中國省際基本公共服務(wù)均等化水平的變化趨勢：2000年至2010年

■安體富 任 強(qiáng)

一、引言

公平或均等地分配社會財(cái)富是中國經(jīng)濟(jì)社會能否邁入新的發(fā)展階段的關(guān)鍵問題。改革開放后的近35年中，在關(guān)于社會財(cái)富增長和分配的問題認(rèn)識上曾經(jīng)歷了“效率優(yōu)先、兼顧公平”至“注重社會公平”的變化。公共服務(wù)作為更廣義上的收入應(yīng)成為公平或均等的重要內(nèi)容。

盡管“公共服務(wù)均等化”這一表述的提出不到7年，但是，關(guān)于公共服務(wù)的公平問題一直貫穿于新中國政策實(shí)踐的始終。早在人民公社時期，在集體經(jīng)濟(jì)作后盾的條件下，基礎(chǔ)教育基本免費(fèi)，教師工資由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的師資、校舍等各方面有不小的改觀，這大大縮小了城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)教育的差距。對于人民公社時期的公共衛(wèi)生事業(yè)，采取農(nóng)民交保健費(fèi)和生產(chǎn)合作社公益金補(bǔ)助相結(jié)合的辦法，政府在生產(chǎn)大隊(duì)組建農(nóng)業(yè)社保健站，向農(nóng)民提供初級衛(wèi)生保健服務(wù)。這樣，逐步建立了每人每年交幾角錢，看病時只交藥費(fèi)不交掛號、出診、換藥費(fèi)等，以村或鄉(xiāng)為單元的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。改革開放后，在財(cái)力保障方面，自從1993年分級分稅的財(cái)政管理體制改革之后，中央政府財(cái)政收入占政府財(cái)政收入的比重大大提高。中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付的方法對省際財(cái)力進(jìn)行調(diào)節(jié)，可以肯定的是轉(zhuǎn)移支付后的省際人均財(cái)政支出的差異比轉(zhuǎn)移支付前的人均財(cái)政收入的差異縮小了不少。進(jìn)入新的世紀(jì)，旨在縮小東西部教育差距的 “兩基” 攻堅(jiān)計(jì)劃得以實(shí)施，該計(jì)劃以基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲為目標(biāo)，在提高國民素質(zhì)，縮小東西部差距方面取得進(jìn)展。最近幾年，部分省市開始進(jìn)行了以基本公共服務(wù)均等化為名的政策實(shí)踐。浙江省頒布并實(shí)施《基本公共服務(wù)均等化行動計(jì)劃（2008-2012）》，確定了三個方面十四個指標(biāo)，并制定了分年度的工作任務(wù)；廣東省制定并實(shí)施《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要 （2009-2020）》，將基本公共服務(wù)的范圍確定為八項(xiàng)內(nèi)容，并確定了階段完成指標(biāo)。總之，關(guān)于公共服務(wù)均等的實(shí)踐，一直正在進(jìn)行。

二、基本公共服務(wù)均等化辨析

關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵與外延，官方的文件有以下幾種說法：

其一，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（2006年10月11日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議）將公共服務(wù)的外延列舉為 “教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面”。

其二，《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009-2020）》（粵府〔2009〕153號）界定，基本公共服務(wù)是建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)特定公共利益，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本國和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和基本的社會正義，保護(hù)個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所必需提供的公共服務(wù)，是一定階段公共服務(wù)應(yīng)該覆蓋的最小范圍和邊界。基本公共服務(wù)均等化是指在基本公共服務(wù)領(lǐng)域盡可能使居民享有同樣的權(quán)利，享受水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。均等化并不是強(qiáng)調(diào)所有居民都享有完全一致的基本公共服務(wù)，而是在承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)，其實(shí)質(zhì)是“底線均等”。進(jìn)一步，該“綱要”將基本公共服務(wù)的外延確定為兩大類八項(xiàng)內(nèi)容：即基礎(chǔ)服務(wù)類，包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通等四項(xiàng)；基本保障類，包括生活保障（含養(yǎng)老保險、最低生活保障、五保）、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障等四項(xiàng)。

