地方國庫現金管理的國際經驗及啟示

■方震海

近年來，隨著地方國庫庫存規模快速增長，各級地方政府及相關部門愈來愈迫切地希望早日開展地方國庫現金管理。如何管理與運作好這部分國庫現金，已成為地方政府普遍關注的一個重大課題。綜觀世界各國，有些國家（主要是OECD 經濟體）開展國庫現金管理較早，目前已經較為成熟，考察這些國家的地方國庫現金管理，能夠為我國開展地方國庫現金管理提供有益的借鑒。

一、地方國庫現金管理的主要國際經驗

（一）選擇適宜的國庫現金管理模式

按照中央政府與地方政府國庫現金管理的關系，地方國庫現金管理主要有三種模式：完全一體化（Full Integration）、完全自治（Full Autonomy）以及中間模式（Intermediate Model）。

三種模式各有自己的優勢與不足，各國一般根據本國的實際情況選擇適合自己的管理模式。比如法國就是使用完全一體化模式的典型國家。而世界上許多聯邦政府，包括美國、德國、巴西、拉丁美洲，甚至一些更小的歐洲國家的地方國庫現金管理采取完全自治模式。選擇中間模式國家主要是歐元區成員國，以及大多數發展中國家。

（二）建立完善的國庫單一賬戶體系

各國采用不同的方式建立起完善的國庫單一賬戶體系，以作為有效提高地方國庫現金管理的堅實基礎。需要結合以信息技術為支撐的收支管理才能提高其效率。比如美國將國庫單一賬戶與以信息技術為支撐的收支管理結合起來。美國州一級以及更低層級的地方政府，其國庫單一賬戶一般設立在商業銀行。商業銀行需要提供直接的電子存取，利用信息技術使資金流動迅速，比如銀行賬戶與中央集中收入賬戶的隔夜結算。在收入收繳方面，應建立一個大型的納稅電子支付系統，稅務管理局或物業稅部門能通過信息化入口進入財政部的國庫單一賬戶。此外，一個財務管理信息系統（FMIS）是必要的，這對預算執行也相當關鍵。該系統至少應包括國庫總分類賬、應付賬款和支付授權等基本組成部分，以及現金和債券管理、工資支付和資產管理等模塊，并與所有預算機構建立信息化聯網，因此每一預算機構能對系統首次記錄的支出進行授權。又如加拿大不列顛哥倫比亞省，將國庫單一賬戶與財政集中收支管理相結合。在收入方面，全省在7 個不同的金融機構中設立了超過1200 個銀行往來賬戶，這些賬戶大部分是為了確認收入，會有頻繁的存款現金流；同時在這7 家金融機構分別設立了一個綜合收入基金賬戶，各個收入賬戶的資金會按時繳入該綜合收入賬戶。國庫存款信息系統（TDI）每天早上接收來自這7家金融機構的交易文件，該文件詳細記載前一交易日各家金融機構綜合收入基金賬戶的交易情況。這些賬戶與TDI系統的總分類賬相對應，TDI 自動建立一個現金出清日記賬分錄，在總預算會計系統的各部門收入賬戶中記錄所有收入項。各部委利用該系統得出相關報告，看往來日記賬與銀行實際存款數是否一致。在支出方面，所有支出都需要通過省議會的預算，預算通過后，通過總預算會計系統進行撥款。每個部委都有一個財務服務小組，或在某些情況下幾個部委共享一個財務服務小組，該小組將需要的支出納入總預算會計系統的應付賬戶中。各部委一些較大的項目，例如社會福利支出，擁有一個特定的計算機程序系統，該程序將大量支出需求項通過一個分支系統最終納入總預算會計系統中。在將支出需求納入到系統中之后，部里被授權的接收處將即時核實，依照已審批的定購單或履行合同對產品或服務進行確認接收。該系統對即時批準款項的部委的開支批準處發送一個撥款通知。財政部負責在電子資金轉賬起始日將所需的現金劃轉至支付賬戶，并劃撥足夠的現金以供支付。

（三）基于風險與收益的平衡設定目標現金余額

國庫現金余額可以劃分為三個級別（見圖1）：第一級是運營現金余額，其額度經常變動，這部分資金一般用于期限較短的投資（比如隔夜拆借）；第二級是儲備現金余額，這部分余額不經常變動，用來作為緩沖資本以應付實際運營現金余額與預測不同；第三級是半永久性現金余額，對于這部分資金的投資沒有流動性要求，可以尋求更高收益的投資。在各國的實踐中，目標現金余額指的是第二級現金余額，即儲備現金余額。

