中國財政公共服務支出的總量變化與結構演進:2001—2010

李文軍

(上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030)

經過30多年的改革開放和高速增長，我國的人均GDP在2011年達到5000美元，正式進入世界中等收入國家行列。如何在保持經濟持續健康發展的同時促進社會公平，構建和諧社會，是我國在“十二五”期間乃至今后更長一段時期面臨的重要任務。公共服務的建設則是實現這一目標的主要途徑，作為重要的社會穩定機制，公共服務不僅可以維持社會成員的基本生活，而且還具有促進社會公平、抑制貧富差距的重要作用。

盡管公共服務資金的來源存在多種方式，但公共財政始終是其中最重要的渠道和最終責任者。此外，增加對公共服務的財政投入，是市場經濟條件下建立公共財政的主要內容，同時也是政府職能轉變的重要標志之一。鑒于以上原因，這里使用2001—2010年的統計數據，考察我國財政公共服務支出的總量水平，以及其中主要支出項目的結構變化。此外，考慮到我國的經濟增長和社會發展在地區之間、城鄉之間均存在著明顯的不平衡現象，這里還將進一步分析我國財政公共服務支出的地區差距和城鄉差距。在此基礎上，為有效發揮公共財政對公共服務的支持作用、優化財政公共服務資金的支出效率提出相關的政策建議。

一、財政公共服務支出的界定

要有效提供公共服務，自然的邏輯是首先明確公共服務的范圍，即什么是公共服務。然而，我國正處于經濟、社會轉型的過程中，對公共服務的認識也在不斷變化和深入公共服務的概念尚未形成統一認識的內涵本身比較豐富。有的學者認為:所謂公共服務，通常指建立在一定社會共識基礎上，一國全體公民不論其種族、收入和地位差異如何，都應公平、普遍享有的服務。從范圍上看，公共服務不僅包含通常所說的公共產品，而且也包括那些市場供應不足的產品和服務。我國現階段的公共服務界定在醫療衛生(或者叫公共衛生和基本醫療)、義務教育、社會救濟、就業服務和養老保險。而且義務教育、公共衛生和基本醫療、最低生活保障。周明海認為與民生有關的基礎教育、公共文化、初級醫療保健、環境保護以及社會保障等公共服務應該納入最基本的公共服務之列。任強認為公共服務包括國家機關通過直接提供勞務為社會公共需要服務，也包括政府通過財政支出向居民提供基于、衛生、文化、社會保障、生態環境、公共基礎設施等方面的服務。張新文認為，公共服務應該包括教育、社會保障與就業、醫療衛生、文化等項目。

梳理相關資料發現，盡管公共服務已經成為當前的熱點問題，但我國理論界并未就此達成統一的認識，對公共服務支出的概念界定和統計口徑不統一。在霍布斯傳統中，公共服務天然是政府的職能，即公共服務的領域天然位于政府邊界之中。但是公共服務領域同樣面臨著政府與市場的選擇，或者兩者的組合。這樣，政府“公共服務范圍”就首先轉化為“政府職能”問題的討論。由于政府職能的爭論不休，對于公共服務由誰來提供和如何提供的爭論也不會停止。但是將公共服務視為政府主要職能，在世界各國時間中得以普遍認同。

中央政府在保持政治上高度集中的同時，在經濟上進行多次分權，“中央政府對地方政府進行的經濟分權把巨大的經濟體分解為眾多獨立決策的小型地方經濟，創造出了地方為經濟增長而展開激烈競爭的‘控制權市場’，……這種競爭導致地方政府對基礎設施進行投資并對政策環境進行改善。”這屬于典型的“親流動性要素所有者”，而不是“公共服務型政府”公共服務競爭的結果是形成“親流動性要素所有者”的服務型政府。在用腳投票壓力下，地方政府只能首先滿足流動性生產要素所有者的公共服務需求;又由于普通公民等非生產性要素用手投票權能缺失，在資源有限的情況下，地方政府的公共服務供給行為不僅可以不考慮非流動性要素、社會弱勢群體的服務需求，而且對“理性”的決策者而言是一種負擔，“親流動性要素所有者”服務型政府的行為取向侵蝕了社會公平。因此，公共服務型政府是公共性與服務性在社會管理中的體現，所以我們把農業、文化與傳媒、教育、科技、醫療衛生、社會保障視為本研究的公共服務項目，因為這些支出不僅都屬于流動性要素非常弱的項目，同時也具有非常強的公共性，事關廣大人民群眾的切身利益。

