基于環境恢復的環境污染損害責任與建立

張天柱

（清華大學環境學院，北京 100084）

我國在環境污染損害管理上整體滯后，對環境本身損害的責任機制更是長期處于空缺狀態。2011年《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（以下簡稱“十二五”規劃綱要）明確提出了“健全重大環境事件和污染事故責任追究制度”的要求。與此同時，環境保護部頒布了《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》（以下簡稱“若干意見”），并于2012年啟動了對重特大突發環境事件要開展環境污染損害鑒定評估的試點工作。在貫徹《若干意見》和開展損害鑒定評估試點的實踐中，加快推進環境本身損害責任機制的研究與建立，對積極落實《“十二五”規劃綱要》的“健全重大環境事件和污染事故責任追究制度”的要求，深入推進環境污染損害管理具有重要意義。

本文從協調人類社會與環境的關系出發，在闡述環境本身損害管理的意義與其發展實踐基礎上，重點以突發性污染排放問題為對象，進行以環境恢復為目標的環境本身損害責任建立的分析探討。

1.環境本身損害及其管理

1.1 協調人類社會與環境相互關系的三個基本環節

人類活動與其支撐環境間的相互作用，可通過“驅動—壓力—狀態—影響—響應”模式框架（DPSIR）來表征[1]，其中：驅動D代表人類社會經濟系統發展的動力行為；壓力P描述人類社會的生產、流通、消費等各活動過程對環境施加的作用；狀態S反映在各社會經濟活動的壓力作用下生態環境（結構與功能）的變化；影響I體現生態環境狀態變化對人與社會經濟發展的反饋影響；響應R表達人類社會為應對生態環境（的不利）變化與影響所采取的保護環境的行動。總結國內外的各種實踐，協調人類社會與環境間矛盾沖突關系的“響應”行動（包括政策與管理），可概括為貫穿社會經濟活動到環境系統過程鏈中三個基本環節的三類對策措施（圖1）。第一，對導致生態環境“狀態”變化的“壓力”產生過程，在社會經濟系統內部圍繞“降壓”所進行的變革“驅動”行為的對策措施。第二，對各社會經濟活動已產生的壓力，在其對環境施加作用前所采取的增附于活動系統末端外圍的“降壓”對策措施。第三，對源于“壓力”作用而惡化破壞了的生態環境“狀態”，圍繞生態環境本身的恢復、保育所實施的整治對策措施。前兩類對策措施表達了對人類社會經濟系統自身的調控，即所謂“控源”的對策行動。第三類則是以生態環境為對象進行的維護改善其結構功能的對策行動。對應三個環節的三類響應行動，其作用對象與途徑特征并不相同，但又互相聯系與影響，構成了一個當今環境保護與管理的綜合體系。

圖1 社會經濟系統與生態環境的相互關系及其協調途徑與對策

伴隨大力進行“控源”的同時，著眼于第三環節而對環境本體實施恢復保育的對策行動，日益得到關注。積極推進第三類環境保護對策措施的實施，既能彰顯直接改善環境狀態的特有作用，減小被惡化了的環境對人身健康與社會經濟發展的不利影響與風險，又能沿著三個環節組成的過程鏈對前兩類“控源”行動產生倒逼反饋效應，促進環境保護的整體發展。

1.2 環境本身損害的概念與管理實踐

環境保護第三類行動對策中，最典型的系統性實踐是針對受污染的環境本身損害實施的恢復責任與管理。來自人為活動導致的環境損害，整體可分為兩種類型：一是各種開發建設對生態造成的破壞損害；二是大量有害物質或廢物排放對環境造成的污染損害。就污染損害而言，各種排入環境的有害物質或廢物首先是直接對水體、空氣、土壤、生物等不同環境要素本身（to environment）產生危害，繼而以環境為媒介（through environment）影響著人與財產的安全。通常，這類由污染排放通過環境導致人身健康和財產遭受的損害統稱為傳統損害，是環境保護中較早關注并形成的環境（污染）損害概念，它相當于DPSIR模型框架中“影響I”的作用問題。隨著對環境認識的深入與保護環境實踐的發展，人們轉向污染排放直接形成的環境本身損害問題。對于這一后拓展出來的污染損害類別，國內外文獻與實踐中使用著含義相近的不同用語，如“環境損害”、“自然資源損害”、“生態損害”、“純生態損害”等[2-4]（為避免用語混淆而直觀自明，本文暫表述為“環境本身損害”）。不難看出，與傳統損害內涵不同，環境本身損害反映的是DPSIR框架中對環境“狀態S”而言的污染損害問題（圖2）。

圖2 環境污染損害的一般概念

在環境污染損害管理的實踐上，目前歐美等發達國家呈現著傳統損害和環境本身損害兩個并行的管理體系[2]。前者作為一類特殊的侵權責任規范對象，由一般的民事過程（常結合著對人身與財產的環境保險等）處理解決。后者則另由專門的環境法律法規，通過環境本身損害的責任及其配套的評估規范進行管理，如美國CWA、CERCLA、OPA下的NRDA及其相應的DOI/NOAA規制程序，歐盟的ELD與涉及的方法REMEDE等[5-9]。雖然不同國家圍繞受損環境所規定的責任范圍、程度不盡相同，但都體現著依托法律規范，對環境本身損害通過賠償制度進行管理的共同特征。

