農村人口流動對當前村民自治的影響及對策

邱輝，任中平

(西華師范大學，四川 南充 637002)

村民自治是我國基層民主政治發展中具有歷史性意義的制度創新，是廣大農民政治參與的主要形式，同時也是農村人民公社解體以后我國發展民主政治的重要途徑。自全國第一個村民委員會出現以來，村民自治已經走過了30年的發展歷程，對于推動我國基層民主政治發展，促進廣大農村的經濟發展和社會穩定，起到了巨大的積極作用，也積累了非常豐富的實踐經驗。但是，近些年來，尤其是進入新世紀以來，隨著我國城市化進程的加快和農村社會變革的深化等各種因素的影響，村民自治在現實中遭遇了諸多新的困難和問題，其中較為突出的是農村人口大量流動對目前村民自治的影響尤其值得關注。

一、農村人口流動使村民自治陷入困境

1.農村人口流動給民主選舉帶來的挑戰

(1)農村人口大量流出使村委會選舉難以達到法定人數

伴隨著家庭聯產承包責任制的生產模式的普遍實施，以及村民自治和政社分開的興起，農村自治組織和自治力量開始形成，村民自治逐漸成為農村生活中的主要政治模式。然而由于社會的變遷以及經濟的高速發展，其模式也隨著這些變遷中的現象而產生一些新問題。例如現如今大量農民進城務工對于村民自治中的選舉合法性受到嚴重挑戰，選舉人數遠遠達不到法定人數。而且一些村民只是戶籍在這個地方而人卻長期生活在城市，對于村民的選舉合法性難以得到保證。從第六次全國人口普查數據顯示中值得高度關注:六個中部省份的常住人口出現了“負增長”。按負增長的幅度排序分別是:重慶(－6.6%)、湖北(－5.0%)、四川(－3.4%)、貴州(－1.4%)、安徽(－0.6%)和甘肅(－0.2%)。這六個省份，無一例外都在中西部地區，而且相連成片。如此規模的省域人口負增長，是中國人口發展和變化的新現象……而中部省份已出現了大面積的常住人口負增長。可以預期，隨著人口外流、低生育率持續，中西部地區人口將繼續向東部擴散，中部人口“空心化”會日益加劇。［1］從數據分析可以看出中西部地區人口呈現負增長以及其“空心化”加劇。在中西部地區主要是農民為主的省份，其人數的大量流出致使村委會選舉合法性得不到保障，人數不夠以及干部能力也存在嚴重的問題。由于大量青壯勞動力外出務工，只剩下部分婦女兒童老人。如以四川省平昌縣為例，平昌有83萬農民，其中30萬學生兒童，31萬外出務工。要靠剩下這部分村民來進行村民自治，顯然是自欺欺人。［2］對于現在村民自治更多的是一種形式化的村民自治，使得村民對于村級事務逐漸缺乏興趣，不如進城務工賺取經濟來的實惠，加之交通不便等原因，造成村民難以參與村級的政治生活嚴重制約了村民自治的實效性。政治參與首先是選舉，但目前有的村莊連選舉都難以維持，于是才有人提出村民自治走不下去的問題。

(2)農村社會精英流出使村委會選舉難以選出合適人選

我們可以通過民主選舉選擇優秀的村民去當村干部，但民主選舉卻不能培養和造就這些農村精英。現如今大量的農村社會精英來到城市發展，給城市帶來活力并且促進我國現代化事業的發展，然而其城市得到了發展而農村卻失去了重要發展的動力。在農村有文化素質的農民本身就不多，然而向城市流動的大部分卻是這些有文化以及勞動力強的農村人，而現在留在農村的卻是一些老人、婦女和孩子，我們選擇當選人應該是可以帶領著農民發家致富而不是僅僅只是為了選舉。從而造成民主選舉的候選人難以選出合適的人選。據調查統計，在外出務工人員中，18～45歲的青壯年占92%，具有初中以上文化水平的占70%，男性比例高達79.2%。留守在農村的大多是沒有文化或文化程度很低的婦女、年幼的兒童和年長的老人，其文化程度、政治素質相對較低。從而，村委會選舉參選人數較少、村委會成員選擇面較窄，村民選擇合適的人選就越來越困難。［3］

