我國城市最低生活保障制度發展的現狀與建議

寧一蕾

（天津財經大學財政系，天津300222）

我國城市最低生活保障制度發展的現狀與建議

寧一蕾

（天津財經大學財政系，天津300222）

我國城市最低生活保障制度是應對國企改制和市場經濟競爭負面影響的一道“安全網”，為因各種原因陷入貧困的城市居民提供基本的生活保障，起到了維護社會穩定的作用。但由于設立時間短，政府重視程度不夠，資金不足，城市人口增長過快且流動性大等原因，我國城市最低生活保障制度還存在一些亟待改進和完善的問題。在回顧城市最低生活保障制度發展歷程和現狀的基礎上，總結和分析了制度在運行理念、管理實踐和保障水平等方面存在的突出問題，提出了從保障貧困群體基本生存到促進其發展和社會融合的目標轉變，完善社會救助立法和提高低保管理專業化和社會化水平，以及加強政府公共服務職能建設三方面的建議。

城市最低生活保障制度；低保標準；保障水平

最低生活保障制度是指國家和社會依據相關法定的標準，對不能維持最低生活水平的公民提供物質援助以保障其基本生活水平的制度。最低生活保障作為我國現階段社會救助的一個主要內容，在保障低收入群體基本生活，防止貧困化，維護社會和諧穩定等方面發揮著“最后一張安全網”的作用。

我國的城市最低保障制度是上世紀90年代初，在經濟轉型，國企改制背景下率先在城市建立起來的。以1999年9月28日國務院頒布并于當年10月1日施行《城市居民最低生活保障條例》為標志，我國的城市最低生活保障制度開始進入了制度化運行階段。城市最低生活保障制度取得了一些有目共睹的突出成就：保障了大部分城市貧困家庭的基本生活，維護了社會穩定，較好地發揮了“安全網”的作用。

但是，與社會保障體系發達的國家相比，我們的城市最低保障制度還處在起步階段，作為一項新生事物，其存在的問題和面臨的挑戰也是巨大的和不容忽視的。因此還需回顧發展歷程，研究現存的實際問題，并在充分考慮到我國現階段國情的基礎上不斷創新、發展和完善城市最低生活保障制度。

一、我國城市最低保障制度發展和實踐概況

由于追求充分的就業和平均分配，改革開放前乃至改革開放初期，在“人人就業”思想和單位制的保護下，城市居民很少失業，城市貧困問題并不突出。當時的社會救濟對象主要是“三無”人員，即沒有勞動能力者，沒有收入者，沒有贍養人或撫養人者。對他們實施的救助更多地是從人道主義角度出發，而以權利保障為出發點，針對所有貧困人員的救助制度并沒有建立起來。

隨著改革開放的進一步深化，城市的社會主義市場經濟體制改革進入到一個新階段。國家開始對部分效益不好的國有、集體企業實施“鼓勵兼并，規范破產，下崗分流，減員增效，實施再就業工程”［1］政策，大批原來在國有、集體企業中工作，受到單位保障的職工相繼下崗。這些下崗職工面臨的是收入的銳減和其他與工作相關聯的保障和福利的喪失，再加上傳統就業體制的保護讓這些下崗人員在觀念和技能等方面都很難適應市場經濟的競爭，所以相當一部分下崗職工迅速形成了一個新的城市貧困階層。為了應對城市貧困及其帶來的其他突出社會問題和減少市場經濟體制改革的阻力，各級政府開始逐步探索建立城市最低生活保障制度。

（一）我國城市最低保障制度的實施歷程

1993年上海市率先實施了最低生活保障制度，經過召開專門會議研究各種收入較低的在職職工、退休職工和社會閑散人員的生活保障問題，上海市民政局采用了市場菜籃子法和恩格爾系數法，根據當時的物價水平確定了保障標準，并與有關部門一道在1993年6月下發了《關于本市城鎮居民最低生活保障線的通知》。當年上海市就有7 680位城鎮居民通過這一制度得到了基本保障［2］。

鑒于上海市的實踐，次年國家民政部提出要對城市社會救濟對象逐步按當地最低生活保障標準實行救濟。1995年至1996年開始在部分經濟比較發達的沿海城市進行居民最低生活保障制度試點工作，這些城市包括青島、廈門、大連、廣州、無錫、海口等。此外，《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》明確提出“建立城市居民最低生活保障制度”，極大地推動了相關工作的開展，到1996年底，居民最低生活保障制度已在全國101個城市建立了起來。1997年9月，國務院發布《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，提出要合理確定保障對象的范圍和保障標準，認真落實低保資金。

