從財政透明角度論政府預算管理改革

■金展慶

一、提高財政透明度是世界各國的共識

目前,關于財政透明比較權威的定義是由國際貨幣基金組織財政事務部的Goarge Kopits 和Jon Craig 給出的。Goarge Kopits 和Jon Craig 把 財 政 透 明定義為“向公眾最大限度地公開政府結構和職能、財政政策意圖、公共部門賬戶和預測。它涉及的是隨時可以獲得可靠、全面、及時、易懂、具有國際可比性的政府活動信息，不論這些政府活動是在政府部門內部實施還是在政府部門外部實施，以便選民和金融市場能夠準確評估財政狀況以及政府活動的真實成本和收益，包括能夠準確評估這些政府活動對經濟和社會目前和未來的意義。”

財政透明本身就是目的。因為“在一個民主社會，知情權，即讓民眾知道政府在做什么以及為什么這么做是一項基本權利”。所以，財政透明的程度反映了政府對公民權利的保障程度。這些權利包括知情權以及基于知情權的參與決策權、監督權等。

財政透明又是一種手段。財政透明可以使公眾了解政府經濟決策的質量并通過公眾的參與和監督來提高政府經濟決策的質量，從而減少政府對權力和資源的濫用，提高政府的責任感。國際貨幣基金組織認為財政透明是良好政府治理的一個重要因素，而良好政府治理對實現宏觀經濟穩定和高質量經濟增長是至關重要的。一般來說，財政透明總體上有利于宏觀經濟穩定、資源配置效率提高和收入分配公平。

我國政府也很重視財政透明度的提高。在2003年起施行的《中華人民共和國政府采購法》中規定“政府采購應當遵循公開透明原則”，2007年黨的十七大報告中指出要 “增強決策透明度和公眾參與度……必須讓權力在陽光下運行……提高政府工作透明度和公信力……”。從2008年5月起實施的《政府信息公開條例》對財政信息公開提出了若干要求，例如把財政預算、決算報告作為縣級以上各級政府重點公開的對象。“十二五”規劃綱要提出：“完善預算編制和執行管理制度，強化預算支出約束和預算執行監督，健全預算公開機制，增強預算透明度……保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”這些都直接或間接地表明了我國政府提高財政透明度的意愿。

由此可以看出，提高財政透明度是國內外的共識。

二、財政透明視角的我國政府預算管理改革

政府預算是各級政府經過立法程序批準的一個財政年度的基本財政收支計劃。近年來我國的政府預算管理改革雖然取得了顯著的進步，但是仍然有進一步提高的空間。政府預算管理的發展與改革可以從多個視角去思考,財政透明不失為思考政府預算管理改革的一個好視角。實際上，財政透明可以作為政府預算管理應當實現的一個重要目標。從提高財政透明度和實現財政透明的角度來看，我國政府預算管理可以考慮如下的一些改革：

（一）進一步落實人大和社會公眾的預算權力，提高其對預算的審議能力，適度約束行政部門的預算權力

預算權力過分集中于行政部門的預算管理組織架構會增加財政透明的難度。提高財政透明度從根本上來說還是依賴于人大和社會公眾對預算權力的進一步落實和人大和社會公眾對預算的審議能力的提高，充分發揮人大和社會公眾在政府預算管理中的作用。人大和社會公眾預算權力的進一步落實和對預算審議能力的提高會有力地增加對財政信息的需求。

1、進一步落實人大的預算權力，提高人大的預算審議能力。我國人大在政府預算管理中的作用正在加強，比如人大不僅能夠看到政府各部門的部門預算，有些地方人大甚至可以看到單位預算,而且行政部門要向人大常委會提交年中預算執行情況的報告以及要向人大提交年終決算報告。

設立獨立于行政機構的國家審計機構對提高財政透明度很重要。我國目前的國家審計機構在總體上還是屬于行政部門內部的審計機構，獨立性不夠，隨著人大財政權力和預算權力的落實，可以逐步形成向人大負責的審計機構。獨立審計機構應當對年度預算的執行情況進行審計，并積極向立法機構和公眾公布審計結果。

