關于國有事業型種子公司的深化改革問題

王立華，史維東

（1.通化市農業技術推廣總站，吉林 通化 134001；2.通化市特產技術推廣站 ）

在推進事業單位改革中，國有事業型種子公司（簡稱“國有種子公司”）的當事者們似乎再次看到其自身未來的希望，熱切地企盼著改革的到來，以解決其最終出路問題。如何抓住事業單位改革契機，徹底解決國有種子公司歷次改革中所遺留的問題，是種子事業面臨的又一重大課題。

1 國有種子公司的形成發展及其改革經歷

1.1 國有種子公司的形成發展

國有種子公司是在改革開放后，國家按照“四化一供”的方針，以建國后長期存在的“四自一輔”的種子站為基礎成立的歸由農業部門主管的差額事業單位，其職能是按照政府指令性計劃為農民提供各類農作物優良種子，國家給予其縣域內統繁專營保供、無償提供基礎設施、財政專項補貼、政府調控價格、微利保本或略有盈余等優惠政策。

國有種子公司屬社會服務組織，其職能具有極其顯著的社會公益性，經營不以贏利為目的，但實行獨立核算。這一體制在改革開放初期農村家庭聯產承包條件下，一度曾為“三農”發展和種子事業做出過不可磨滅的卓越貢獻。同時，又因那一時期在這一體制下集聚了大批優秀種業人才，成為今日我國現代種業建設發展的一支重要奠基力量。

國有種子公司是在計劃經濟體制下形成的由政府控制一切人權、物權和財權并包辦一切事務的官辦機構，是當時種子領域開展社會經濟活動的唯一主體。其生產經營統一由政府部門掌管，政府直接配置社會資源。國有種子公司的所有活動都要無條件接受行政部門的領導，并按國家統一指令性計劃開展種子專業服務。

1.2 國有種子公司的傳統規則

國有種子公司的基本特征是集“行政、事業、企業”三位一體，統繁專營保供，國家包辦，政府統管，財政統包，公司既無自主權又無實質性責任，各項生產經營都被視為社會化服務，而不是經濟活動。這種帶有政治色彩的事業性活動促成了事業與行政一體化，滿足了農業生產的需求，卻抵消了種業內部的企業化因素成長，壓制了社會興辦種業的積極性和創造性。

行政化是中國傳統種業管理體制的一大特征。官方要包辦一切種子事務，就要建立一系列相應的事業性機構。在這個由中央到地方的龐大事業組織體系中，政府充當著種業的舉辦者、所有者、管理者、經營者等多種角色。國有種子公司所有的事務都要直接受制于政府部門，完全沒有自主權，只能充當政府部門的附屬物。

傳統體制下的種子管理實行高度集中的從中央到地方的統一財務管理，國有種子公司雖通過微利略有盈余而獲取一部分獨立利潤，卻沒有自主支配使用這部分利潤的權力，任何支出都必須由主管部門掌控，壓抑了國有種子公司廣開財源和自主理財的積極性，逐步形成了依賴上級主管部門以及國家和地方財政支持的“等、靠、要”和“大鍋飯”格局。

1.3 國有種子公司的改革歷程

隨著市場經濟的形成和發展，國有種子公司所固有的弊端日益顯露出來，需要加以改革，實行種業資源配置的社會化與全社會共享，推進中國種業的健康發展。為此，自上世紀90年代以來，各級政府對國有種子公司進行了一系列改革，依法將部分人員從國有種子公司中分離出去，成立了種子管理機構，責令國有種子公司將其從縣（市）經市（州）至?。▍^）到中央的種子生產經營計劃調劑、財務核算、統計報表、品種審定、種子檢驗和行政審批等管理權限已交付種子管理站；重新界定國有種子公司的經營性職能，并將其經營范圍擴大到其他農用物資領域；打破國家對種業資源的行政化條塊分割格局，解除政府統管包辦，取消國家財政專項補貼，放開價格限制；允許國有種子公司利用自創利潤更改基礎設施，進行勞動分配；暫時保留國有種子公司的事業單位性質及其人員的國家公職人員身份，地方財政給予一定的定(差)額補貼，以安撫其情緒；取消以縣為基本單位的統繁專營保供，廣泛吸納各種非國有資源，開辟跨區域生產經營新渠道；開放種子市場，鼓勵社會各界進入種子領域，參與種子市場競爭，形成通達開放的種業經濟。

