區域政府間合作機制的構建
——以中原經濟區城市群為例

支 磊

(中州大學管理學院，鄭州450044)

我國改革開放以來，城市化進程不斷加速，并且呈現出向城市群方向快速發展這一趨勢。長江三角洲、大武漢、長株潭等一批城市群在我國各地迅速崛起。河南根據“中部崛起”的國家戰略，提出建立中原經濟區，以整合優質資源，調整產業結構，創新政策機制，發展和壯大當地經濟。面對區域合作發展的競爭壓力，城市群如何合作共贏成為建立中原經濟區首要解決的問題。政府間合作對于促進城市群中各城市之間經濟融合、提高城市群及其城市的競爭力的作用無可替代，因此，必須加強中原經濟區中地方政府的合作能力。但由于在我國現有的政治體制下，地方政府績效考核、合作過程中利益補償、合作的制度約束等還沒有建立起來，會使得作為“經濟人”的地方政府，在中原經濟區建設中為地方利益和個人升遷，做出不利于中原經濟區發展的政令。因此，只有建立合作的約束機制，才能使中原經濟區中的地方政府成為利益共同體，才能保障中原經濟區的良性發展。

一、城市群政府間關系

根據《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》和河南省出臺的《中原經濟區建設綱要》，中原經濟區的范圍是以河南為主體，包含山東、山西、河北、安徽，涵蓋5省30個市和2個縣。其中的城市群是以鄭州為中心，以洛陽為副中心，開封、新鄉、焦作、許昌、平頂山、漯河、濟源等地區性城市為節點，包括河北的邯鄲、邢臺，山東的菏澤、聊城，山西的運城、晉城和長治，以及安徽的亳州、淮北、阜陽、宿州、蚌埠，構成的緊密聯系圈。在城市群中，各個城市根據其優勢有序發展，例如，鄭州致力于綜合產業、積極發展食品工業、先進制造業、高新技術產業、汽車產業、服裝產業;洛陽則大力發展裝備制造業、高新技術產業、資源勘探業;新鄉發展家電與家電配件產業、高新技術產業、生物與電子技術產業;邯鄲大力發展鋼鐵產業、紡織產業配合鄭州服裝產業的發展等;蚌埠加快農業產業化率，積極建設現代化農業;晉城構建資源基地建設，加快對接旅游資源等等。這是我們譜寫的中原經濟區城市群共同發展、通力協作的藍圖。然而城市群中的各大城市不但隸屬的行政區劃不一致而且發展過程中的優勢產業有交叉，如果不能協調發展，必然引起內部惡性競爭。認清城市群中各城市間的關系是共謀發展的前提。城市群中各城市的親疏其實取決于各城市政府間的關系。這是因為我國現有的政治體制下政府對于促進城市群內城市之間經濟融合、提高城市群及群內城市的競爭力的作用無可替代。所以要認清并建立好城市群政府間的關系。

自亞當·斯密在《國富論》中提出“經濟人假設”后，該理論就在管理學中廣泛應用。政府作為地方利益的代表和地方公共事務的管理者，也有其“經濟人”性質。政府在追求自身利益最大化和“經濟人”有限理性的影響下，極有可能出現個人理性與經濟區整體理性的矛盾，從而破壞經濟區發展的共同利益。所以中原經濟區內的城市群政府間的關系不是簡單的合作關系。根據耶魯大學管理學教授拜瑞·內勒巴夫和哈佛大學企業管理學教授亞當·布蘭登勃格的觀點，我們可以把城市群的政府間關系表述為城市群政府間是一種特殊的博弈，是一種可以實現雙贏的非零和博弈。在中原經濟區大發展的環境下，要以博弈思想分析各城市間的互動關系，使博弈活動所有參與城市建立起公平合理的合作競爭關系。合作競爭理論源自于對競爭對抗性本身固有的缺點的認識和適應當今經濟快速發展的形勢。政府間的合作競爭是一種高層次的競爭，是我國各大城市競相發展過程中不斷認識自身不足并尋求合作共贏的產物。合作競爭并不是意味著消滅了城市間經濟發展的競爭，而是從各城市自身經濟發展的角度和社會資源優化配置的角度出發，促使城市群政府間的關系重新調整，從單純的對抗競爭走向一定程度的政府合作。但在整個經濟區內合作競爭要想成功是需要一定前提的，這里利用尼爾·瑞克曼提出的合作競爭成功的三大要素來詮釋中原經濟區政府間合作競爭的紐帶，即愿景、親密和貢獻。