1999年全國608個市和1 689個縣全部建立了居民最低生活保障制度，同年還頒布了《城市居民最低生活保障條例》，規范化和制度化了城鎮居民最低生活保障工作。2001年11月12日，國務院辦公廳又發出了《關于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》，針對城市低保制度發展不平衡的情況，從提高認識，貫徹屬地管理原則，加大財政投入，建立法規制度、加強組織領導等方面規范了城市居民最低生活保障制度，以促使這一制度進一步發展。之后十六屆三中全會決議提出了要“完善城市居民最低生活保障制度，科學規范其標準與方式”。根據這一精神，2004年全國民政廳局長會議提出“進一步完善城市居民最低生活保障制度，切實做到應保盡保，分類施保”。

（二）我國城市最低保障制度的制度設計

1999年9月28日國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》）從城市低保制度的目標、覆蓋范圍、保障標準、資金來源、責任主體、工作程序等方面出作了原則性的規定。通過對條例的學習和研究，我們可以得出以下幾點認識。

第一，城市最低生活保障制度是保障城市居民基本生活權利，維持城市最基本的生活水平的制度。在制度的設計理念中強調了從政府那里獲得物質幫助是符合相關標準的城市居民的一項權利，這與以往的道義性救濟行為相比是一種進步。但另一方面其基本目標僅僅是滿足低保戶的衣、食、住這些基本生存需要，以消除城市絕對貧困現象。其制度設計的前提是在其他制度有效實施的情況下，對生活仍有困難的居民給予的最后保障，是“最后的安全網”。

第二，城市最低生活保障制度是建立在家庭收入調查基礎上的收入補差制度。基層政府在收到低保申請后應對申請人的家庭經濟狀況和實際生活水平通過入戶調查、鄰里訪問等方式進行核實，制度規定了按照一定的方式識別貧困居民。條例還規定符合待遇條件的家庭，除“三無人員”能按當地最低生活保障標準全額享受待遇外，其他均按低于社保標準的差額享受。

第三，城市最低生活保障制度是地方各級人民政府具體負責的制度。縣級以上民政部門負責低保的日常管理，財政部負責保障資金，所需資金由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目。中央政府只對低保制度的實施負有行政管理的責任，這在一定程度上增加了低保資金來源的不穩定性和保障水平的差異性。

《條例》頒布后，全國各省市依照各自的經濟狀況和社會需求，先后制定了具體的實施辦法。各省的城市最低保障制定都依照《條例》的基本規定，但因為各地具體情況不同又各有特色。除了保障基本生活，在家庭收入調查基礎上的收入補差和地方政府具體負責幾項基礎的制度要求外，地方的城市最低生活保障實施的鮮明特點是建立了低保線與物價水平、就業促進與城市低保制度建設的聯動機制，如湖南省人民政府于2008年發布了《湖南省建立就業與城市居民最低生活保障聯動機制暫行辦法》，另外還有一些經濟實力較強的省份和地區在城市低保制度和其他社會救助制度的銜接上作出了卓有成效的探索。

從1993年到2010年，城市居民最低生活保障制度經歷了試點、推廣、制度確立和不斷完善的過程。根據民政部2010年第3季度民政事業統計季報顯示，2010年3季度城鎮居民低保人數為2 289．6萬人，城鎮居民最低生活保障支出資金為341．9億元。但是通過中華人民共和國民政部社會救助司網頁上發布的數據——《36個中心城市低保標準一覽表（2010年6月）》［3］可以看出，由于各地的物價水平和滿足最低生活的需求有差別，不同地區的低保線水平差距還是很明顯的，見圖1。

圖1 2010年6月36個中心城市低保標準

二、我國城市最低生活保障制度存在的問題和面臨的挑戰

（一）現階段城市最低生活保障制度中不合時宜的理念和誤區

首先，隨著城市經濟和社會環境的進一步發展，城市人口構成復雜化，這使得《城市居民最低生活保障條例》中“持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物資幫助的權利”的規定已經不能有效地指導現實工作了。具體表現在：一方面全國一些省市已經率先取消了城市和農村、農業和非農業戶口的區分，如湖南、湖北、福建、河北等省份，在這些地區戶口已經不再是區別城市居民和農村居民的依據和有效方法。另一方面，城市人口流動性加強，除了大批農民工涌入城市并長期居住和工作在城市外，城市居民也因流動出現了人戶分離的現象。若還以戶口作為低保對象界定的前提條件，將束縛城市最低生活保障管理工作的發展。