2.農村人口流動致使民主管理機制難以維持

(1)村干部棄職流失現象嚴重致使民主管理舉步維艱

如今很多村干部雖然當選了，但是由于經濟問題卻還是想出去務工，其村干部的工資難以維持還不如在外地務工賺的錢多。現在是村官“似官非官，非農實農”，不少中西部地區村官待遇很低，“說出來都寒磣人”，一年下來收入還不如外出打工一個月的收入。據了解，河南偃師在外打工的村干部占干部總數的70%以上。［4］由于村干部得不到一種可靠的經濟保障，無法依靠通過政府補貼和農業收入來維持自身的經濟需求，所以許多村干部不愿繼續留任參與村務工作而更情愿去外地務工。俗話說:“樹挪死、人挪活”和“水往低處流、人往高處走”，進城務工至少可以維持自己的經濟需求，甚至還可以讓自己在城市中尋得自己的發展空間創造更大的經濟滿足。于是導致一些村莊的村干部棄職流失現象嚴重，村干部后備人選缺失日益嚴重。連干部都難以選擇乃至棄職現象，更不用談什么“民主決策、民主管理和民主監督”。

(2)村務公開流于形式致使民主管理難以落實

農村民主管理最主要的形式就是村務公開，其關系到村民切身利益是否能夠得到保障，并且是農村建設和構建和諧社會中的重要作用與地位。現如今大量農村人口外流導致村民會議難以召開，并且連村民代表會也難以召開，給村級管理帶來嚴重的影響。造成村務公開存在嚴重的流于形式等諸多問題，致使民主管理難以落實。如今許多村民長期不在村莊而是外出務工其對村莊事務是漠不關心。然而村務公開是讓村民了解村務，對村干部行為進行監督，保證村民能夠更好地行使當家作主的權利，實現民主管理。而農村人口流動向城市流動其民主管理就不復存在，對于村務公開也就是流于形式致使村務公開難以真正發揮其民主監督作用，從而實現真正的民主管理。伴隨農村人口大量流出村民逐漸漠視村莊事務而留心于城市的發展，致使缺乏對村務公開的監督機制運行，導致村務公開這種民主管理失去其民主管理以及民主監督的作用而往往流于形式。而且許多村莊出現“空殼村”的現象，造成如今的村民自治出現生存困境以及治理難度大的問題，并且一些村莊還出現惡勢力造成社會穩定性差這對民主管理也產生重要影響。

二、農村人口流動使村民自治的社會條件發生深刻變化

著名學者亨廷頓從人口統計學角度來看，現代化意味著生活方式的改變、健康水平和平均壽命的明顯提高、職業化和地域性流動的增長，以及個人升降沉浮速度的加快，特別是和農村相比，城市人口的迅猛增長。［5］E.G.Raven stein(1885，1889)也認為:人們進行遷移的主要目的是為了改善自己的經濟狀況，并對人口遷移的機制、結構、空間特征規律分別進行了總結，提出著名的人口遷移七大定律(表1)。［6］

如表1所示:通過大量農民進城務工這一事實，我們不僅僅看到人口流動的表面現象，而應當從這個表面現象中發掘出其更深入的問題。比如:現在很多農民來到城市成為新一代的“農民工”其在變遷中人們的生活方式的改變、價值觀的變化、思想觀念的轉變以及對這種政治參與的態度的變化，這些方面的變化與改變在不同程度上正在影響著每個現代的農民，村民自治也在這些方面的影響下出現了一些問題。其突出表現便是農村社會勞動力資源嚴重缺失乃至不足，大量農村社會精英流入城市，致使村民自治這農村治理的政治模式更多成為一種形式化的模式而難以維持。于是有的學者提出了鄉村發展“空心化”問題，由此產生了鄉村治理的困境。由于大量村民離開導致鄉村發展的“空心化”，支撐鄉村可持續發展和文明轉型的資金、技術、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉村治理可利用的手段嚴重匱乏，從而陷入鄉村發展的困境。［7］更重要的是，人口的大量流失也導致村民自治的基礎條 件發生了很大變化，主要表現為:

表1 拉文斯坦“遷移定律”