雖然種子事業改革已經取得重大突破，各級農業部門也一再對外宣稱已經對國有種子公司進行了卓有成效的改革，但實際上國有種子公司的改革并不徹底，遺留了許多背景復雜、處理棘手的尖銳問題，需要對其深化改革，才能徹底解決這些遺留問題。

2 國有種子公司歷次改革所遺留的問題

2.1 債務負擔嚴重

實行市場化開放式經營后，國有種子公司的縣域統繁專營保供格局被打破，一些科研單位、大專院校、技術推廣單位、外貿企業、社會團體、個體商販和境外種子集團紛紛進入種子市場，并在國家注冊了新品種的知識產權保護。國有種子公司的原專屬經營區域被擠占，并喪失掉經營新品種的權力，只能尷尬地依附于外埠種子經銷商家，為其充當地區代理，導致其經濟下滑，虧損嚴重。

國有種子公司雖處慘淡經營，卻仍需負擔剛性增長的員工工資和辦公經費，還要繼續為政府部門分擔一定的社會責任，開銷越來越大。與此同時，國家和地方政府取消了種子專項補貼，公司入不敷出，資不抵債，日積月累，不堪重負。全國縣級以上種子公司最少負債數百萬元，多則負債上億元。

2.2 國有資產流失

國有種子公司在極度艱難困苦的條件下苦苦支撐，而國家和地方政府除取消對國有種子公司的財政補貼，責令其交出行政管理職能，任由其他種子經營主體瓜分其原屬區域市場外，未曾給予公司任何優惠政策和資金扶持。舉步維艱的國有種子公司在負債累累的情況下，無力對原國家和地方政府投建的固定資產進行維修和管護，還要維持員工開支，最后不得不變賣資產去還債和為員工支付生活費。在賣血求生的同時，又因拖欠銀行的貸款過多而被債務公司將其一部分或全部固定資產強行拍賣掉，導致國有資產不斷損害和流失。目前，除國家最新投建的一部分外，各地國有種子公司的大部分國有資產已破損不堪或喪失殆盡，但在賬面上卻依然體現其存在。

2.3 體制改革艱難

雖經多次改革，種子管理和經營機構已經分離，但《種子法》和國務院辦公廳下發的國辦[2006]40號文件中并未明確剝離后的種子公司其性質到底是事業還是企業，公司在政府編制部門定制的事業單位性質及其人員編制數目未變，隸屬于農業行政部門主管的關系未變，原公司人員的國家公職人員身份未變，被動參與種子計劃、調劑、核算、統計等項行業事務未變。國家和地方政府在國有種子公司的歷次改革中，并未曾對種子公司進行撤編改制、債務化解、資產處理和人員分流等項實質性的改革，種子生產經營機構及其資產的移交也因其長期負債、財產虧空而導致國有資產管理部門無法接收。國有種子公司實實在在地被“懸掛”在社會市場和行政部門管理的夾縫中間，無所適從，無限期等待。

2.4 人員難以安置

國有種子公司雖然集聚了大量的專業人才，但因政府包辦人員進出，難免出現社會和企業人員為規避市場風險而通過各種門路流入其中的問題。國有種子公司與行政機關不斷膨脹一樣，出現無法遏制和難以徹底擺脫的超編惡疾。在市場化經營條件下，大多數公司實行化整為零的承包經營方式。公司內一些高智商的優秀人才或承包公司某個經營項目，或另辟蹊徑自主經營，獲取經營回報。但那些已經取得國家公職人員資格的普通人員，卻借助來自政府部門的一元化管理，仍舊依靠公司“供養”，公司無權對其進行分流和辭退處理。如若整體分流，又因國有種子公司的差額性質而無法向全額事業單位轉移安置。如若推向市場，則因國有種子公司長期虧損、資源耗盡，無力為其支付安置費用，其生活來源、公共醫療、養老保險等無法得到保障。