第一，愿景。愿景是指建立中原經濟區，確立政府間合作競爭關系后，能夠創造具體有效的成果，即能夠使中原經濟區振興河南并帶動中部地區發展，實現中部崛起，使其在全國區域協調發展中發揮很大作用，同時提高城市群中各城市的經濟發展水平和人民富足水平。愿景是合作競爭成功的目標要素，是成功的合作競爭關系可以存在的精神支持。愿景要能正確的發揮作用，必須采取評估伙伴城市潛能、發展伙伴關系、進行合作共贏可行性分析等措施。

第二，親密。成功的合作競爭關系不同于一般的交易合作，城市群間的合作競爭具有一定的親密程度，這種親密在一般有利益關系的合作中是不能存在的。要建立這種親密的關系，政府間不但要相互信任、信息共享，而且要有約束機制保持這種關系的存在。

第三，貢獻。貢獻是指中原經濟區能給其城市群帶來足夠多的政策優惠，促進城市群協作發展，而各城市政府能舍小利顧大局共謀發展。當然，各城市由于所屬不同行政區劃，其政績等考核指標還需結合中原經濟區的發展重新考慮，這需要中央相應的政策支持。所以該貢獻主要來源于三個方面:一是減少重復與浪費;二是借助彼此的核心能力，并從中受益;三是創造新機會。它涉及地方政府、中央政府和中原經濟區治理機構。

二、城市群政府間合作的動力及基礎

(一)政府合作的動力——經濟增長

在全國主體功能區規劃中，中原經濟區的功能定位是“全國重要的高新技術產業、先進制造業和現代服務業基地，能源原材料基地、綜合交通樞紐和物流基地，區域經濟的科技創新中心，中部地區人口和經濟密集區”。在目前國家經濟發展轉型升級，東部產業向中西部地區轉移的大背景下，提出建立中原經濟區是備受國家關注和支持的。中原經濟區確立為國家戰略后，享受財政、金融、投資、產業、土地等多方面的支持政策，這是其對周邊區域最有吸引力之處，使得河南大發展帶動了周邊城市的加盟。實際上，無論是河南還是其周邊區域，都處于工業化和城鎮化的加速發展時期，發展速度幾乎高于全國平均值。一旦中原經濟區的支持政策落實，將成為我國新的經濟增長級。

(二)政府合作的基礎

1.國家政策支持

2009年9月，國務院公布了《促進中部地區崛起規劃》，從農業、教育、高技術產業、交通、就業、社會保障等八個方面為中部崛起指明了政策方向。基于上述政策，國務院又出臺了《關于中部六省比照實施振興東北老工業基地和西部大開發有關政策范圍的通知》，該通知明確了中部地區可以享受的優惠政策。同時，外商在中部地區投資可享受現行稅法規定的相關稅收優惠政策。綜上，財政政策是基于中部崛起的優惠政策的主體。

2011年9月，國務院出臺了《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》，標志著中原經濟區建設正式上升為國家戰略，為河南發展開辟了更為廣闊的前景。其目的是為破解中國現代化進程中工業化、城鎮化、農業現代化協調發展這一重大戰略性課題。其思想是要探索不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的工業化、城鎮化和農業現代化協調發展的路子，使中原經濟區在支撐中部地區崛起和服務全國大局中發揮更大作用。

2012年5月，在“大力發展服務貿易，加快中原經濟區建設”主題推介會上，河南省省長郭庚茂表示，國家已明確了40多項支持政策，已有30多個國家部委與河南簽訂了戰略合作協議，支持中原經濟區建設。

2.中原經濟區政府合作的前期成績

首先，鄭汴一體化。從2005年10月通過了《中原城市群總體發展規劃綱要》至今，鄭州和開封兩個城市之間的功能對接迅速，“鄭汴同城”正日益成為現實。兩個城市通過鄭州、開封兩市市政府聯席會議制度在多方面采取了一體化措施，成為中原城市群建設的突破口。其次，鄭許一體化。2009年5月，河南省發改委在“鄭許經濟聯動發展座談會”上宣布鄭許一體化。目前，鄭州新區和許昌新區的產業對接加快，從鄭州經新鄭機場到許昌的高速鐵路即將動工。第三，鄭新一體化。2009年鄭州和新鄉開通城際公交，并且大力發展原陽縣，實施新鄉南移鄭州東擴。第四，鄭焦一體化。2010年鄭州與焦作開通城際公交，加強兩城間的經濟聯系。此外，還有鄭汴新區建設和鄭汴洛工業走廊的建設等等。

