十年來中國省際公共服務均等化水平的變化趨勢

在之前研究的基礎上，本文繼續使用綜合評價理論對從2000年至2010年中國省際公共服務均等化水平的變化趨勢進行評價。本文從地區間公共服務產出的角度出發，利用一個包含4 個級別的中國公共服務均等化水平指標體系對我國2000～2010年間的公共服務及其具體項目的均等化水平變化情況加以評價。本文的指標體系是對之前研究所使用的指標體系加以修正后的結果。

表1 公共服務均等化水平指標體系

（一）使用綜合評價理論的幾個要點

1、上述反映公共服務均等化水平具體指標的選擇原則。第一，符合“公共性”的特征。構建政府公共服務水平指標必須針對公共領域，符合公共財政的特征。指標的選擇必須是公共服務的具體項目，而不是市場機制應當介入的領域。這是公共服務均等化水平指標體系不同于其他指標評價體系的根本特征，同時也是由評價目的和被評價對象所決定的。第二，側重于評價省際不平等。第三，側重于公共服務產出的評價。政府提供公共服務是本著 “財政資金投入→形成公共服務→滿足居民需求及提高效用水平”的邏輯進行的，或者說是本著“投入→產出→效果”的邏輯進行的。本文在指標選擇的時候，側重于公共服務產出的評價。

第二，各單項指標無量綱化的方法（或計算各單項指標標準得分的方法）。本文采取極值標準化方法（或線性功效函數法）來對各單項指標進行無量綱化，之所以采取這種方法，就是因為：第一，采取這種方法將各單項指標轉化后的數據都在0～1 之間，便于進行下一步的數學處理。第二，轉化后的數據相對數性質較為明顯。第三，就每個單項指標具體數值的轉化而言，這種無量綱化所依據的原始數據信息較少，如數據單項指標中的最大值、最小值和各單項指標的具體取值。

由于代表公共服務的各單項指標中還有正指標和逆指標之分。正指標即所謂越大越好的指標，而逆指標即所謂指標越小越好的指標。因此，對于正指標和逆指標無量綱化的具體方法還稍有區別。對于正指標，本文采取的無量綱化方法如公式①所示：

對于逆指標，采用的無量綱化方法如公式②所示：

其中，Xi代表單項指標的具體取值，max(Xi)和min(Xi)是在2000年～2010年不同年度各地區單項指標中的最大值和最小值。

第三，方面指標的合成方法及公共服務均等化指數的形成方法。在對各單項指標無量綱化的基礎上，再將各單項指標合成方面指標。本文擬對單項指標的合成采取加權算術平均法。對于加權算術平均法的權重，本文擬對不同的單項指標賦予相同的權重。在由方面指標合成各個地區公共服務指數時，同樣采取上述辦法。

由于本文的重點是衡量某年度不同地區的公共服務均等化程度，以及均等化程度在不同年份的變化情況。因此，最終還需通過一定的統計指標來反映均等化程度。反映均等化程度的統計指標有很多，如變異系數（Coeffcient of Variation）、泰爾指數（Theil Index）和基尼 系 數（Gini Coefficient），本 文 擬 采 用變異系數來反映均等化程度。本文利用變異系數的基本原理構建了地區間公共服務的均等化指數，如公式③：

其中，ei代表第i年的公共服務均等化指數，si代表第i年各地區公共服務指數的樣本方差，代表第i年的各地區公共服務指數的平均值。其中，公共服務均等化指數ei越大，則代表地區間公共服務越不均等；公共服務均等化指數ei越小，則代表地區間公共服務越均等。ei在這里是個逆指標，通過ei可以直接比較不同時間公共服務均等化水平的變化程度。

2、對統計結果的解釋。各年度各地區方面指標的統計結果可以見附表1至11，最終結論通過表2集中展示出來。表2表達了各省基本公共服務在當年的基本評價，該評價被稱為公共服務指數。在每個年度中，通過測算各地區的公共服務指數的變異系數，可以得出該年度公共服務的均等化水平。

表2 2000～2010年各省公共服務指數

從表3的和圖1測算的各年度地區間公共服務指數的變異系數可以看出，從2000年至2010年，公共服務均等化水平沒有縮小。事實上，通過利用美國統計年鑒數據并選取一些指標可以得到美國各州在2005-2006年公共服務均等化狀況。可以發現，美國各州公共服務的變異系數為0.10，要大大小于中國的差異。