3 國有種子公司深化改革的基本思路

3.1 從體制改革入手

在市場經濟日臻完善的條件下，我國農業已步入社會化生產和產業化經營階段，各類農業生產資料數量充足，品種齊全，質量堪優，完全可以滿足農業生產需求。國有種子公司作為政府部門的附屬已經完成其歷史使命，無需繼續存在，其歷次改革所遺留的體制問題應當首先得到徹底解決。

如何徹底解決國有種子公司的管理體制問題，是個需要嚴肅認真對待的問題。我國實行的是從中央到地方的民主集中制，任何事務都必須由中央做出決定，地方才能不折不扣地認真照辦。因此，徹底解決國有種子公司體制問題的唯一途徑就是在事業單位改革中，中央痛下決心，做出各級國有種子公司徹底從事業單位中剝離出去、撤消機構，收回編制，與政府脫鉤的專項決定，并予以足夠的法律解釋。這樣才能使地方掌握足夠的行政和法律依據，按照中央的統一部署清產核資，解散機構，安置人員，推向市場，徹底解決國有種子公司的體制遺留問題。

3.2 落實有關政策

在體制改革中，應伴有政策跟進。在撤編問題上，應在明確其“事”變“企”的同時，列出撤編和脫鉤的時間表，有計劃、按程序地實施，防止因急功近利而激化矛盾，或因長久拖延而積累矛盾。在人員分流上，有條件的地方可將公司原國家公職人員分流到農業部門的其他事業單位；條件較差的地方也應將那些曾經為種子事業做出過卓越貢獻的省級以上勞動模范、高級專家、科技拔尖人才進行妥善安置；無論條件如何，都應由國家出資，對國有種子公司的原國家公職人員落實保障其基本生活、基本醫療、基本養老保險的優惠政策。在資產處理上，理清國家投放折舊剩余和公司自創部分，盡可能多地為其保留進入市場后賴以生存和發展的資產。

3.3 有效化解債務

債務化解難是國有種子公司深化改革的主要 “瓶頸”。全國縣以上種子公司所負債務的主要構成是員工工資、養老保險、銀行借貸、基建投資和進貨虧欠，債務積累的主要原因是其原專營市場受外埠沖擊后長期虧損所致，其責任應由政府和公司共同承擔。因此，在二次改革中，需要認真梳理債務類別及其數額，屬國家政策調整和市場變化生成的債務應由政府承擔，屬經營管理不力造成的虧損負債則由公司承擔。

化解債務的主要措施是：政府出面，牽線搭橋，協調債權債務單位，互抵三角債務；清倉查庫，將庫存商品作價變賣償債或直接抵債；變賣固定資產或公司整體出售，償還銀行貸款和外債；社會企業集團并購，出資還債；金融部門免息、核呆；中央和地方財政提供資金補助，償還政策性虧損負債。在清欠過程中，中央應兼顧公平，盡量多承擔一些，以為地方和公司減輕負擔。

3.4 強化改革力度

截至目前，中央未曾對差額或自收自支事業單位做出過任何改制、撤編和推向市場的決定，雖然國辦[2006]40號文件中提出 “將種子生產經營機構從農業行政主管部門剝離出去，實現人、財、物的徹底分開”，“剝離出來的種子生產經營機構依照有關規定移交同級國有資產監督管理機構管理”，卻未明確剝離出來的種子生產經營機構是保留其事業性質，還是轉為企業；其行政歸屬、人員安置、經濟補償等也是籠統提出，沒有具體方案，無法操作和落實。

若徹底改變國有種子公司在長期計劃經濟體制下所形成的一整套傳統性事業型機構和管理模式，就必須在對其改制撤編、人員分流、退職補償、債務化解、資產處理等觸及部門和員工切身利益方面的關鍵性遺難事宜制定出定性和定量的剛性法律條文，并在改革實踐中加以操作，以免再留后遺癥。

總之，解決國有種子公司改革的遺留問題難度很大，敏感而棘手，需要嚴肅認真對待，切不可掉以輕心。對國有種子公司的深化改革宜早不宜遲，宜快不宜慢，宜盡不宜余。否則，積累的問題就會越來越多，矛盾會越來越加劇，難度會越來越大。

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