二、財政公共服務支出的總量變化

為了考察公共財政對公共服務的重視程度，我們不僅計算了2001年以來的財政公共服務支出總額，而且還計算了公共服務支出占當年財政支出的比例，以上兩項指標的具體情況見圖1。

圖1顯示，10年間我國的財政公共服務支出一直保持上升趨勢，從2001年的6266.38億增長到2010年的39408.27億，10年增長了6.28倍，平均年增幅達到了20.18%，明顯超過了同期財政支出16.87%的增長速度。與總量指標相比，公共服務支出占公共財政的比例可以更加準確地反映出政府對公共服務的投入力度。在圖1中，這一比例在2001年為33.14%，此后隨著中央政府公共服務型政府的提出，政府加大了對公共服務的投入力度。但是與此同時，財政支出也在快速增長，所以公共服務支出占公共財政的比例在2001～2006年呈現出緩慢上升的趨勢，2006年為34.5%，6年才上升1.36%，變化非常平穩。2006年以后，這一比例快速上升，2007年達到41.47%，2010年達到歷史最高值的43.84%，對于2007年及其以后的高速增長，一個是由于政府重視程度更高的原因，而另外一個重要原因是2007年我國政府進行了收支分類改革，這可能是進幾年增長的關鍵因素。

此外，盡管公共服務占公共財政支出的比例在過去的10年時間內出現了明顯的上升，上升了10.7個百分點，但與世界上其他主要國家和地區相比仍然處于較低水平，“中國地方財政的公益性特征較弱，社會性支出占財政支出比重還不到45%。如果排除目前社會性支出統計中包括的各種與公眾福利關系不甚密切的部門事業費支出，中國地方財政的社會性更顯不足。橫向比較的結果表明，中國地方財政的公共性相對不足，公共服務意識較弱，服務型政府建設相對滯后，而經濟建設型和行政管理型特征較為明顯。”這表明我國財政公共服務支出的總體發展水平仍然相對滯后。

三、財政公共服務支出的項目結構

公共服務的內涵非常豐富，財政公共服務支出也相應存在許多不同的支出項目，而各項目支出比例的變化不僅體現了國家財政在某一時點的支出重點，甚至還可以反映出公共服務制度的發展水平。

表1:財政公共服務支出各項目的比例(2001～2010年)

表1顯示，科技支出比例呈現出快速上升的趨勢，由2001年的3.8%增長到2010年的8.4%，10年增長了1.21倍，但是其占公共服務支出比例始終為10%以下;三農支出從2001年的14.6%增加至2010年的20.6%，增幅達到41%;大約占全部財政公共服務支出的五分之一;醫療衛生支出由9%增長到12.2%，增幅為35.5%;與此同時，文化、社會保障、教育、支出比例均呈現出下降趨勢，降幅分別為31.5%、27.2%、9.6%，其中文化的降幅尤其明顯，從2001年的5.7%降至2010年的3.9%。雖然基于與社會保障都下降了，但是兩者都是公共服務項目中最哦的項目，教育占公共服務比例為三分之一，社會保障在20%以上，特別是2001～2006年都在30%以上。

四、財政公共服務支出的地區差異

根據目前我國的財政分權體制，公共服務大都屬于地方政府支出，“政府公共服務職能呈現地方化特點”。表2顯示，2001年以來地方政府承擔的公共服務支出的比例在90%左右。盡管存在中央政府對地方政府的轉移支付，但考慮到我國的經濟發展存在著較大的地區差距，因此在財政公共服務支出方面可能也存在著明顯的差異。