三、城市群政府間協調合作關系的困境

(一)城市群的向心力不強

城市群的發展可以用天體運動來比喻。城市群中各城市在自身發展的同時也要圍繞著經濟區發展調整發展戰略和方向。在城市群中中心城市起著引領作用，其發展水平越高，整個城市群的競爭力就越強。所以中部各省的城市群間競爭歸根結底就是中心城市的競爭。中部現有五個城市群，武漢城市圈、長株潭城市群、環鄱陽湖城市群、皖江城市帶以及中原經濟區都市圈，其中武漢、長沙、南昌、鄭州是中心城市。根據江西省社科院的研究，河南現有的城市群中還缺乏具有帶動作用的領軍者。中原經濟區把鄭州定位為中心城市，但鄭州的經濟實力不強，作為城市群的輻射源作用不明顯。單從中心城市的經濟首位度來對比，江西省社科院的研究指出武漢的經濟首位度為4.09，為中部省份中最高;其次是長沙，其經濟首位度為2.4;第三是南昌，經濟首位度為2.35;最后是鄭州，經濟首位度為 1.49，處于最低位。所以在城市群內鄭州作為中心城市與居第二位的城市相比差距不明顯，從而導致中心城市的地位不突出，政府間協調也會因此存在問題。

(二)城市群中各城市產業結構趨同

中原經濟區不是幾個城市的簡單聯合，也不是各區域GDP的簡單相加。建立中原經濟區的目的是推進區域經濟一體化，要求城市之間分工協作，優勢互補。然而，由于地理位置及城市發展條件的近似，在中原經濟區內各城市的功能定位較為相近，產業結構嚴重趨同，經濟聯系目前還比較松散，競爭大于合作。這不利于資源的合理配置以及產業集群的組織和產業配套，同時也造成了在人力資源、生產原材料、銷售市場等方面的激烈競爭。

(三)各地政治績效競爭阻礙城市群協作

績效競爭是阻礙中原經濟區大發展實現的關鍵問題，同時也是敏感問題。中原經濟區涉及5省30個市2個縣，各地的經濟競爭源自于各地政府之間的競爭，而實質上是各地市政府領導人的政治績效競爭。中原經濟區的中心在河南，從河南內部各城市來看，各地政府仍以“政府本位”的績效評估指標為工作導向，即所謂的“指標政績”。政府合作在得到發展的實惠的同時，也要為整個中原經濟區發展有所犧牲。一味的關注“指標”，使得原本通過市場互通和政府協作可能達到的各方利益最大化無法實現。從中原經濟區中河南以外的城市看，由于其他4省是個別城市加入了中原經濟區，其行政領導仍然聽命于所在省份的上級政府，在實施經濟趕超戰略的激勵下，各地市政府為了完成上級政府下達的各項經濟指標，不得不采取經濟任務數量化的管理模式，干預企業運作，在政績和區域內短期績效考核目標作為升遷標準的導向下，必然產生各個地市竭力擴大各自優勢產業，互相封鎖資源與市場，打亂整個中原經濟區的發展戰略。

(四)中原經濟區缺乏功能性組織機構

中原經濟區中地方政府合作大大降低了區域經濟發展的交易成本，消除了不利于區域間市場經濟發展的障礙，加速了經濟要素跨地區自然流動，促進了區域經濟技術合作，有利于減緩區域經濟發展的不均衡。但中原經濟區地方政府合作的組織形式制度化程度相對較低，目前是通過市長聯席會辦公室來組織工作，市長聯席會執行主席方實行輪換制，各成員市市長均為中原經濟區市長聯席會主席，年度執行主席方城市的市長為執行主席。市長聯席會是中原經濟區的最高組織形式和決策機構。但這一議事和決策機制主要是靠地方領導人來推動的，一旦地方領導人調動便容易使合作項目夭折或者合作內容變更。而且這種合作采取集體磋商的形式，其方式還停留在各種會議制度與單項合作機制和組織上，缺乏一系列成熟的、制度化的機制和穩定運轉的組織。