其次，我國現行的城市低保制度存在明顯的應急性和補救性色彩，對低保事業發展的長遠設計和宏觀考慮不足。若回顧一下城市低保的發展歷程，我們就可以很明確地感受到這一點。城市低保制度本身就是政府被動應對城市經濟體制改革，國企改制后出現的嚴峻城市貧困化現象的產物，是政府對前期決策導致的負面效應而采取的補救措施。這往往導致對相關制度的設計過于倉促以及制度的目標指向過于功利，決策者對城市低保制度的發展缺乏前瞻性和規劃，以一種“走一步看一步”的方式來安排工作，對問題的預防能力差，問題出現后也只能采取一些權宜之計。《城市居民最低生活保障條例》中一些規定過于寬泛，導致在之后的實施過程中出現了很多意想不到的問題，只得接著出臺一些補充規定和通知來規范低保工作。這些政策和規定在具體工作中的落實往往存在一定的困難，而且有進一步積累成為制度改革和發展阻礙因素的可能，長此以往將不利于我國城市低保制度的發展和完善。另外，制度以見效快，容易實現的反絕對貧困和保基本生存需要為目標，在保障貧困居民一定的基本生活水平和促進其進一步發展這一層面上所投入的資金不足，相關的配套政策和救助手段也很缺乏。

最后，現階段的城市低保在城市貧困人口就業促進和能力建設方面的安排不夠，有導致長期低收入群體存在的傾向。單純的發放救濟金和救濟物資只能幫助低保戶暫時緩解貧困，政府應該通過其他的制度安排來幫助城市貧困階層增強其自生發展的能力，這樣才能鼓勵他們自謀生路，自食其力，從而讓其從真正意義上擺脫貧困，如為有勞動能力的低保戶提供職業技能培訓和提供適合的就業機會和途徑。同時，城市低保制度本身的設計給了低保對象一種較為穩定的預期：只要自己的收入水平沒有發生變化，他就能繼續享受低保待遇，再加上各種因素導致的就業困難，使得低保戶中相當一部分具有勞動能力的人就業意愿和動力缺乏［4］。因此，政府還應該采用一些相應的措施，鼓勵具有勞動能力的人積極就業或創業。

（二）我國城市最低保障制度運行中的管理問題

目前我國城市低保的運行還存在著形形色色的問題，具體可歸為以下四個主要方面。

第一，在城市低保立法方面缺少一部能指導城市低保工作的高層次的且具有前瞻性的專門法律。現有的相關文件都是以通知、條例等形式存在，如1999年的《城市居民最低生活保障條例》，2001年的《關于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》等。這些政策與專門的法律相比強制性弱，可變性強，所以在指導城市低保的具體管理工作時不具備足夠的威懾力和執行力。此外，現有的政策條例欠缺前瞻性，導致在實際管理工作中不能較好地預防可能出現的問題，而只能對已暴露的問題采取修補措施。

第二，在城市低保行政管理方面，基層缺少專業的低保工作人員。社區的大多數低保專干文化程度不高，專業素質難以保證，在與低保戶互助開展工作時出現摩擦的情況時有發生。此外低保工作者待遇偏低，工作量大，也打擊了他們工作的積極性。除了一些沿海經濟發達地區和大城市外，基層低保工作人員普遍不受重視，業績考核機制缺乏，嚴重影響了基層低保工作的效率。另外對低保檔案的管理力度亟待加強，檔案室是對低保戶資格審核和具體工作開展的基本依據，在實際中檔案管理的專業人員和設備（如檔案室）缺乏，檔案更新速度慢，各類資料的統一性差，這些都是提高工作效率的制約因素。

第三，城市低保資金管理的制約因素多，主要表現在資金籌集和發放兩個方面。《城市居民最低生活保障條例》第五條規定“城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預算”，中央政府不負有資金籌集方面的責任。1994年實行的“分稅制”改革已經使得地方財政收入減少，很多地區已經到了捉襟見肘的地步，財政困難地區不得不采取縮減保障面，壓低保障線的方法，來降低在低保方面的開支。雖然近幾年來中央財政的補貼力度有所加大，但地方財政仍是主要來源，影響了低保資金籌集的穩定性和可靠性。低保資金發放的社會化程度低，少發、欠發甚至不發的情況時有發生，不少低保戶不得已而采取上訪的形式來維權。