表2 地方政府公共服務支出占國家公共服務支出比例(2001～2010年)單位:(%)

為考察財政公共服務支出的地區差異，我們運用泰爾指數對我國東部、中部、西部與東北等四大區域公共服務差距進行了分析(見表3)。泰爾指數(Theil Index，簡稱T值)具有在樣本之間分解的特性，可將地區整體差異分解成不同地區之間的差異，它雖然不像基尼系數那樣提供一個公平性的合理判斷標準，但是它的最大優點是:它所代表的公平性可以分解，求出不同層次、不同組別的公平性。當泰爾指數為1時，說明分配處于最不公平狀況，而當泰爾指數為0時，說明分配處于絕對公平狀況。

表3 四大地區公共服務支出的泰爾指數

總體上看，泰爾指數(T值)由2001年的0.0103下降為0.0038，T值減小，說明我國公共服務均等化得到了加強。但是分區域看，東部地區優勢減弱，10年間，人口比例增加，而公共服務支出比例下降，但是公共服務比例還是大于人口比例，公共服務支出處于有利地位，T值由0.0294下降為0.0133;中部地區則處于不利地位，人口比例超過公共支出比例，10年來都沒有改變，但是T值由－0.028增長到－0.0214，均等化加強;西部地區T值由負值轉正，2010年T值為0.0049，說明相對2001年，西部地區處于有利地位，公共支出比例超過人口比例;而東北地區優勢減少，T值下降為0.007。總體來看，10年來，我國四大區域公共服務均等化進一步加強，東部與東北地區優勢縮小，西部地區T值由負值轉正，對于國家公共服務均等化有促進作用，中部地區T值一直處于負數，對公共服務均等化造成負面影響，因此需要國家加大對中部地區的轉移支付。

五、財政公共服務支出的城鄉結構

長期以來，我國的城鄉之間一直存在著明顯的差距，各級政府在財政支出方面也表現出強烈的城市偏向。因此，接下來將考察財政公共服務支出的城鄉結構。從目前的情況來看，我國官方并沒有公布本研究所指的公共服務支出項目數據，例如文化支出，很多難以分辨哪是城，哪是鄉的支出;社會保障支出如對社會保險的補助、自然災害生活救助等，也很難區分出其中的城鄉比例。因此，我們以教育和醫療衛生支出來代替，這并不妨礙本研究的價值。

城市教育支出由2001年的2156億增長到2009年的7513億，占教育支出比由70.5%下降到63.8%，基本占教育支出的三分之二;農村教育支出由2001年的901億增長到2009年的4717億，占教育支出比由29.5%下降到36.2%，雖然比例有所提高，但是與城市相比，差距非常大。

城市衛生支出由2001年的444億增長到2007年的1786億，占教育支出比由55.5%上升到77.5%，7年來上升非常明顯;而農村衛生支出由2001年的355億增長到2007年的517億，增長非常緩慢，其占衛生支出比由44.5%下降到22.5%。

因此，無論是教育還是醫療衛生來看，我國的財政公共服務支出均表現出了明顯的城市偏向。

六、結論與政策思考

運用2001～2010年的統計數據，對我國財政公共服務支出進行考察，結果顯示:

(1)我國的財政公共服務支出2001～2006年變化比較平穩，2007年及其以后出現了比較明顯的上升，2010年達到最高的43.84%，10年間上升了10.7個百分點。

(2)教育是公共服務最大支出項目，雖然10年來比例下降;社會保障為第二，三農支出第三，基本上占20%以上;科技與文化支出排在最后，其占比例都在10%以下。

(3)我國四大區域公共服務均等化進一步加強，東部與東北地區公共服務優勢縮小，而西部地區T值由負值轉正，對于國家公共服務均等化有促進作用，中部地區T值一直處于負數，對公共服務均等化造成負面影響。