其三，浙江省《基本公共服務(wù)均等化行動計(jì)劃（2008-2012）》明確了2012年需完成的14 項(xiàng)目標(biāo)，即：⑴健全就業(yè)公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)。⑵深化完善社會保險體系，實(shí)現(xiàn)職工社會保險基本全覆蓋。⑶多渠道解決城鄉(xiāng)低收入家庭住房困難，實(shí)現(xiàn)住有所居。⑷積極實(shí)施分層分類救助制度，實(shí)現(xiàn)社會救助制度化。⑸加快構(gòu)建新型社會福利體系，實(shí)現(xiàn)社會福利適度普惠。⑹城鄉(xiāng)教育公平程度不斷提高。⑺覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生體系和基本醫(yī)療服務(wù)體系不斷健全。⑻城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)更趨完備。⑼全民健身服務(wù)體系進(jìn)一步完善。⑽城鄉(xiāng)計(jì)生服務(wù)均衡發(fā)展。⑾推進(jìn)城鄉(xiāng)公共交通一體化。⑿基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水供電一體化。⒀實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)郵政通信一體化。⒁基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)污水和垃圾處理一體化。

關(guān)于基本公共服務(wù)均等化問題的學(xué)術(shù)界代表性觀點(diǎn)大多集中在2007年前后，大概有以下幾種：

陳昌盛（2006）的觀點(diǎn)是，基本公共服務(wù)是建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護(hù)個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，所必需提供的公共服務(wù)，其規(guī)定的是一定階段上公共服務(wù)應(yīng)該覆蓋的最小范圍和邊界。

賈康（2007）認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)生活中，“均等化” 是要將公共服務(wù)差距控制在可以接受的范圍之內(nèi)并逐步縮小差距，而不是一步走到絕對意義上的 “平均化”。政府承擔(dān)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的“均等化”之責(zé)，就是首先要托一個底，把政府應(yīng)該提供的諸如普及義務(wù)教育、實(shí)施社會救濟(jì)與基本社會保障這類事項(xiàng)中應(yīng)該保證的最低限度公共供給托起來。

本文的觀點(diǎn)是：理解基本公共服務(wù)均等化這一概念，需從“服務(wù)”為起點(diǎn)談起。經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)中的“服務(wù)業(yè)”也被稱之為第三產(chǎn)業(yè)，不生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品，只提供勞務(wù)服務(wù)。公共服務(wù)屬于公共物品范疇，既包含政府通過直接提供勞務(wù)為社會公共需要服務(wù)，也包括政府通過財(cái)政支出向居民提供教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的服務(wù)。公共服務(wù)可以分為基本公共服務(wù)和一般公共服務(wù)。基本公共服務(wù)，是指與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)。除去基本公共服務(wù)以外的服務(wù)，都屬于一般公共服務(wù)，如行政、國防、高等教育、一般應(yīng)用性研究等。

“均等化”，包含“均衡”、“相等”的意思，而“均衡”有著調(diào)節(jié)、平衡的過程，最后達(dá)到“相等”。“相等”，只能是大體相等，不可能絕對相等。均等的內(nèi)容包含兩個方面：一是居民享受公共服務(wù)的機(jī)會均等，如公民都有平等享受教育的權(quán)利。二是居民享受公共服務(wù)的結(jié)果均等，如每一個公民無論住在什么地方，城市或是鄉(xiāng)村，享受的義務(wù)教育和醫(yī)療救助等的公共服務(wù)，在數(shù)量和質(zhì)量上都應(yīng)大體相等。相比之下，結(jié)果均等更重要。