表3 2000-2010年各省公共服務指數的變異系數及其與美國的比較

圖1 2000年至2010年公共服務水平的變異系數

四、省際公共服務差異的原因分析

基本公共服務的差距不僅體現在省與省之間、還體現在城鄉之間和人與人之間。如果將描述差距的視角集中在市與市或縣與縣、某一城市與某一農村、某幾類群體，則我國基本公共服務的差距更為拉大。

基本公共服務的均等化至關重要。第一，享受基本公共服務是維護現代社會基本人權的保證。在此可以將社會保障視為人生存權利的基本保證，基本的養老、醫療能夠使得人們老有所養、病有所醫。享受義務教育是憲法賦予的一項基本權利，國目前的基礎教育基本上可以被義務教育的范圍所覆蓋。義務教育可以保證新一代公民在同一起跑線上起跑，是一種使得人們擺脫貧困局面的基本手段。第二，基本公共服務作為一種資源，還是居民隱性收入的一部分。養老、醫療體系覆蓋水平較高的群體不必因養老、醫療需求對自己家庭的儲蓄提出較高的要求，而覆蓋水平較低的群體為實現一定層面的養老和醫療需求必須事先未雨綢繆，儲蓄較多比例的收入以備不時之需。因而，如果將基本公共服務這種隱性收入作為收入的一部分，那么，在統計國收入分配格局時，國的居民收入分配差距將更大。第三，基本公共服務均等化與經濟增長有密切關系。當前，從需求驅動角度來看，國的經濟增長非常依靠投資尤其是政府投資和外需。內需對經濟增長的貢獻度在逐步下降。如果按社會群體劃分內需的話，占人口一半的農村地區需求將是最有增長潛力的部分。當前，不僅要靠發展新型農業，增加農民收入，還要靠解決養老和醫療等后顧之憂來提高農民的需求，讓公共財政的陽光更加照耀農村。總之，解決公共服務差距的問題將使得社會更加和諧。

在此可以將省際公共服務差異的原因從內、外兩個方面來分析。第一，內因。不同地區所處的地理、自然環境不同。上海地理優勢較為明顯，這使其成為一個重要的港口城市，使其提高經濟發展水平的能力較為突出。反之，西部地區經濟發展環境相對較為不利，經濟發展的相對優勢不是很明顯。自然地理環境的不同在很大程度上影響著地區經濟的發展。進一步地，經濟發展帶來的財政實力也會隨之產生差異，財政實力又影響著公共服務的水準。另外，自然地理環境還會影響公共服務提供的成本。在部分高海拔的西部地區，地廣人稀，冬季冰凍期持續時間較長，為了提供同樣水平的可及性公共服務，如公路、交通運輸等，需要花費更多的成本。第二，外因。部分區域優先發展的經濟戰略會拉大地區間的經濟實力差異，也會誘使由此產生的公共服務差異。由于國家促使不同地區發展的區域經濟政策也是不一樣的，在機會不等的條件下，資源會優先流向更為有利的地區。在之前一段時期，先富帶動后富政策的指導下，國家對于東部沿海城市的政策支持明顯大于內地，這促使東部地區迅速地發展起來。另外，支持中西部發展政策的力度和強度也作為外因影響著中西部地區的公共服務提供水平和整個中國的省際公共服務均等化程度。加大財政對中西部地區的支持力度，勢必會提高中西部地區的公共服務水平。反之，在中西部地區經濟發展先天劣勢的情況下，降低對中西部地區的支持力度，會加大省際公共服務的差異水平。

五、主要結論和政策建議

在以上對問題分析的基礎上，本文得出以下結論和政策建議：

第一，基本公共服務的均等化不等于基本公共服務的完全相等。第二，近十年來，中國省際基本公共服務的差異沒有縮小。不僅如此，中國省際基本公共服務的差異比與中國行政區劃和面積類似的美國要大。第三，公共服務水平的巨大差異不利于維護公民的基本權利，并對社會穩定、縮小居民收入差距和經濟的良性增長產生不利影響。第四，基本公共服務水平的提高，內要靠本地區經濟實力的增強，外要靠中央財政再分配政策力度的增強，應進一步加大中央財政對中西部地區的支持。第五，基本公共服務均等化還應與主體功能區的戰略緊密結合，完善促進區域開發與中央財政支持的方式與方法。★