1.農村人口流動使農民與農村的利益關系淡化

原先農民熱衷于村民自治的推行，因為能使農民獲得看得見、摸得著的利益。才會有安徽小崗村那十幾戶按下血印進行的改革，這也是由農民自發的思變過程。古語云:“窮則思變”其易窮則變，變則通，通則久。［8］我國原先是“弱社會——強國家”的政治格局，村莊事務更多是由國家的指導與引導，民主意識被禁錮，民主的土壤遭到破壞。伴隨著人民公社的解體與村民自治的政治模式的興起，對于農村政治權威的合法性發生改變，而且農村社會政治權力結構的運作方向也由過去的“自上而下”到“自下而上”的轉變。民主意識逐漸深入到每個村民心中，民主的土壤重新被喚醒。如今村民身份的發生了轉變，農民真正成為自己的“當家人”。在人們生產活動和社會關系中，人的需要轉變為利益，人的需要的主體滿足也就變成了利益的主體現實。［9］農民通過村民自治這合法化的途徑尋求自身的合法利益，并且通過村民自治的途徑獲得政治參與的權利，從而可以表達自身利益的需求，其需求得到滿足和利益得到展現，積極的調動和激發村民對于政治參與的積極性。然而隨著改革開放到來，農村小農經濟與集體經濟的意識逐漸被現代的市場經濟意識所取代，并且隨著經濟利益需求的變化出現了農村人口流動，農村人口流動改變農村原有的生產以及生活方式，許多農民“似農非農”已經不是傳統意義上的農民，農民不再固作于土地從事農業生產活動，而更多的是轉入非農業生產的第二、三產業。農民脫離土地的束縛后農民在農村社會中擁有了更多的自主性。農村人口大量流出的村民已經漸漸的不再思考農村事務如何去參與和解決，取而代之的是如何在城市有更大的發展。伴隨著農民停留村莊的時間長短與空間距離發生了相應的改變，對于村莊事務的社會關聯度逐漸下降，并且利益的相關性也在逐漸淡化，從而造成村民對于這種政治參與的積極性也就隨之下降。而且伴隨著農村無稅費時代的來臨，更加加大農民與農村的利益相關性淡化的問題，外出務工的村民其村莊的事務與自身利益無關，也就對于村莊事務缺乏參與的熱情成為必然。

2.農村人口流動使村民政治參與態度發生變化

現如今許多流動的農民在職業身份上發生很多的改變，由原先統一的農民轉變為現在的工人、服務人員甚至學生等多樣化的改變，農民在經濟上已經不再依附于土地，而是享有了更多的自由選擇權。農村已經遠遠不能滿足于現代農民的需求，所以更多農民流向城市流動得到自身的發展，進入城市后農民文化水平有著明顯的提高、民主素養也跟著提高;其中市場經濟意識與競爭意識不斷被增強。其中改變了許多農民的思想與觀念，民主政治參與的態度也在其變化中出現很多方面的影響。一方面是政治參與的成本問題。村民需要從這種政治參與中獲得參與的政治利益，從而在經濟上獲得更大的利益。可是，農民進行參與得到沒有付出的多。加之許多村民長期存在于城市對于農村事務逐漸漠不關心，成為現代版的“農二代”。而這些“農二代”卻非真正的傳統的農民，對于村莊的政治參與的成本不及在城市的發展。并且隨著生活水平的提高農民對于成本的概念越發強勁，對于民主參與也隨之成本的大小而定，成本過多也就不愿參與，參與的態度也就隨著成本而走。另一方面是政治參與的認同感問題。農民出于政治參與的利益價值問題，不同農民表現出對于參與的認同態度有著不同，有的農民在參與中表現得積極，有的表現得冷漠，有的覺得無所謂。作為一種價值取向，農民通過政治參與能夠在村莊事務中享受到自身利益權利的內在需求。由于大量村民脫離村莊這個共同體組織，對于農民來說:土地已經不是唯一的選擇，參與也罷，不參與也罷，政治參與的態度也就是因為利益關系的存在而存在，關系不存在了其他也就是一種形式而已，從而對于民主政治參與也就從高漲態度逐漸轉變為冷漠。

3.農村人口流動使傳統的鄉村文化逐漸衰落

傳統農村社會文化中是以親緣關系為基本紐帶和宗法關系聯系為基礎的村落，致使農村是以“情”鑄成的一個人情社會，并且傳統的中國農村社會本身就是一種自治性的社會共同體。由于國家層面的影響造成這個自治的共同體被打破，致使村民自治整合功能的弱化以及村民共同體意識的下降。隨著人民公社的解體與村民自治的興起，農民自身的自治意識被重新的喚醒。然而如今農村大量人口流出，村莊已經不再是成為農民生產與生活的主戰場，而更多的是把自己的目標放在城市，流動是給農民在不同程度上得到了提高，卻未對農村社會帶來發展反而是鄉村文化的逐漸降低。由于鄉村文化觀念的逐漸被淡化，農村的權威性被打破而逐降，農民脫離土地的束縛致使在農村社會中農民有了更多的自主性。事實上，農民在其流動中其實已經把農民自身推向了社會的邊緣。農民不是傳統意義的農民也非城市人，社會保障得不到而且很多重活也是農民對其產生很多不公平，造成社會的不穩定以及治理的困難。傳統鄉土文化逐漸被市場經濟體制中的意識形態所影響，由于市場經濟機制中的不斷深化到每個村民心中，如今更多是以市場經濟為導向的社會契約模式。對于傳統那種以血緣關系和宗法關系為紐帶的傳統文化被打破，原先在農村還有家族文化、民風民俗這些都被現代意識逐漸取代而逐漸衰落，這是對村民自治產生深遠的影響。從時間上來看;農民流動時間的長期化對農村發展出現嚴重的遏制現象，大量農民進城務工很多帶上子女在城市接受教育，最后更多是精英留在城市，其很可能會一代又一代的傳遞下去，導致可能農村長期得不到發展出現停滯的狀態其對農村社會發展產生深遠的影響。