2、更好地保障社會公眾的預算權利，提高社會公眾對預算的分析能力。人大和公眾之間是委托代理的關系，因此同樣會產生委托代理問題，人民代表并不能完全代表公眾，因此公眾的參與在政府預算管理中具有不可替代的作用。要提高政府預算管理的水平，就需要更好地保障公眾參與討論預算草案的權利和監督預算執行的權利，為此必須首先保障公眾的預算知情權。同時，應當普及預算知識，使公眾了解政府預算和自身之間的利害關系，提高公眾對預算的分析能力，從而增加對財政信息的需求。

（二）塑造有利于多方有效參與的政府預算過程

應當塑造有利于多方有效參與的政府預算過程，并充分披露政府預算過程。政府的預算過程通常包括四個階段:預算草案的編制、預算草案的立法審批、預算的執行、決算。

1、預算草案編制階段。首先，財政部門和人大可以每年公布一個以時間跨度為一個預算周期的預算過程的具體時間表，表明預算過程包括哪些具體環節，每個環節在什么時間進行，公眾在什么環節什么時間可以參與其中。其次，預算草案及其補充文件在提交給立法機構之后就可以向公眾公開，供公眾討論。

2、預算草案的立法審批階段。預算草案的立法審批應當有符合邏輯的時間安排。預算草案的立法審批應當在預算年度開始之前進行并完成。而且人大代表至少應當有足夠的時間（比如一個月或更長）來審查預算草案。如果直到開人大會議時才向人大代表提供預算草案，是來不及認真審查的。行政部門有義務向人大仔細地解釋預算草案，人大對預算草案的討論也應當是公開和充分的。經過立法審批的預算應當及時公布。

3、預算的執行階段。進一步完善國庫集中收付制度，使得財政部門通過國庫能夠實時監測預算的執行情況。進一步完善政府采購制度，保證預算支出執行的公開、廉潔和效率。財政部門應當定期地（按月或按季）向人大和公眾提供年內預算執行的進展情況。同時行政部門應當編制年中預算報告對預算年度前半年的預算執行情況進行全面分析，解釋產生的偏差，提交人大審核。同時應當減少預算的調整，而且預算調整的審批應當像預算草案的審批一樣嚴肅對待。

另外，不同級次的政府預算主體的預算過程應加強相互之間的協調。

（三）形成和公布更加全面細致的政府預算文件

行政部門應當向人大和公眾提供有關政府預算的書面材料，這些材料可以統稱為預算文件。財政透明的一項要求是所有的財政活動在預算文件中得到適當體現。披露的信息應當使得公眾能夠完整地了解政府的政策，能夠評價政府的業績。可以說，我國行政部門向人大和公眾提供的預算文件雖然越來越全面和詳細，但是這些預算文件總體上還是過于簡練，提供的信息有限。

總的來講，我國政府在預算管理過程中應當向人大和公眾提供的預算文件可以分成兩大類：一是關于預算的，二是關于預算執行情況的。

1、關于預算的文件。這方面的文件主要包括預算草案及其補充文件、預算及其補充文件。

預算草案和預算是用來全面反映預算年度政府的各項收入、支出、借款、差額的詳細安排的，應當涉及全面的財政信息。就我國而言，預算外收支比較多，部分預算外收支可以逐步轉為預算內收支，還有一部分預算外收支具有專款專用的性質，雖然可能不涉及年度預算分配，但是應當接受人大的檢查。如果沒有預算外數據，那么公眾會嚴重低估政府的規模和作用。同時，披露的信息應當包括準財政活動。因為如果沒有準財政活動的數據，同樣會扭曲人們對政府真實影響的了解。從時間維度上看，預算草案和預算至少應當同時提供預算年度前兩年的預算數和執行數、本年度的預算數共三年的數據，以方便公眾進行比較，從而更好地理解財政政策的變化。

預算草案補充文件和預算補充文件是對預算草案和預算進行補充說明的各種文件。具體可以包括：對預算中各項收支增減變化的具體說明，對預算外資金收支的具體說明，對準財政活動的具體說明，對稅式支出的具體說明，對或有負債的具體說明，對非債務責任（比如對未來的養老金的支付責任）的具體說明，對政府資產負債的具體說明，對所制定政府預算的財政和經濟背景的具體說明等。預算補充文件所提供的這些信息對于公眾充分了解政府的規模和經濟影響，評估政府的財政風險和財務狀況都是必要的。例如，稅式支出被看成是一種對特定對象的財政補貼，這種財政補貼往往不需要經過政府的年度預算分配，如果不予評估，就不能完整地反映所有的財政活動。

