政府投資項目前期環境與安全監管評價實證研究

烏云娜，黃 勇，王 青，熊 凱

（華北電力大學經濟與管理學院，北京102206）

政府投資項目前期環境與安全監管評價實證研究

烏云娜，黃 勇，王 青，熊 凱

（華北電力大學經濟與管理學院，北京102206）

以安全與環境管理的前期監管作為研究對象，通過文獻查閱歸納了文化、行為、合同、信息四個管理要素，提取了代建項目安全與環境管理全過程的綜合評價指標體系。通過調查問卷形式獲得了10個項目的安全與環境管理綜合評價數據，通過基于粗糙理論，約簡指標體系與原指標體系評價結果的對比來檢驗約簡指標體系的評價能力。檢驗結果表明，約簡指導體系精簡了評價內容從而提高了評價效率，而且不會顯著影響原指標體系的評價能力，能夠為政府監管提供較為準確的決策依據。

政府投資項目；代建制；監管；前期管理；安全與環境管理；粗糙集

安全與環境管理綜合評價是政府監管的重要輔助手段，是指政府客觀、全面、合理地評價政府投資項目的安全與環境管理工作，深入分析當前代建項目中政府投資項目的安全與環境管理水平。綜合評價在通過監管程序直觀了解代建項目安全與環境管理基本信息的基礎上，根據事先確定的評價策略和方法，有針對性地深入分析和處理信息，得出對政府投資項目安全與環境管理水平的綜合評價結果，并以此作為評定和處理監管結果的依據。一方面，綜合評價方法中的指標體系和評價模型可以指導政府盡量捕捉有價值的監管信息，對政府投資項目的安全與環境管理水平進行評價分析。另一方面，綜合評價結果為進一步評定、分析和處理監管結果提供了充分的依據。因此，應用綜合評價方法對于提高監管工作的質量有著較好的促進作用。

一、安全與環境前期管理

（一）前期管理的內容與目標

代建項目建設前期階段，安全與環境管理的相關工作主要有可行性研究、環境影響評價、招標管理、勘察設計管理、項目報建及其它準備等?？尚行匝芯侩A段，政府投資項目要提出較為具體的建設管理方案，其中也包括安全與環境管理方案，要在充分論證的基礎上進行方案比選；與此同時，根據《中華人民共和國環境影響評價法》規定，政府投資項目應與可行性研究同時組織環境影響評價文件的編制。政府投資項目通過招標選擇勘察設計單位及施工階段承包商，對勘察設計工作進行協調管理，對設計方案進行安全與環境專題審查。政府投資項目還應按規定辦理相關手續，及時報建項目，其中政府投資項目開展的安全與環境評價，以及前期準備工作中的安全與環保措施等是相關主管部門審批報建項目的重點審查內容。建設前期階段，政府投資項目主要應對逐步精細化的建設管理方案就安全與環境專題跟進管理并及時獲得審批通過，并確保安全與環境管理方案的可行性和有效性。政府投資項目的安全與環境管理要控制相應的內容并達到相應的目標，項目進度才能向前推進。見表1。

1．政府層面監管。有監管權限的政府主管部門，在報建審批程序中依建設前期階段工作的推進，遞進嚴格審核項目安全與環境評價結果、安全與環境管理方案以及前期安全與環境管理準備工作的合法性。代建項目的委托方（投資人與使用人）依代建合同審查政府投資項目的安全與環境管理計劃、安全與環境評價及管理方案是否符合代建項目實際情況以及合同的基本要求，監督政府投資項目的管理程序，依據審核通過的政府投資項目管理計劃監督其前期安全與環境管理工作實施情況，然后與代建人協調完成報建程序。

表1 政府投資代建項目安全與環境前期管理的內容與目標

（二）建設前期階段安全與環境管理的監管實施設計

政府相關主管部門對政府投資項目的工作結果嚴格把關，提出具體的審核意見，對于安全與環境評價結果、管理計劃方案及前期準備工作不符合法律規定的情況，要求代建人整改，否則不予審批通過，不頒發開工許可。委托方要監督代建人規范管理，一經發現政府投資項目中的不當管理行為可依合同約定處理，甚至可以提出工程索賠。