三、村民自治存在問題的對策思考

1.“村民議事會”保障村民自治的發展

面對村民自治進程中出現的上述各種困難和問題，只有對農村社會現有的治理模式繼續深化改革，才能推動村民自治進一步深入發展。成都從2008年開始探索基層社會管理新機制，2008年成都市由于在推進農村產權制度改革中矛盾重重，不斷發生糾紛，基層干部調解作用十分乏力，決定鼓勵一些縣、區自行探索村級社會管理的新模式，建立“兩委(村黨組織、村民委員會)加一會(村民議事會)”的管理辦法，在所有村和涉農社區由農民直選成立“議事會”，構建了黨組織領導、議事會決策、村委會執行、其它經濟社會組織廣泛參與的新型村級社會管理模式。新津縣袁山村二組的議事會成員曾建昌說:“以前村里的事，都是村委會管，村民根本不了解。現在，修不修路、怎么修、誰來修都由村民決定。”［10］村民對村級事務自己說了算，放在“村民議事會”上說很好的架起了溝通的橋梁。村上的任何重大事項和重大項目都由村民議事會來決定。一方面，給村民說話的一個平臺。另一方面，給村干部也是一種監督作用。而且“兩委”的矛盾也得到較好的處理，任何事務都要放在“村民議事會”上解決，有效的防止權力濫用。這種“村民議事會”由“代民做主”為“由民做主”，這是一個很好的村民自治治理的探索，使得村民自治不在僅僅是形式化的民主，而是農民自己真正參與自己切身利益事務的實際化民主。村民議事會讓村民真正的當家作主，并且成都市村民議事會組織規則(試行)在法律層面上確保機制的運行。從而促進村民參與村級事務的積極性，村民通過參與基層民主政治生活以及村級事務管理從而直接作用于基層自治組織，促進基層自治組織的發展。

2.“民間組織”的培育轉型中的村民自治發展

雖然農村人口大量流動，但是仍然有很大部分農民留在農村發展，我們應當在農村建設中培育基于農民共同需要以及共同利益取向的民間組織。例如一些留守的農村老人和婦女組成幫扶隊對村民事務進行幫助，而且一些宗族組織對于村民自治以及村民事務在一定程度上是有著積極的幫助。在農村更多是一種“人情”社會，很多人更看重的是一種情感，可能村級干部不能解決的事情，這些民間組織可以在側方面對村民事務做出積極的作用，也是對村民自治的一種強有力的動力。例如:村級一些較小的事情這些民間組織出面解決就可以，在側方面不需要“村民議事會”這樣大規模的進行開會，其在一方面是減輕了“村民議事會”對于村級簡單事務的處理，從而更好的促進村莊的發展。雖然流動帶來諸多治理的問題，從而我們進行改革也是一種治理下的轉型，而治理下的轉型是為了更好的體現一種穩定的秩序。我們實行民主政治是為了使全體人民能夠共享到社會發展成果，積極發展民間組織擴大村民政治參與使得村民可以共享其政治參與中獲得的利益。

3.“以村帶企、以企帶村”建設村莊發展，為村民自治構建基礎主體

企業進村促進了農村社會發展，并且也遏制了大量人口流動的問題，其積極方面是促進了農村經濟發展并且留住了政治參與的主體。其政治參與的主體的存在才能更好地發展與促進村民自治的發展邏輯，其對村民自治也是一種強大的推力。許多村民千里迢迢的跑到外面就業是能夠在經濟上得到保障維持自身的生存與發展，如果就在村民的家門口就可以就地就業而且能得到不錯的收益，許多村民還是情愿留在農村發展。并且加快村企的產業化集成，建立一個與城市相同的發展模式。村莊與企業共同打造農村版產業園，進行“以村帶企，以企帶村”雙向互補性的發展。大量農民就地就業對于村級事務就能及時的參與村務以及村務管理。對于村企與村干部要一切要從村民的利益出發，切實保障村民的利益讓村民得到實惠，對于農民作為一個弱勢群體，希望通過村民自治獲得這種政治參與權利從中能夠獲得一些經濟需求。因此，我們應當加快農村社會的現代化，構建城鄉一體化的平衡式發展，從而使農民在發展中得到各方面的提高。