第四，城市低保對象管理中存在著救助對象難以確定和退出機制不完善方面的問題。按照規定，家庭人均收入低于低保線的困難戶才有資格申請低保，但在具體工作中科學且操作性強的家計調查方法并沒有確定起來。隨著就業方式和收入來源的多樣化，隱性就業和隱性收入成了低保資格審批工作的一個棘手問題。雖有三榜公示和每月發放前的公示制度，其實施效果依然不盡人意。2004年又提出了“應保盡保”，但由于各種原因“錯保漏保”的情況仍大量存在。2005年中國社科院政策研究中心在北京、天津、上海、沈陽、成都、西安和武漢七城市的調查顯示，七城市錯保率均值為4．09%，漏保率均值為11．63%［5］。由于相關審查和懲處規定不完善，工作不到位，收入增加應該退保的低保戶主動申報的人數微乎其微。

（三）我國城市最低保障支出水平和地區差距

社會保障水平是指一定時期內一國或地區社會成員享受社會保障的高低程度，衡量其高低的主要指標是社保總支出占國內生產總值（GDP）的比重，這一指標能集中反應一國或地區經濟資源用于保障民生，提高國民生活水平的程度。通過以下數據我們可以了解到目前我國的社會救濟支出占GDP比重和財政支出的比率偏低。見表1。

表1 近年社會救助支出占GDP、國家財政總支出的比重單位：億元

從一些發達國家的相關數據來看，社會救助占GDP一般在0．5%以上，英國占到了3．9%。實際上發達國家的經濟發展水平高，貧困人口比重沒有我國高，因此我國的社會救助資金投入至少不應低于這些國家的社會救助投入比重。

我國城市低保水平低還表現在現行的城市救助標準偏低。對于大多數低保戶而言，低保金只能勉強滿足其基本的生存開銷，僅僅停留在保證城市貧困群體“延續生命的最低需求”上。見表2［6］。

表2 全國平均低保標準、補助水平與月人均食品消費支出的關系

將基本需要僅僅等同于生理性的最低需要是很不應該的，與科學發展觀及和諧社會建設的要求相差較遠。

除了城市低保占GDP比重不高，救助標準偏低，我國城市低保救助還存在十分明顯的地區發展不平衡現象。下面以我國2009年不同地區城市最低生活保障狀況作一比較，便可明了。見表3。

表3 2009年我國不同地區城市最低生活保障狀況比較

從表3中可以看出，2009年中部地區的城市低保人數占全國城市低保人數近一半，其平均保障標準是最低的。盡管國家針對這一情況加大了中央財政對財政困難地區的財政補貼力度，但是城市低保水平地區差別過大的問題依然存在。

造成這一現象的原因主要源于低保資金的籌集由地方財政負責這一制度設計，導致我國低保資金籌集的社會化程度低，無法在全國范圍內實現互助調節。我國東、中、西部之間的經濟發展水平和地方政府的財政能力差異很大，在經濟發展水平高，地方財政能力強的地區往往需要低保救助的人較少；相反，經濟發展水平低，地方財政能力較低的地區往往需要救助的貧困人口較多。由此可見，我國低保資源在地區之間的分配上存在著明顯的差距。

三、總結與建議

由于我國城市低保制度運行時間短，因此存在一些問題在所難免，而且從總體上來說，我國的低保制度還是取得了一些成就，并處在一個不斷發展和完善的過程中。但社會的發展不斷給我國的社會保障制度提出新的要求和挑戰，如若不及時謀劃和積極應對，必將影響社會的穩定。綜觀現階段我國城市低保制度存在的問題和面臨的挑戰，我們對我國城市低保制度的進一步完善和發展特提出如下建議：

第一，轉變城市低保制度運行理念，從保障生存到促進發展和社會融合，注重促進低保戶就業和能力發展方面的工作。近年來，我國經濟持續發展并帶動了國家財政收入的不斷增加，再加上政府越來越關注民生和“以人為本”，進一步增加了制度理念轉變的可行性。低保制度要以促進受助個體發展和社會融合為目標的前提是擴展“基本需要”的內涵和外延，除了保障基本生存條件外，醫療保障、受教育權利的保障和一定面積的住房保障這些都應該包括在“最基本需要”的范疇之內。在此基礎上，新的制度安排應該注重提升低保戶自我發展的能力，通過各種途徑為他們提供平等的創業、教育和就業機會，以達到自救自立的目的。同時還應著眼于降低受助群體遭受面臨社會排斥的風險，一方面要完善制度安排減少制度本身的排斥因素，另一方面要采取措施建立和完善諸如醫療救助、法律救助等配套制度促進低保戶的社會參與和社會融合。