三、十年來中國省際公共服務(wù)均等化水平的變化趨勢

在之前研究的基礎(chǔ)上，本文繼續(xù)使用綜合評價理論對從2000年至2010年中國省際公共服務(wù)均等化水平的變化趨勢進(jìn)行評價。本文從地區(qū)間公共服務(wù)產(chǎn)出的角度出發(fā)，利用一個包含4 個級別的中國公共服務(wù)均等化水平指標(biāo)體系對我國2000～2010年間的公共服務(wù)及其具體項(xiàng)目的均等化水平變化情況加以評價。本文的指標(biāo)體系是對之前研究所使用的指標(biāo)體系加以修正后的結(jié)果。

表1 公共服務(wù)均等化水平指標(biāo)體系

（一）使用綜合評價理論的幾個要點(diǎn)

1、上述反映公共服務(wù)均等化水平具體指標(biāo)的選擇原則。第一，符合“公共性”的特征。構(gòu)建政府公共服務(wù)水平指標(biāo)必須針對公共領(lǐng)域，符合公共財(cái)政的特征。指標(biāo)的選擇必須是公共服務(wù)的具體項(xiàng)目，而不是市場機(jī)制應(yīng)當(dāng)介入的領(lǐng)域。這是公共服務(wù)均等化水平指標(biāo)體系不同于其他指標(biāo)評價體系的根本特征，同時也是由評價目的和被評價對象所決定的。第二，側(cè)重于評價省際不平等。第三，側(cè)重于公共服務(wù)產(chǎn)出的評價。政府提供公共服務(wù)是本著 “財(cái)政資金投入→形成公共服務(wù)→滿足居民需求及提高效用水平”的邏輯進(jìn)行的，或者說是本著“投入→產(chǎn)出→效果”的邏輯進(jìn)行的。本文在指標(biāo)選擇的時候，側(cè)重于公共服務(wù)產(chǎn)出的評價。

第二，各單項(xiàng)指標(biāo)無量綱化的方法（或計(jì)算各單項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)得分的方法）。本文采取極值標(biāo)準(zhǔn)化方法（或線性功效函數(shù)法）來對各單項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行無量綱化，之所以采取這種方法，就是因?yàn)椋旱谝唬扇∵@種方法將各單項(xiàng)指標(biāo)轉(zhuǎn)化后的數(shù)據(jù)都在0～1 之間，便于進(jìn)行下一步的數(shù)學(xué)處理。第二，轉(zhuǎn)化后的數(shù)據(jù)相對數(shù)性質(zhì)較為明顯。第三，就每個單項(xiàng)指標(biāo)具體數(shù)值的轉(zhuǎn)化而言，這種無量綱化所依據(jù)的原始數(shù)據(jù)信息較少，如數(shù)據(jù)單項(xiàng)指標(biāo)中的最大值、最小值和各單項(xiàng)指標(biāo)的具體取值。

由于代表公共服務(wù)的各單項(xiàng)指標(biāo)中還有正指標(biāo)和逆指標(biāo)之分。正指標(biāo)即所謂越大越好的指標(biāo)，而逆指標(biāo)即所謂指標(biāo)越小越好的指標(biāo)。因此，對于正指標(biāo)和逆指標(biāo)無量綱化的具體方法還稍有區(qū)別。對于正指標(biāo)，本文采取的無量綱化方法如公式①所示：

對于逆指標(biāo)，采用的無量綱化方法如公式②所示：

其中，Xi代表單項(xiàng)指標(biāo)的具體取值，max(Xi)和min(Xi)是在2000年～2010年不同年度各地區(qū)單項(xiàng)指標(biāo)中的最大值和最小值。

第三，方面指標(biāo)的合成方法及公共服務(wù)均等化指數(shù)的形成方法。在對各單項(xiàng)指標(biāo)無量綱化的基礎(chǔ)上，再將各單項(xiàng)指標(biāo)合成方面指標(biāo)。本文擬對單項(xiàng)指標(biāo)的合成采取加權(quán)算術(shù)平均法。對于加權(quán)算術(shù)平均法的權(quán)重，本文擬對不同的單項(xiàng)指標(biāo)賦予相同的權(quán)重。在由方面指標(biāo)合成各個地區(qū)公共服務(wù)指數(shù)時，同樣采取上述辦法。