在我國，對于污染排放，從“響應”行動的三個環節的實踐方面講，以環境保護法引領，由各種污染防治法律法規與相應制度措施組成，圍繞第二環節行動的末端治理體系已整體形成。以清潔生產促進法、循環經濟促進法以及環境影響評價法等表征深入社會經濟系統內部，著眼于轉變生產消費活動方式的第一環節的對策行動也正在大力推進[10-11]。盡管這兩個環節的實踐還存在不少缺欠，然而相比之下，明確針對環境本身實施整治恢復的第三環節行動規范卻一直是個盲點。進一步就環境污染損害的管理方面看，針對人與財產的傳統損害，業已納入民法與侵權法的責任范疇。但對不當污染排放造成的具有公共利益的環境本身損害，其責任機制仍長期處于滯后狀態（除海洋保護法有所涉及，其他有關環保法中存在一些少量罰款要求外）。缺位的環境本身損害責任規范與管理，致使我國污染環境的事件高發頻現，大量的環境污染損害事件由政府而實際是社會百姓埋單（充其量不過是些行政罰款）的狀況，不僅直接危及影響著環境的維護與改善，嚴重威脅著人民的身心健康與財產安全，同時極大地蠶食、沖擊著“控源”環節的心理底線與實施作用。加快對環境本身損害責任機制與立法建設，是我國環境保護中亟待解決的突出問題。

2.基于恢復受損環境的環境本身損害責任構成

實施賠償，這是環境本身損害責任機制的基本內容。但是，合理理解認識損害賠償的含義，是有效建立環境本身損害責任制度與實施損害鑒定評估的基礎與前提。任何環境管理制度都是手段，其目的都是維護或改進環境的功能質量，環境本身損害的賠償制度也是如此。只有使不當污染排放導致的受損環境恢復到損害發生前的狀態水平，才是針對排污者建立與實施損害賠償責任的根本。所以，建立環境本身損害賠償責任，目的在于恢復受損害的環境功能狀態，核心在于根據復原環境的原則，將環境損害賠償落腳到環境恢復過程，即恢復行動與實施上來。對環境本身損害實施賠償，不過是按照污染者支付要求，使受損環境狀態（通過環境功能與服務表征）復原至受損前水平而應采取的恢復行動方案的等價貨幣體現。將環境本身損害的賠償責任及其鑒定評估，簡單理解為或僅停留在受損環境的經濟（價值）形式，以及單純進行的環境污染損失費用調查估算，極易導致實踐上割裂與脫離恢復環境的要求，造成環境本身損害責任機制設計與鑒定評估的表面化，陷入只注重費用收繳而無法維護環境的困境（這并非排除環境有“價“意義下賠償手段的經濟刺激作用）。國外即使有時采取了直接進行環境服務或資源價值評估的作法，但最終仍要歸結到恢復行動上，正是這一賠償責任以恢復環境為目的的鮮明體現。明確突出環境本身損害賠償責任中恢復環境功能質量的要求，強調損害鑒定評估要依托結合受損環境恢復方案措施來體現，特別是要將有關環境恢復措施的評價選擇等要求充實納入到《若干意見》與損害鑒定評估試點中，唯此方能使環境本身損害責任制度的建立與管理有的放矢、扎實有效?；诃h境恢復的環境本身損害責任，利于將環境恢復的技術要求作為環境本身損害的責任組成納入污染損害管理，并使環境恢復行動措施成為賠償責任制度實施的依托保障；利于使賠償資金支持環境恢復行動，并圍繞受損環境恢復推進環境整治保育的第三類行動實踐，從而真正使環境損害責任制度為環境保護發揮作用。

以恢復受損環境為目標的環境本身損害賠償責任，由于多種因素影響，實踐中其具體構成要求不同，體現著賠償責任的范圍與程度不同[12]。所謂對受損環境的恢復責任，概念上主要包括兩大方面（圖3）。一是指使受損環境復原至受損前狀態所需實施的恢復措施（價值量），常稱為基本恢復。二是指由于基本恢復的時滯效應，對損害發生到復原至基準水平期間產生的環境服務或資源損失所需相應實施的補救措施（價值量），常稱為補償恢復。當前，美國的NRDA與歐盟的ELD正是將這兩類要求明確列入賠償責任的典型實踐。環境污染對開發利用環境資源的社會經濟活動也會產生一系列后繼影響，包括可得利益的喪失（類似財產損害中的純經濟損失），這些與環境本身損害具有連帶關系的損害，就目前國際上的實踐看，鮮有納入環境本身損害的賠償責任范疇。此外，在國外環境本身損害責任規定中，根據不同的需要考慮，其賠償構成中均包含一些有關事務費用，如NRDA中的損害評價費（包括采樣監測等）。雖然這些有關事務費用實質上并不全都意味著環境本身的損害，但慣例上作為環境本身損害賠償責任的組成。