2．市場層面監管。代建項目承包商依合同要求開展安全與環境評價及管理方案設計等工作，接受代建人的管理協調和監督，但不受其強行干涉，而且相應地可以監督政府投資項目按約定履行提供工作條件和資源并支付報酬的義務。為政府投資項目提供中介服務的單位可以評價政府投資項目的資信和業績狀況，參與并監督政府投資項目安全與環境評價及相關管理工作的準備過程。政府投資項目不提供合同承諾條件，對項目實施工作提出不合理的要求或者強行干涉，承包商可以追究其違約責任，提出變更或索賠，嚴重時可以中止合同實施。中介服務單位有權制止代建人任何可能加劇自身所承擔風險的管理行為，如產生后果還可以追究其責任，這將降低政府投資項目的信譽，會使其在未來的競爭中處于不利地位。

3．社會層面監管。建設前期階段，社會層面主要可以監督政府投資項目安全與環境管理相關管理信息中依法應公開的部分是否公開透明，相關審批程序和結果是否合法等。

建設前期階段安全與環境管理的監管實施細節設計，見表2。

表2 建設前期階段安全與環境管理監管實施設計

安全與環境前期管理基本概況，見圖1。

圖1 安全與環境前期管理基本概況

二、粗糙集理論的優勢

粗糙集理論是適合于處理代建項目建設管理監管中的綜合評價問題的。在處理代建項目建設管理監管的綜合評價問題時有其獨特優勢，主要體現在以下兩個方面。

一方面，在政府監管中，有宏觀的法制和行政規定指導監管工作的基本方向，對建設管理行為起到基本的規范作用。綜合評價方法是作為監管工作的一種決策輔助手段，目的在于為制定監管決策和意見提供準確依據，只需要客觀地反映建設管理水平的實際情況，沒有必要加入主觀偏好的因素，在確定監管決策和意見時可以再加入監管者的綜合權衡考慮。粗糙集理論正是一種利用客觀知識的評價策略，有助于政府監管工作在體現政府宏觀調控導向的同時，也遵循建設管理的內在客觀規律。

另一方面，粗糙集理論的屬性約簡思想對政府監管工作也是十分有意義的，通過數學算法對指標體系進行屬性約簡，保留必要的能夠達到分類目標的指標。這保證了政府在監管評價的過程中有重點，有針對性，同時也減少了收集監管數據的工作量，在一定程度上能夠節約政府監管資源。

三、安全與環境管理綜合評價指標體系的建立

（一）安全與環境管理要素

前文對安全與環境的前期管理內容與目標的分析和相應的監管實施設計作了詳細的分析，從以上內容總結提煉出來四個最關鍵因素，即文化、行為、合同、信息等四個管理要素，安全與環境管理可以從這四個方面來開展。

1．文化管理要素。文化要素正在逐漸進入安全領域的研究視野。文化、理念等概念更是成為討論安全與環境問題時的焦點問題之一。組織都有自身獨特的文化，文化體現了組織的精神形象，能以組織行為加以體現，會對組織運行產生或積極或消極的影響。文化管理要素會影響組織對安全與環境問題的認識，對于安全與環境管理，主動管理更有利于管理的系統組織和效果發揮，但主動管理又要受到組織對安全與環境問題認識的限制。因此，文化管理要素將直接影響組織安全與環境管理的組織方式、實施程度與效果。

組織文化與組織經營目標直接相關，只有組織真正將安全與環保文化與自身的經營目標有機結合起來，才會形成有生命力的安全與環保文化。與組織其它講求效率的文化不同，安全與環保文化不直接指向具象的產品，因而不會有類似標準工序之類的明確規范來幫助其提高管理效率，對于管理的重要性也更為突出。組織文化還會受到地域因素和社會背景的影響，不同背景文化的共存是客觀事實，尤其是在人員流動性較大的情況下，在安全與環境管理中不容忽視。