由于本文的重點(diǎn)是衡量某年度不同地區(qū)的公共服務(wù)均等化程度，以及均等化程度在不同年份的變化情況。因此，最終還需通過一定的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)來反映均等化程度。反映均等化程度的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)有很多，如變異系數(shù)（Coeffcient of Variation）、泰爾指數(shù)（Theil Index）和基尼 系 數(shù)（Gini Coefficient），本 文 擬 采 用變異系數(shù)來反映均等化程度。本文利用變異系數(shù)的基本原理構(gòu)建了地區(qū)間公共服務(wù)的均等化指數(shù)，如公式③：

其中，ei代表第i年的公共服務(wù)均等化指數(shù)，si代表第i年各地區(qū)公共服務(wù)指數(shù)的樣本方差，代表第i年的各地區(qū)公共服務(wù)指數(shù)的平均值。其中，公共服務(wù)均等化指數(shù)ei越大，則代表地區(qū)間公共服務(wù)越不均等；公共服務(wù)均等化指數(shù)ei越小，則代表地區(qū)間公共服務(wù)越均等。ei在這里是個逆指標(biāo)，通過ei可以直接比較不同時間公共服務(wù)均等化水平的變化程度。

2、對統(tǒng)計(jì)結(jié)果的解釋。各年度各地區(qū)方面指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以見附表1至11，最終結(jié)論通過表2集中展示出來。表2表達(dá)了各省基本公共服務(wù)在當(dāng)年的基本評價，該評價被稱為公共服務(wù)指數(shù)。在每個年度中，通過測算各地區(qū)的公共服務(wù)指數(shù)的變異系數(shù)，可以得出該年度公共服務(wù)的均等化水平。

表2 2000～2010年各省公共服務(wù)指數(shù)

從表3的和圖1測算的各年度地區(qū)間公共服務(wù)指數(shù)的變異系數(shù)可以看出，從2000年至2010年，公共服務(wù)均等化水平?jīng)]有縮小。事實(shí)上，通過利用美國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)并選取一些指標(biāo)可以得到美國各州在2005-2006年公共服務(wù)均等化狀況。可以發(fā)現(xiàn)，美國各州公共服務(wù)的變異系數(shù)為0.10，要大大小于中國的差異。

表3 2000-2010年各省公共服務(wù)指數(shù)的變異系數(shù)及其與美國的比較

圖1 2000年至2010年公共服務(wù)水平的變異系數(shù)

四、省際公共服務(wù)差異的原因分析

基本公共服務(wù)的差距不僅體現(xiàn)在省與省之間、還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間和人與人之間。如果將描述差距的視角集中在市與市或縣與縣、某一城市與某一農(nóng)村、某幾類群體，則我國基本公共服務(wù)的差距更為拉大。

基本公共服務(wù)的均等化至關(guān)重要。第一，享受基本公共服務(wù)是維護(hù)現(xiàn)代社會基本人權(quán)的保證。在此可以將社會保障視為人生存權(quán)利的基本保證，基本的養(yǎng)老、醫(yī)療能夠使得人們老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。享受義務(wù)教育是憲法賦予的一項(xiàng)基本權(quán)利，國目前的基礎(chǔ)教育基本上可以被義務(wù)教育的范圍所覆蓋。義務(wù)教育可以保證新一代公民在同一起跑線上起跑，是一種使得人們擺脫貧困局面的基本手段。第二，基本公共服務(wù)作為一種資源，還是居民隱性收入的一部分。養(yǎng)老、醫(yī)療體系覆蓋水平較高的群體不必因養(yǎng)老、醫(yī)療需求對自己家庭的儲蓄提出較高的要求，而覆蓋水平較低的群體為實(shí)現(xiàn)一定層面的養(yǎng)老和醫(yī)療需求必須事先未雨綢繆，儲蓄較多比例的收入以備不時之需。因而，如果將基本公共服務(wù)這種隱性收入作為收入的一部分，那么，在統(tǒng)計(jì)國收入分配格局時，國的居民收入分配差距將更大。第三，基本公共服務(wù)均等化與經(jīng)濟(jì)增長有密切關(guān)系。當(dāng)前，從需求驅(qū)動角度來看，國的經(jīng)濟(jì)增長非常依靠投資尤其是政府投資和外需。內(nèi)需對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度在逐步下降。如果按社會群體劃分內(nèi)需的話，占人口一半的農(nóng)村地區(qū)需求將是最有增長潛力的部分。當(dāng)前，不僅要靠發(fā)展新型農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入，還要靠解決養(yǎng)老和醫(yī)療等后顧之憂來提高農(nóng)民的需求，讓公共財(cái)政的陽光更加照耀農(nóng)村。總之，解決公共服務(wù)差距的問題將使得社會更加和諧。