2、關于預算執行情況的文件。這方面的文件主要包括年內的定期預算執行情況報告和年終的決算報告。年內預算執行情況報告是用來反映預算執行情況的定期報告。預算執行情況可以按月或者按季度報告。月或季度的預算執行情況報告主要反映了預算收支的執行結果，并對差異較大的收支給予解釋。年中預算執行情況報告（即上半年的預算執行情況報告）不僅要反映預算收支的執行結果，還應當提供更加全面的信息，比如據此以制定預算的經濟假設的變化、政府資產負債情況等。

年終決算報告用來反映經過審計機構審計和人大審查的全年的預算執行結果。決算報告反映的內容應當包括年內預算調整的情況、預算收支的執行結果、資產負債狀況等。

（四）逐步引入權責發生制，進一步完善我國政府預算會計制度

政府預算會計制度對于財政透明度有著重要影響。它影響著公眾對預算草案和預算所體現的財政政策分析和理解，影響對預算執行的準確記錄和反映。財政透明要求，應當能夠準確地計量和確認政府的收入、支出、資產和負債，以準確反映出政府的財政活動和政府的財務狀況。

以收付實現制為基礎的政府預算會計制度能夠準確反映貨幣的流動，有利于掌握實際貨幣收支盈余和缺口。收付實現制的缺點在于其有時不能準確反映財政交易。收付實現制在實際收到和支付貨幣的時候確認收入和支出，由于有的財政交易發生時間和貨幣的收付時間不一致，甚至有的財政交易不伴隨貨幣的收付，因此會出現扭曲地反映某些財政交易，甚至不能反映某些財政交易的情況。這些領域包括：政府的欠賬（包括應收款項和應付款項）、實物交易、貼現借款的成本等。另外，收付實現制在買入資本資產時會對購買支出一次性完全費用化，不能反映資本資產在超過一年的時間里逐年消耗的情況。財政透明是要準確全面地反映財政交易，因此收付實現制從財政透明的角度來說，并不理想。

以權責發生制為基礎的政府預算會計制度更有利于財政透明。權責發生制能夠在政府的經濟交易發生時對其記錄，因此能夠及時地反映出政府欠賬的變化和實物交易等。并且能夠比較及時準確地反映出政府資產和負債的變化，能夠反映資本資產的實際消耗情況，也就是說會對固定資產根據消耗分期計算成本。所以權責發生制能夠更好地反映出政府資源的流量和存量的變化。權責發生制作為政府預算會計的基礎也有一些不足之處：要復雜一些；不能準確反映現金流量；在資產的計量方面，由于其部分固定資產比如基礎設施缺乏市場所以難以用有經濟意義的方式來計量固定資產折舊；對負債的計量上面，對承諾和或有負債的計量和確認比較困難等。目前極少數的國家采用了完全的權責發生制為基礎的政府預算會計制度。

我國的預算會計是以收付實現制為基礎的，不利于實現財政透明。將兩種會計確認基礎結合起來使用是我國政府預算會計更加現實的選擇，比如修正的收付實現制或修正的權責發生制。例如，收付實現制報告輔之以對欠賬和實物交易的備忘錄等。

（五）將保障財政透明貫穿于政府預算管理的法規框架

有利于財政透明的政府預算管理的各項安排和措施最終應當形成相應的法律條款，體現到政府預算管理的法規框架中。我國目前與政府預算管理有關的法律、法規主要包括：《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》以及一些與預算會計有關的法律法規等。

我國《憲法》賦予了人民代表大會對預算和決算的審批權，賦予了人民代表大會常務委員會的預算調整的審批權。“十二五”規劃綱要中指出要“加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。”應該說對于憲法，需要得到更好得落實。另外，在未來，我國《憲法》 是否可以考慮從提高財政透明度的角度對政府預算管理提出一些原則性的要求，這無疑對提高政府預算管理水平以及促進財政透明都有著很大作用。有的國家的憲法當中就有類似的規定，例如美國的聯邦憲法第1 章第9條（Article I, Section 9）中要求其國會：“一切公共資金收支的定期報告和賬目應當隨時公布”。

我國《政府信息公開條例》把財政預算和決算報告作為政府重點公開的信息之一。在未來，《政府信息公開條例》可以考慮提升為《公共部門信息公開法》，更加明確地規定公眾有權知道政府預決算信息、部門預決算信息、行政事業單位甚至公共企業預決算信息等有關信息。★