2．行為管理要素。工作是通過人的行為完成的，但工作確定了人的基本行為方式，卻不能完全約束人的行為。例如，對于有長期工作經驗的管理人員和工人，他們十分熟悉自己工作范圍內的每一道標準工序，對工作環境也有相當的控制能力，但即便是擁有專業素養的工程人員可能更容易找出提高安全與環境管理效率的方法，他們也可能因為對自身專業技能和所熟悉環境的自信而放松對工作行為及行為后果的關注，并由此做出一些可能導致危險或污染、浪費的行為，或者他們也可能因為擁有工作經驗、技能而被更多地暴露在危險環境中。因此，行為是安全與環境要素系統中唯一的能動要素，包括工作行為和管理行為，不同的人的行為特征不同，安全與環境管理中人的行為是值得關注和評價的［1］。

人的行為作用于環境并完成工作，規范的行為是從根本上預防事故的基本要求，在工作計劃時要考慮人的行為特點合理安排工作或設計工序。項目現場的安全與環境管理應該讓所有工作人員都盡量在工作時按計劃安排采取合適的行為，如規范的操作，嚴格的自律，對指令的服從以及突發情況下的應變。

3．合同管理要素。安全與環境管理的管理范圍大、對象廣，而且主要針對的是不確定性，與龐雜的建設管理工作交叉進行容易造成管理目標的混亂，甚至可能使安全與環境管理處于從屬被忽視的地位。因此，無論是處于頂部的領導層，還是處于底部的實施層，都要給予安全與環境管理足夠的重視，這在很大程度上應被視作一種義務［2］。合同對締約方具有法律約束力，在合同中明確對安全與環境管理的要求，就能形成對各方開展安全與環境管理的硬性約束。通過合同管理可以落實安全與環境管理責任，明確各方安全與環境管理工作的關系，提高對安全與環境管理的重視，加強規劃與合理組織，使安全與環境管理隨著合同實施在項目全周期得以貫徹。

4．信息管理要素。信息的交流和反饋都會影響安全與環境管理的效果。建設管理的各項工作都是在信息交流與傳遞下逐步深入開展和具體實施的，如經常循環開展的答疑與澄清、交底、跟蹤與診斷、驗收總結等階段性的工作。安全與環境管理常常體現在各項工作的細微之處，在正常的工況下其效果并不明顯，人對于相關工作及成果的認識都很模糊，通過信息傳遞則可以明確安全與環境管理的目標和對象，同時還能讓更多的員工參與到安全與環境管理中來。因此應提供合理的媒介來促進安全與環境管理中的信息交流。

信息需要被及時合理地傳達，并被接收者充分理解，有時不好的工作結果可能是由于不合理的信息傳遞過程造成的。而且，除了實現信息的傳遞，信息管理的一個重要作用還在于為建設管理完整、有序的保存檔案文件材料，以便必要時有據可循。信息管理在具體的操作過程中可以有適當的靈活性，例如，有施工承包商嘗試在開展安全管理時將項目外部的信息元素也加以考慮，是一種創新的舉措，并且獲得了較好的效果。

文化、行為、合同和信息管理要素在空間上連接了安全與環境管理的組織和個人，在時間上又串聯了安全與環境的整個管理周期，能夠全面涵蓋和保障安全與環境管理的實施及效果。四項管理要素發揮著合力維持平穩、有序的現場工作環境和狀態，它們所發揮的作用，見圖2。

圖2 安全與環境管理要素的作用

（二）評價指標初步提取

按安全與環境管理要素提取評價指標，初步提取政府評價政府投資項目安全與環境管理的指標體系。由于代建項目建設前期和建設實施階段的管理工作實質有著較大的差異，故將項目實施過程的兩階段劃分作為提取評價指標體系的基本框架。見表3。