(五)缺乏法律制度保障

目前我國區域政府間合作存在的問題很多，這與我國現行政治、經濟體制的弊端是分不開的。我國法律只明確規定了各級政府對其所轄區域的事務管理以及上級機關跨轄區的事務管理，并沒有涉及區域政府間合作的問題。這使得區域政府間的合作缺乏法治保障。中原經濟區政府之間的合作，如果沒有完善的制度環境，又沒有配套的組織機構，并且還存在相關法治缺陷，必然會引發諸多問題，合作效果不明顯。

四、構建城市群政府間合作關系的制度思考

(一)以大鄭州都市圈為引領中原經濟區的核心

由于鄭州實力不強，引領一個龐大的經濟區的能力有限，這與中原經濟區核心的要求相差甚遠。在區域城市一體化的進程中，多個城市聯合可優勢互補，可即使把“鄭汴一體化”作為其核心區域，也略顯單薄。但是如果把整個中原城市群作為中原經濟區的核心區域，又顯得太龐大，缺乏著力點，使得中原經濟區發展產生空心感，所以只有把鄭州打造成一個大鄭州都市圈，才能支撐起中原經濟區的發展，才能作為引領中原經濟區經濟發展的核心。鄭州不僅要和開封一體化，還要同周邊聯系最緊密的許昌、新鄉、焦作加速一體化，形成大鄭州都市圈，用都市合力帶動中原城市群共同發展。

(二)改革政府官員績效考核機制

我國現行的領導干部政績考核過分強調經濟增長指標，從而導致各地方官員治理地方事務時過分關注資源配置的本地化，為保護本地市場做出不利于經濟區經濟發展的政令。由于各省大多都有其經濟區，各經濟區不但自身要發展壯大，同時還要為中部崛起或是中國崛起而通力合作，因此，需要加強各省政府的聯系和協調，為推動跨地市跨區域的經濟區發展，各省應協商制定出一套統一規范、科學合理的地方政府領導績效考核指標體系。該指標體系的建立可以從三個方面考慮:首先，更加關注經濟增長的質量指標、社會效益指標和經濟區發展成本指標。其次，追加考核由于本地區發展而對相鄰地區帶來的正負效應。第三，對地方保護主義等不良行為納入考核范圍。這樣，地區之間的競爭就會步入良性循環。

(三)完善經濟區合作組織

要建立完善的中原經濟區政府合作組織，首先必須建立一個能夠反映各地方政府意愿并能獲得區域內各政府普遍認同的跨行政區的、開放的區域性經濟合作組織。中原經濟區為進一步實施其發展戰略，在2008年12月建立了市長聯席會辦公室，組織中原經濟區的建設工作。它是中原經濟區的常設辦事機構，編制為財政全額撥款的事業單位，是參照公務員序列的局級部門，辦公地點設在河北省邯鄲市，干部由邯鄲市選派管理。2011年9月，中原經濟區市長聯席會決定成立中原經濟區推進物流業發展工作委員會。這是市長聯席會進一步完善的體現。需要指出的是，市長聯席會辦公室的行政能力有待進一步加強。要使市長聯席會辦公室能夠協調整個中原經濟區內的城市群日常事務，應符合以下幾點要求:第一，市長聯席會應具有相應的立法權、行政權;第二，市長聯席會應具備組織、協調、實施跨行政區的重大基礎設施建設、生態環境保護、生產要素流動等的能力;第三，市長聯席會還需要設立具有管理、協調職能的各種專業委員會和工作小組;第四，市長聯席會的決策對中原經濟區內各地方政府具有相應的約束力。

(四)建立健全法律法規

目前，我國有關城市規劃法律只有《城鄉規劃法》，沒有關于經濟區發展的法規，更不要說與經濟區發展相關的法律了。隨著中原經濟區經濟發展進程的加快，僅憑借現有的行政體制無法保證經濟區健康發展，制定法律法規是必然趨勢，同時這也保證了中原經濟區發展的嚴肅性和權威性。因此，中原經濟區內各成員城市應該相互協商，在平等互利的基礎上共同制定經濟區規劃和公約，實現經濟區政府合作的規范化和法制化。

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