(4)我國的財政公共服務支出存在著強烈的城市偏向。

應該說，10年來我國地方政府在民眾公共服務方面也取得了巨大成績，公共財政在公共服務方面的支出不斷增加。近年來民生問題突出、地區發展不均衡，實際上在很大程度上與公共服務的非均等有密切關聯，公共服務均等化，本質上就在于“財政均等化”。根據以上研究，提出下列對策建議。

第一，加大公共服務投入，建設公共服務型政府，為公共服務的全面、協調、可持續發展提供財政保障

當前我國正處于經濟轉型與社會轉型的重要時期，各種復雜的現實的困難使得要在全民范圍內實現公共服務均等化，政府必須發揮關鍵性的主導角色。因此，政府能否從過去的發展型角色轉變為與當今市場經濟和全球化經濟相適應的服務型角色成為問題的關鍵。可以說，“沒有政府的徹底轉型，任何改善基本公共服務均等化的措施都是低效和不可持續的。”目前我國相當多的地方政府基本上還是一個“經濟建設型”政府，各級政府官員忙于“招商引資”，大量財政資金被運用于政府沒有比較優勢的用途上，政府用于經濟建設服務的費用明顯偏高，而用于社會服務的費用明顯偏低，這與發達國家逐步加大公共支出中社會性支出的比重的做法背道而馳。地方政府是公共服務供給主體，各級地方政府應當各級地方政府應借鑒發達國家做法，加大公共服務投入，增加投入不僅指政府在公共服務上的財政投入達到應有比重，也包括了政府加大對公共服務的制度供給。

第二，優化財政公共服務支出的項目結構

雖然基于成為公共服務最大支出項目，但是與“每年公共教育開支占GDP的4%”的《教育法》規定的目標還有很大距離。近些年，政府加大了對三農的財政投入力度，應該將這些積極的經驗和做法形成制度鞏固下來，變為公共預算的硬性約束指標。世界衛生組織和中國衛生部估算，如果公共衛生支出能夠從現在每年占GDP的0.9%增加到每年占 GDP的1.5%，就能建立起覆蓋全面的基本衛生服務體系。要以向轄區內全體居民提供“基本而有保障的公共服務”為抓手，重點做好教育、醫療、社會保障、就業等工作。

第三，緩解財政公共服務支出的地區差距，加大對中西部的扶持力度

長期以來，中西部地區的經濟社會發展遠遠滯后于東部地區，這種經濟發展水平的滯后有其深刻的自然和歷史原因，如國家發展戰略轉移、脆弱的生態環境、頻發的自然災害、落后的社會文化環境等。因此國家要完善財政轉移支付制度，加大對落后地區特別是中部地區的財政支持;調整轉移支付結構，增加一般性轉移支付在財政轉移支付中的比重，減少并逐步取消對公共服務具有逆均等化效果的稅收返還及原體制補助，規范專項轉移支付并加強對轉移支付的監督及均等化效果的評估。

第四，努力縮小財政公共服務支出的城鄉差距

公共服務向農村傾斜，著手推進公共服務的均等化。當前地方公共服務均等化面臨的主要障礙是二元戶籍制度、財政投入偏差。城鄉分割的二元戶籍制度日益成為基本公共服務均等化的重要障礙。農村戶口和非農戶口享受的基本公共服務在范圍、水平和質量上不可同日而語，扭轉城鄉差距日益擴大的根本措施在于進行徹底的戶籍制度改革，建立城鄉統一的戶籍制度，城鄉居民享受大體一致的公共服務。為了縮小城鄉公共服務差距，應積極推動將更多的財政資金投向農村，真正實現工業反哺農業、城市反哺農村，使得更多的資源投向農村，實現農村公共服務的跨越式發展。同時，也應該注意到公共服務的規模經濟效應和公共服務水平提高的最終目的是讓人民受益，所以，政府應積極創造條件，特別是通過財政支持的方式，有步驟地轉移農村人口到城市(城鎮)居住，在工業化和城市化(城鎮化)進程中逐步促進城鄉公共服務的均等化。

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