國際金融組織貸款納入財政預算管理的辦法探討

■鄭 立 鄭 沖

國際金融組織貸款資金屬于政府向國際金融組織舉借的主權外債，也屬于財政性資金，但由于國際金融組織貸款的特殊性和財政預算制度本身也有待完善，導致其尚未全面納入財政預算管理體系。本文試圖就完善財政預算管理辦法，使國際金融組織貸款順利納入財政預算管理范疇，作一些根本性的探討。

一、在項目預算上，財政預算應采納嚴密的精細化管理

國際金融組織貸款的項目預算有著嚴密的精細化管理。一般先由具體項目單位編制好項目申請書，再由縣財政局、發改局、同級政府上報到省級相關單位，進行項目申報備選，后報經國家財政部、發改委進入項目儲備庫，實行三年滾動計劃，最后國際金融組織貸款機構根據在中國的主要貸款方向，從項目儲備庫中選出符合的項目進行立項評估工作，并在全球范圍內聘請專家行使獨立客觀的評審權，組織實地調查和嚴格的預算審批。內容上除了要考慮具體項目目標外，還要考慮其他方面相應的目標，盡量滿足各相關群體的利益和要求，通過民眾的參與，提高預算資金的使用效率。

財政預算管理的項目預算，一般由地方建設專業職能部門根據政府目標任務，先確定年度投資計劃和項目，由地方財政、發改委部門向省、中央申報投資計劃，然后由國家發改委下達投資計劃，項目單位組織實施，同時國家財政部下達資金來源計劃，按進度遵照國庫集中收付原則撥付資金。由于注重項目的可批性，加之時間倉促，項目的預算編制較粗放，項目預算沒有細分，帶有明顯的行政干預，項目過程中有時會出現低編預算項目、完成時超預算嚴重或者是高編預算項目、完成時不達預算的情況，準確性、操作性和精細化方面有待改進和加強。

縱觀國際金融組織貸款和財政預算管理的項目預算過程，筆者認為應采納國際金融組織貸款嚴密的精細化管理機制，從項目的選定到具體設計，要注重戰略性、系統性和關聯性，要徹頭徹尾與國際接軌，把國際上有關項目策劃、準備、管理的新理念滲透到財政預算管理的各個環節。尤其要建立項目儲備庫制度，將項目環境評價、制定移民安置計劃、進行社會影響評價作為項目準備的重要內容。

二、在科目設計上，財政總預算會計要增加外債核算科目

在核算科目設計上，國際金融組織貸款管理機構為了更好地核算不同性質的項目，充分考慮了項目內容的具體細化，如《國際金融組織貸款轉貸會計制度》規定，財政機關轉貸部門的核算從“貸款協議生效”開始，到項目執行過程中的逐年“提款報賬”，直至貸款歸還時債權、債務的消失進行了政府外債的全程核算，共設計28 個一級科目，各個科目清楚明了，直來直去，一目了然。不過這些是由財政內部的一個獨立機構來進行單邊核算的，財政總預算會計沒有核算國際貸款的借入、轉貸、回收、使用、還貸準備金等情況。

現行的財政預算科目設計卻相對偏粗，財政總預算會計基本上是采取了一種“標準化”的預算科目形式來核算。對債務負債科目只有 “借入款”、“借入財政周轉金” 和 “暫存款”、“與上級往來”等少數科目。其中，會計制度明確規定，中央預算按全國人民代表大會批準的數額舉借的國內和國外債務以及地方預算根據國家法律或國務院特別規定舉借的債務，通過“借入款”科目核算。但由于國際金融組織貸款要求是“單獨建賬、單開賬戶、專戶存儲、專款專用”，沒有納入地方國庫收付集中統一管理，導致“借入款”科目核算國際債務是徒有虛名，地方財政總預算會計根本就沒有核算這方面的內容。

筆者認為雖然財政總預算會計不可能取代轉貸部門的會計核算，但國際金融組織貸款要納入財政預算管理，就必須取消國際金融組織貸款 “單獨開戶”的規定，在財政總預算會計科目中設置相應的會計科目來進行核算，實行總預算會計和專職轉貸部門會計兩條腿走路的模式。所以應進一步明確財政總預算會計中“借入款”的核算內容，在借入款科目下設置 “借入款—國際轉貸”，作為國際貸款轉貸的明細反映。在資產類科目中增設“借出款”，并設置明細科目“借出款—國際轉貸”。在總預算會計收入、支出類核算內容中，增設“外債預算收入”和“外債預算支出”科目，單獨反映政府向國外舉債時得到的收入和還債時發生的支出。在凈資產類科目中，增設“政府外債基金”、“政府償債基金”科目。“政府外債基金”、“政府償債基金”核算的是政府國際貸款以及政府還貸時的結余資金。