（三）基于粗糙集理論的指標體系約簡計算

1．決策表及差別矩陣建立。為了滿足政府監管工作需要，對政府投資項目安全與環境管理水平合格的情況作細致評價，以激勵政府投資項目不斷提高管理水平，引導和規范代建市場的培育和發展。將評價結果分為四個等級，依次為：優（90≤評分＜100）、良（80≤評分＜90）、合格（60≤評分＜80）及不合格（評分＜60）。監管實施過程中，指標得分由監管小組評定，與評價結果等級對應地，將指標得分也同樣分為上述4個等級。

表3 政府投資項目安全與環境管理綜合評價初步指標體系［3－5］

通過數據調查，可建立相應的決策表，并通過決策表中的數據建立差別矩陣Mn×n，數學表達形式為

式（1）中：xi，xj∈U，n＝｜U｜，cij的計算方法如下，

易知差別矩陣為對稱矩陣，且對角線元素為φ。

2．指標體系屬性約簡與權重確定。當決策表的數據量很大時，屬性約簡求解過程將變得十分困難，甚至可能出現無核或無約簡的情況。因此，在求解屬性約簡時常采用啟發式的算法求解近似約簡。啟發式算法的特點是采用屬性重要度作為啟發式信息。由屬性重要度的相關定義可知，屬性的分類能力越強，其重要度越大；屬性重要度也會受其它屬性的影響，而這會影響屬性集的分類能力。因此，基于這兩方面的考慮，本文采用基于差別矩陣中屬性頻率的屬性重要度確定方法，屬性αi的屬性重要度計算方法為

在屬性之間不具有明顯相關性的條件下，屬性約簡必然會降低原屬性集的分類能力。在確定屬性約簡的規則時，要盡量使對原屬性集分類能力的影響不會太大（屬性集描述對象的能力與其分類能力有關）。因此，本文選擇的約簡規則的公式為

式（3）中，β1表示屬性αi所能區分的樣本對數，也即屬性αi在差別矩陣中出現的次數；β1表示刪除屬性αi前屬性集所能區分的樣本對數，即差別矩陣中屬性的個數；ε為閾值，本文取ε＝5%［6］。

基于以上分析，屬性約簡的求解步驟見圖3。

圖3 屬性約簡求解步驟

按公式（3）計算約簡后的屬性權重，

（四）安全與環境管理綜合評價模型的建立與檢驗

政府監管的目標在于督促政府投資項目全面、合理地開展安全與環境管理的基本工作，綜合評價結果也應滿足這種要求，避免政府投資項目因為某些方面的管理優勢而掩蓋其在其它方面的管理缺陷。因此，本文選擇了非線性加權的綜合評價模型

經過實際的數據計算對比分析發現，經約簡所得的指標體系并未改變原指標體系的分類結果，達到了對評價對象加以區分的基本要求。而評分結果通過綜合評價模型計算各指標評分而獲得，消除了人為的綜合權衡復雜因素的不準確性，因而更加客觀準確。因此，基于粗糙集理論處理指標體系，并最終建立的代建項目安全與環境管理綜合評價模型，符合本文主旨的要求，能夠滿足政府監管代建項目安全與環境管理的需求，為政府合理提出監管意見提供支持。

四、討 論

（一）粗糙集方法的優勢與不足

粗糙集理論的基礎是通過等價關系分類，對于處理多屬性問題十分有用，可以得到重要性或相關性較小的屬性集合，獲取簡化的決策規則［7］。也正因為如此，只有初始決策表中的屬性值被合理確定，屬性集的分類結果才是準確的。當初始屬性集中包含的屬性很多（尤其中包含定性屬性時），而樣本數據又不充分時，初始屬性集的分類能力很難被準確把握，微小的差異都可能使其被放大或縮小，這最終會影響到屬性約簡的結果，因為理論上約簡屬性集與初始屬性集的分類能力是等同的。