圖1 國庫現金余額的分類

設定目標現金余額是各國國庫現金管理的普遍做法，在一項針對22 個OECD 國家的調查中，其中有16 個國家設定了目標現金余額。目標現金余額的設定需要綜合平衡風險和收益，其額度的多少取決于財政收支狀況、短期融資的可獲得性與便利性以及現金流預測的準確度。對于地方政府而言，國庫現金管理的首要任務是財政資金的安全性，因此目標現金余額一般相對較高。但需要考慮是否有必要持有第三級現金余額，即半永久性現金余額，因為對地方國庫現金管理而言，設置過高的國庫現金余額也有很多弊端。地方政府部門內部無法管理過于強大的投資機構，也缺乏適當的風險監督機制，同時可能會導致隨意無責任的支出，而且高額的現金余額其機會成本也是很高的。此外，地方國庫現金管理的投資管理很少基于資產負債管理，而僅僅作為孤立的投資活動，從而增加了國庫現金管理的成本。因此，降低不必要的現金余額以及償還債務，往往比追求高回報的投資更有效率，除非現金余額僅由財政盈余提供。

（四）高度重視投資操作的風險管理

1、選擇合適的投資工具進行投資組合。OECD 國家地方政府部門常見的合格投資工具包括：中央政府證券、中央政府機構債券、其他公共部門的暢銷公債、指定的評級很高的商業銀行存款，有時候也包括股票。以美國與日本為例（見圖2、圖3）。日本地方政府的投資品種相對較少，而且主要去向是商業銀行的定期或儲蓄存款，其次是國債或政府擔保債券。美國各州與地方國庫現金管理的投資是多元化的。美國地方政府的投資組合中，第一大投資工具是國債，約占四分之一；第二是政府支持機構（GSE）發行的準政府級債券；第三是商業銀行存款與貨幣市場共同基金。

圖2：美國地方政府投資組合(2007年一季度)（左圖）

圖3：日本各縣、指定城市和其他地方政府投資組合(2006年)（右圖）

2、高度重視地方國庫現金管理投資操作的風險管理。對于地方國庫現金管理來說，有三種基本的風險管理方法：第一，“選擇并避免”，首先確定合格的投資工具，然后結合到期日約束，避免投資不合格的資產；第二，“抵消”，包括抵押和凈額結算，美國許多州要求存款時必須從銀行取得擔保品。許多日本地方政府同銀行有凈額結算協議，當銀行在地方政府部門的賬戶違約時，地方政府部門可以用違約金沖抵政府對銀行的債務。第三，“承擔”(多樣化投資、維持充足資本金)，具體的投資策略包括單一債務人限制、每一類資產的組合限制、久期限制以及外匯敞口限制。

具體來說，存在著三種基本的風險管理措施：到期日限制、投資組合限制以及單一借款人限制（見表1）。仍以加拿大不列顛哥倫比亞省為例，該省的金融管理法案指出，在利用現金余額進行投資時應以“審慎投資”原則作為指導方針。在實際操作中，只會投資非常保守的工具，例如國庫券和投資級別的短期商業票據。實際的市場交易由不列顛哥倫比亞投資管理公司來完成。這家政府投資成立的公司獨立于財政部，以避免任何可能的利益沖突。這家投資管理公司創建了多個投資組合池，并根據政府的不同需求進行調整。出于平衡日常現金管理頭寸的需要，發出買入和賣出指令，對基金進行投資。該投資管理公司的投資專家對組合池進行管理。目前使用的資產組合池包括持續期為90 天的短期投資和期限為18 個月的基金投資，投資管理人員也可以投資其他工具以滿足某些特殊的需求。

表1 地方國庫現金管理投資操作的風險管理措施

二、對我國的啟示

（一）在管理模式上，我國地方國庫現金管理宜采取中間模式

我國具有采用中間模式所要求的基本條件。通過十余年的國庫集中收付制度改革，地方與中央政府在國庫單一賬戶與會計體系上基本一致，因此其他管理措施也可在此基礎上進行推廣。而且中間模式具備的優勢，更加符合我國實際情況。第一，中間模式非中央集權，地方政府具有很大的自主性和能動性，可對本級財政的管理效果負責； 第二，中間模式形式簡單，較少需要中央政府的協調和管理；第三，中間模式需中央財政部門設定操作標準、出臺相關制度，從而實現中央政府對地方政府國庫現金的風險控制。此外，中間模式也符合我國的施政傳統。改革開放以來，我國各方面改革基本都遵循循序漸進原則，充分考慮到我國各地區的不平衡因素，不搞一刀切。而中間模式恰好符合這一原則，可以根據我國各地區不平衡因素分步驟地開展地方國庫現金管理改革。

（二）在風險管理上，應加強地方國庫現金管理投融資操作管理

借鑒國外成功經驗，中央政府按照統一領導原則，制定全國地方政府國庫現金管理綱領性規章制度和操作指引，在此規范下，可允許地方政府因地制宜地制定地方規章制度和具體操作方案，以遏制地方財政部門由于投資沖動、制度缺陷、操作不當等方面的原因而引起的地方國庫現金投資風險。在融資方面，適當下放地方政府發債的自主權，加強地方政府債務風險管理制度建設，引導建立地方政府債務風險預警機制，防范地方國庫現金在融資管理方面的風險。★