總之，在財政總預算會計中增設專門的會計科目來反映政府向國外舉借的債務，明晰了負債會計核算內容，加強了地方政府的動態管理和監督，從而使地方政府能輕易地掌握全局性債務風險信息，有利于加強對債務的控制和防范。

三、在核算制度上，財政預算還是采取收付實現制為宜

國際金融組織貸款實施的是提款報賬制，即由國際金融組織貸款機構直接支付，或由周轉金賬戶先開支后回補(歸墊) 。一般采用以下四種方式：預付款（周轉金）支付，歸墊（償還支付），直接支付，特別承諾支付。通常是項目單位先墊付或者配套一部分資金，用完后再申請提款報賬，提款時要填制統一格式的提款申請書，還要向上報送相關材料及原始費用表，項目辦嚴格審查提款的材料，確保不偽造報表，不虛列支出，不突破轉貸協議中規定的金額。審查合格后在審核意見書上簽字蓋章，并把項目單位報送的原始相關材料一同報告給財政部門。

我國的財政預算實施的是收付實現制。簡單地說收付實現制就是以現金收付為基礎，現金只要是在本期發生的，不管其是否應歸屬本期，都要在本期記賬核算。由于它較為直觀、易于理解記錄，比較適合政府單位記賬。

收付實現制和提款報賬制實質上并不矛盾，兩者都是以現金收付為準備，后者是以前者為基礎，只不過是前者的延伸。提款報賬制無非是先預付或是墊付了一部分資金，先開支后歸墊，實質上還是運用收付實現制記賬。再說我國舉借的國際金融貸款資金是一種“直接顯性負債”，用收付實現制完全能夠進行核算。提款報賬制也是核算現金實際收付，也是屬于對直接顯性負債的核算，只不過是管理上更加嚴格一些和日常監督更方便一些罷了。現金收付實現制簡潔明了，直觀可見，對核算直接顯性負債尤為可宜，所以說財政總預算會計仍采取收付實現制為好。

四、在監督檢查上，財政預算要以提款報賬式的日常監督為主

國際金融組織貸款一般采用前審、中審、后審三種方式對項目進行監管。前審主要是對項目的貸款申請書、項目可行性研究報告及批準文件、環評報告及批準文件、減排預算、地方政府（財政部門）的還款承諾函等的審查；中審主要是運用提款報賬制進行日常監督，通常要求借款人提供費用報表、招投標合同、季度項目進度報告，由貸款機構和轉貸部門逐一審核，并實地檢查工程進度，嚴格按工程進度發放貸款。后審是貸款全部發放后1年左右，對企業效益、社會效益、銀行效益以及經驗教訓等，做出綜合性評價。一旦發現問題及時處理，直到整改落實為止。

財政預算項目的監督檢查是以財政部門內部檢查為主，由財政監督機構年初下達檢查計劃，對項目單位專項資金進行抽查和重點檢查。如果是國家重點工程建設項目，各級審計部門也會對項目進行完工審計。對檢查出來的問題都會提出處理意見，但主要是罰款、沒收、調整有關賬戶，整改的效果不是很好，有時候不了了之，多側重于對事后的總結。

因此，在監督檢查方面，要以采納國際金融組織貸款的日常跟蹤式監督為主，對項目實施過程中的提款報賬式的監督尤為要推廣。本來我國財政預算也有“預付周轉金”科目，完全可以通過先預付一定周轉金，讓項目實施單位先行施工。一段時間后，進行相關費用報賬和提交相應的證明文件報告預付款（周轉金）使用情況，待財政部門據此進行審核檢查合格后，再辦理下一筆撥款手續，如此循序漸進，分期分批按進度撥款審核，使日常監督寓于提款報賬之中，把可能發生的風險漏洞消滅在萌芽狀態。同時，財政部門也有必要開展重點式的大檢查活動，集中式監督檢查，聲勢大，力量和時間相對集中，可以針對日常監督中一些懸而未決的問題進行集中處理。兩者都須兼顧，不能顧此失彼?！?/p>