4.大力宣傳建設新農村的必要性、重要性，動員和支持農民建好新農村

要清醒面對我國是“農業大國、農民大國”這一現實國情，并且這個階段還將持續很長一段時間，決不能沒有節制地宣傳、引導、動員農民進城，讓農民感到城里遍地流金，從而失去當市民還是當村民的理性判斷。必須認識到過快和過度城市化引發的各種社會問題，防止掉入拉美陷阱。巴西上世紀六七十年，過度城市化使農村凋敝，國家為此新成立了農村發展部，采取買地給農民、將國有土地分給農民等措施，鼓勵農民回到農村。這一教訓不應在中國重演。應高度重視并正確引導輿論，大力宣傳建設新農村在中國現代化進程中的必要性、重要性，號召農民返鄉創業，建設自己的美好家園。同時，還要按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的總體要求，鼓勵和支持農民創造良好的生產、生活、生態“三生”環境。大力發展農村先進生產力，建設現代農業，推進農業產業化經營，千方百計增加農民收入。積極倡導和弘揚創業精神，明確支持農民就地創業的政策導向，激發農民的創業沖動，充分挖掘本地民間資源，大力發展農村中小企業，形成村村謀發展、家家忙致富、人人思創業的生動局面。建構農村流通網絡，推進農村信息化進程，更新農民思想觀念，重構農民的生活方式，逐步建成居住環境社區化、生產方式合作化、生產工具機械化、公共產品公益化、素質知識化、流動市場化、教育醫療制度化、養老保險普及化、城鄉服務一體化、生態環境良性化的社會主義新農村。［11］

總之，隨著城鎮化發展步伐加快，城市吸納大量農村勞動力進入城鎮就業，農村人口大量的流出造成各個方面的影響。然而城鎮化過程是每個國家進入現代化不可逾越的過程，是有利于整個一個國家的發展。但是，事物總是存在著兩面性，給我們帶來發展的同時也給我們帶來諸多問題。對于現如今的農村政治模式就帶來嚴重的沖擊。并且有的學者提出村民自治已經走入“死胡同”，筆者認為其是對現行運行機制的問題可能已經走入“死胡同”，需要的是對于未來村民自治的模式進行轉型時期的到來。如今村民自治已經走到轉型的時期，傳統模式出現的問題已經說明:其可能不在適應于現行社會發展的需求，而應當試著轉型去適應未來的發展，建立一種適應新時期條件下的新模式。各地應根據不同的地理區域、人文環境、經濟文化進行模式的探索與創新，建立適應于本地區的模式，而不能簡單的由“點”到“面”機械式的復制而進行統一的模式。并且其必須在合法性前提條件下進行有序化民主政治，通過這一系列措施使得轉型的村民自治能夠更加適應轉型期農村社會。因此，必須積極穩妥推進政治體制改革，推進基層民主制度創新，建立制度化的公眾參與以及村民參與政治發展的路徑選擇。

［1］蔡泳.警惕人口分布“空心化”［J］.中國改革，2011年第7期

［2］馮仁.村民自治走進了死胡同［J］.理論與改革，2011·1

［3］任中平.當前村民自治面臨的困境、歸因與出路－－后稅費時代四川省部分農村村民自治狀況的調查報告［J］.軟科學，2007年12月第21卷第6期

［4］鄭風田，馬躍峰，胡洪江，楊彥，卞民德.聽聽“中國式村官”的心里話——他們到底有多難［EB/OL］.中國選舉與治理網.http://www.chinaelections.org/Newsinfo.asp?NewsID=210605，2011－7－13

［5］［美］亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.王冠華譯.上海:上海人民出版社，2008.7(P26)

［6］朱杰.人口遷移理論綜述及研究進展［J］.江蘇城市規劃，2008年07期

［7］徐 勇.掙脫土地束縛之后的鄉村困境及應對——農村人口流動與鄉村治理的一項相關性分析［J］.華中師范大學學報(人文社會科學版)，2000年3月

［8］金景芳.《周易 系辭傳》新編詳解［M］.沈陽:遼海出版社，1998年10月第1版(P111－112)

［9］王浦劬.政治學基礎［M］.北京:北京大學出版社，2006.1

［10］成都基層“議事會”:從“代民做主”到“由民做主”［EB/OL］.http://www.sc.xinhuanet.com/content/2011 － 03/19/content_22323488.htm，2011年03月19日)

［11］劉奇:新時期中國農民的新期待:理順關系拓展空間，中國村民自治信息網http://www.chinarural.org/