在此可以將省際公共服務(wù)差異的原因從內(nèi)、外兩個方面來分析。第一，內(nèi)因。不同地區(qū)所處的地理、自然環(huán)境不同。上海地理優(yōu)勢較為明顯，這使其成為一個重要的港口城市，使其提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的能力較為突出。反之，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境相對較為不利，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對優(yōu)勢不是很明顯。自然地理環(huán)境的不同在很大程度上影響著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。進(jìn)一步地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的財(cái)政實(shí)力也會隨之產(chǎn)生差異，財(cái)政實(shí)力又影響著公共服務(wù)的水準(zhǔn)。另外，自然地理環(huán)境還會影響公共服務(wù)提供的成本。在部分高海拔的西部地區(qū)，地廣人稀，冬季冰凍期持續(xù)時間較長，為了提供同樣水平的可及性公共服務(wù)，如公路、交通運(yùn)輸?shù)龋枰ㄙM(fèi)更多的成本。第二，外因。部分區(qū)域優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略會拉大地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異，也會誘使由此產(chǎn)生的公共服務(wù)差異。由于國家促使不同地區(qū)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策也是不一樣的，在機(jī)會不等的條件下，資源會優(yōu)先流向更為有利的地區(qū)。在之前一段時期，先富帶動后富政策的指導(dǎo)下，國家對于東部沿海城市的政策支持明顯大于內(nèi)地，這促使東部地區(qū)迅速地發(fā)展起來。另外，支持中西部發(fā)展政策的力度和強(qiáng)度也作為外因影響著中西部地區(qū)的公共服務(wù)提供水平和整個中國的省際公共服務(wù)均等化程度。加大財(cái)政對中西部地區(qū)的支持力度，勢必會提高中西部地區(qū)的公共服務(wù)水平。反之，在中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展先天劣勢的情況下，降低對中西部地區(qū)的支持力度，會加大省際公共服務(wù)的差異水平。

五、主要結(jié)論和政策建議

在以上對問題分析的基礎(chǔ)上，本文得出以下結(jié)論和政策建議：

第一，基本公共服務(wù)的均等化不等于基本公共服務(wù)的完全相等。第二，近十年來，中國省際基本公共服務(wù)的差異沒有縮小。不僅如此，中國省際基本公共服務(wù)的差異比與中國行政區(qū)劃和面積類似的美國要大。第三，公共服務(wù)水平的巨大差異不利于維護(hù)公民的基本權(quán)利，并對社會穩(wěn)定、縮小居民收入差距和經(jīng)濟(jì)的良性增長產(chǎn)生不利影響。第四，基本公共服務(wù)水平的提高，內(nèi)要靠本地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，外要靠中央財(cái)政再分配政策力度的增強(qiáng)，應(yīng)進(jìn)一步加大中央財(cái)政對中西部地區(qū)的支持。第五，基本公共服務(wù)均等化還應(yīng)與主體功能區(qū)的戰(zhàn)略緊密結(jié)合，完善促進(jìn)區(qū)域開發(fā)與中央財(cái)政支持的方式與方法。★