第二，完善城市低保管理體制，從健全相關法律規范入手提高各層次的社會參與程度，逐步解決城市低保行政、資金和對象管理中存在的問題。放眼世界各國社會保障制度發展和完善的過程，幾乎都是在一些高階位和相對完善的法律指導下進行的。目前我國應盡快制定一部相對完善且對城市低保管理有明確規定的專門法，以便減少制度實施層面出現的問題。在行政管理方面要注意現有低保條例的指導性和可操作性，同時提高基層低保工作者的待遇水平，對低保工作者的工作業績實行動態管理和績效管理，并加強對低保檔案的管理。在城市低保資金管理方面，要逐步建立多元化籌資機制，在政府為主體的前提下，采取措施引導和鼓勵社會多方參與，廣辟資金來源渠道，如落實鼓勵低保捐贈的優惠政策，建立對捐贈資金使用的社會監督等。在對低保對象的管理中應完善家庭收入調查和低保戶公示制度，加強“隱性就業”和“隱性收入”的清理力度，提高保障對象的準確性，盡量減少錯保、漏保現象。此外應該加強低保政策的宣傳力度，確保低保戶第一時間了解到與自身權利和義務相關的信息，還應向一般民眾宣傳，以提高低保制度社會參與和社會監督的力度。

第三，加強政府的公共服務職能，增加社會救助占財政支出的份額和中央財政對經濟欠發達地區的轉移支付。我國的社會主義國家性質和市場經濟體制決定了保障民生、提供公共產品和公共服務是政府不容推卸的責任，相應的政府財政也應該注重向社會保障、教育、就業等領域傾斜。就目前社保支出占財政支出比例來說，政府應不斷加大投入的力度，尤其是要加強中央財政對西部地區、革命老區、少數民族等地區的轉移支付力，緩解當地因地方財政困難而造成的低保覆蓋面窄，保障水平低的問題，逐步把東部、中部和西部差距縮小到一個適度合理的范圍。還可以嘗試建立不同地區之間橫向轉移支付的制度，在考慮到貧困地區對富裕地區的勞動輸入和為富裕地區創造了大量財富等因素的基礎上，制定出從經濟發達地區向貧困地區橫向轉移支付的具體辦法，可嘗試改變以往縱向轉移支付模式為縱向為主、縱橫結合的模式，以減輕中央財政負擔，提高轉移支付的透明度。

［1］ 朱镕基．堅定不移走鼓勵破產、規范破產、下崗分流、減員增效、實施再就業工程的路子［EB／OL］．（1997－12－11）［2011－12－20］中國勞動資源網，http：／／www．51labour．com／．

［2］ 丁朗父．從單位福利到社會保障——記中國城市居民最低生活保障制度的誕生［J］．中國民政，1999，11：6－72．

［3］ 社會救助司．36個中心城市低保標準一覽表（2010年6月）［EB／OL］．（2010－07－28）［2011－12－20］http：／／dbs．mca．gov．cn／article／csdb／tjsj／201007／20100700094081．shtml．

［4］ 高功敬，高靈芝．城市低保的歷史性質與福利依賴［J］．南通大學學報：社會科學版，2009（3）：114－127．

［5］ 唐 鈞．城鎮低保：應保盡保和錯保、漏保［J］．社會觀察，2008（1）：52．

［6］ 劉喜堂．當前我國城市低保存在的突出問題及政策建議［J］．社會保障研究，2009（4）：55－61．

On the Development Status and Suggestions of China＇s Urban Minimum Living Security System

NING Yi－lei
（Department of Public Finance，Tianjin University of Finance ＆Economics，Tianjin 300222，China）

China＇s Urban Minimum Living Security System is the product of economic reforms．And it is a“safety net”which responds to the negative effects of state－owned enterprise reforms and the competition in the market economy．The system provides the poor urban residents with the basic living security，which helps to maintain social stability．By reviewing the history and current status of the Urban Minimum Living Security System，this paper summarizes and analyzes some notable problems in aspects of operation concepts，management and social security level．In the last part，three proposals to improve the system are put forward：to change the target from maintaining the survival standards of poor communities to promoting their development；to improve the level of legislation and management of social assistance；and to strengthen the functions of government＇s public service．

Urban Minimum Living Security System；minimum living standard；security levels

C91

A

10．3963／j．issn．1671－6477．2012．03．023

2012－01－12

寧一蕾（1986－），女，湖南省邵東縣人，天津財經大學財政系碩士生，主要從事社會救助研究。

（責任編輯 文 格）