在進一步的研究或推廣應用中，為使對初始指標體系區分樣本能力的把握更加準確，應收集全面而準確的樣本數據。一方面，在收集初始決策表的樣本數據時，應兼顧不同管理水平的樣本；另一方面可以為初始指標體系的每一指標設計詳細的評價內容，并分別制定相應的評分規則和標準。

（二）數據收集和反饋中的問題

數據收集過程中，在條件允許的情況下應組織工程現場調研評價，由管理專家、工程人員等方面人員共同參與，在指標體系約簡的過程中將粗糙集理論與主觀指標賦權法加以結合，以滿足監管工作對指標體系的綜合要求。同時，在指標體系應用過程中，可以視情況開展對約簡指標體系應用情況的分析評價，必要時可以重新開展工程項目案例調研，以計算新的約簡指標體系，使其能夠符合建設管理水平的發展。

（三）數據處理及結果中的問題

根據粗糙集理論基本原理，本文選擇了啟發式屬性約簡的近似算法，在盡量不影響指標體系分類能力的條件下約簡重要性較小的指標，算法思路清晰，易于理解，便于軟件實現。約簡后的指標體系對政府投資項目安全與環境管理水平的評價能力基本不受影響，而對政府投資項目管理的指導意義更強，在應用中應注意依評分結果給出明確具體的監管意見。

五、結 論

本文建立了代建項目安全與環境管理的綜合評價模型，分析了建立綜合評價模型的基本思路。基于前文總結的安全與環境管理的基本原理，初步提取了綜合評價指標體系。應用粗糙集理論的啟發式算法，對指標體系進行屬性約簡，確定了指標權重。通過對粗糙集理論原理的分析，提出了約簡指標體系的不足和完善思路。最終建立了綜合評價模型，通過實證研究，證明了模型具有良好的評價效果。該模型對促進政府的監管有著重要的意義。

第一，促進政府監管工作的統籌。對于政府不同專業主管部門的監管工作和結果，可以綜合項目建設管理的基本標準以及建設階段的關鍵沖突等因素，同時加入政府主管部門對政策推行和引導等的統籌考慮，協調不同專業監管意見之間的平衡關系，形成更具綜合性和統一性的整體監管意見，為政府投資項目改善管理反饋有針對性的監管和指導意見。這樣從整體上提高了政府監管評估工作的嚴肅性和權威性，使政府監管工作總體上能夠滿足社會、經濟和市場發展的需要。

第二，指導政府監管工作開展。通過定量的分析評價，有助于政府發現監管中出現的問題，進而更好二分析問題和解決問題。為政府監管提供可靠的數據，及時轉變監管的方向，促進政府監管工作更好地開展。

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［7］ 胡可云，陸玉昌，石純一．粗糙集理論及其應用進展［J］．清華大學學報：自然科學版，2001（1）：64－68．

The Pre－supervision of Safety and Environment Management in Government Investment Project

Wuyunna，HUANG Yong，WANG Qing，XIONG Kai
（School of Economics and Management，North China Electric Power University，Beijing 102206，China）

In China，government investment project mainly uses agent construction system．The government should make reasonable decisions by using quantification methods．Taking the pre－supervision as research object，this paper summarizes four management elements and designs the framework of comprehensive evaluation．Based on the rough set theory，we design a questionnaire distributed to the engineers via e－mail．Through the investigation，we have got in ten indexes．By using the simplification arithmetic，the evaluation efficiency has been improved．All in all，this method has been proved to help the government make a wiser decision．

government investment project；agent construction project；supervision；pre－supervision；safety and environment management；rough set theory

F062．4

A

10．3963／j．issn．1671－6477．2012．03．003

2012－02－25

烏云娜（1956－），女，蒙古族，吉林省前郭旗人，華北電力大學經濟與管理學院教授，博士生導師，主要從事項目管理與工程管理研究；黃 勇（1979－），男，湖南省宜章縣人，華北電力大學經濟與管理學院博士生，主要從事工程與項目管理研究。

國家自然科學基金項目（70871037）；國家發展和改革委員會重大問題軟科學項目（50100800030039）

（責任編輯 易 民）