圖3 環境本身損害的動態變化[2]

綜上所述，以恢復受損環境為目的，對環境本身損害責任的賠償構成設計上，原則上應包括基本恢復、期間損失的補償恢復以及相應事務費用三部分。鑒于我國國情與環境本身損害評估實踐基礎薄弱等現狀，近期在我國可采取由部分到全部損害逐步拓展的賠償責任實施策略，如先以基本恢復與相應事務費用為基礎，對期間損失暫不要求或通過分類僅考慮部分組成的賠償方式。對于污染環境導致的各種開發、利用環境資源的活動的影響損失，就環境本身損害的責任目的看，不宜納入該類損害責任范圍之中。

3.依托環境應急管理體系的環境本身損害恢復責任建立

3.1 以突發性污染排放事件為突破對象推進損害責任實施

為了實現國家“十二五”規劃綱要中要健全重大環境事件和污染事故責任追究制度的要求，面對我國環境污染損害問題的類型多樣、情況復雜，加之存在著的累積排放損害的歷史原因等問題，一下子建立起一個一攬子的環境污染賠償責任制度體系是不現實的。圍繞責任主體的可識別性這一實施損害責任的難點問題，選擇適宜的環境事件類型為切入點，是突破諸多因素制約，盡快填補環境污染損害賠償責任空缺，推進環境本身損害責任制度建立與管理的有效途徑[13]。

我國諸多形式的環境污染損害事件中，典型的損害根源是突發性污染排放問題[14-15]。當前，突發污染排放事件高發、頻現、影響大，大都聯系著生產安全事故、違法排污等原因，具有排放時間集中等明顯特征，易于確定責任主體與量化因果關系，如松花江污染事件等。相反，對類似太湖藍藻類的環境污染事件，則確定責任具有較大難度，即使認定為群體責任，也還存在進一步責任分擔上的復雜問題。因此，針對責任主體易于確定的突發性污染排放事件，將其作為我國基于環境恢復的環境本身損害賠償責任制度建立實踐的突破對象，既適應緊迫的現實需要，又具有操作的可行性[16]，利于跨出環境本身損害責任建立與法制化的第一步，并能以其附帶產生的威懾作用，化解其他類型環境污染損害管理上的難度。

3.2 與環境應急清除處置相銜接實施環境恢復責任框架

突發性污染排放事件是我國環境應急管理面對的突出問題。依托我國的環境應急管理體系進行突發性污染損害責任建立實施，有助于發揮應急體系的體制支持作用，并豐富深化我國的環境應急管理內涵與實踐。

根據保護環境的需要與發展趨向，一個比較完整的突發性污染排放應急處置過程，概念上包括“污染清除”與“環境恢復”兩個基本內容環節，其核心問題是以盡可能小的代價降低突發污染排放對人與環境的風險，進行污染清除并在其基礎上對受損環境實施恢復。其中，污染清除（有時稱環境修復）是指為降低人與環境的污染暴露水平而圍繞排放源（現場）與有關場地區域進行的污染處置響應行動。按照清除問題的復雜程度與實施時間，不少情況下，尤其是規模較大的突發污染排放處置，污染清除可區分為短期與長期兩類。短期清除是指當突發性污染排放發生時，為防止污染排放擴大和避免對人體與環境的即刻威脅影響所采取的緊急處置行動；長期清除是指在短期處置實施后，對繼續存在著的對人體與環境的污染風險所需采取的進一步清除措施行動（經常需要較長的實施時間）。環境恢復，作為環境本身損害責任的本質體現，則是指對處于受損環境功能與服務所采取的復原至受損前狀態和補償環境損失的響應行動。概念上，污染清除與環境恢復是突發污染排放處置過程中內容含義并不相同的兩類處置行動，但由于一些清除措施同時兼有程度不同的環境恢復作用，因而實際中有時很難具體區分兩類行動措施的歸屬。這意味著在突發性污染排放的應急處置過程中，其清除處置的措施選擇與完成效果，將會直接影響著環境恢復行動的實施范圍與程度。所以，依托結合環境應急體系進行恢復環境為目標的突發性污染排放損害責任與管理機制設計，需要注意環境恢復與突發環境事件清除過程的匹配銜接。

對照上述涵蓋兩個不同內容構成的突發性污染排放事件處置全過程，不難看出，目前我國的環境應急處置過程及其管理規范，明顯存在著粗糙籠統與不完整的問題缺欠，主要著眼的是污染即刻威脅的短期緊急清除行動，不僅缺少對受損環境的恢復行動措施要求，而且也未關注短期緊急清除后對仍存在的污染風險影響的后繼行動。從依托突發污染排放應急處置過程并圍繞合理的污染清除為基礎設置受損環境的恢復行動要求上看，應對現有我國環境應急處置過程細化完善，在拓展增補環境恢復行動要求（圖4右半部分）的同時，進一步區分充實包括短期與長期兩類清除行動環節（圖4左半部分）。由此，對清除處置與環境恢復的關聯作用，可考慮兩種銜接架構。一是將污染清除與環境恢復作為兩個意義不同的處置響應體系平行設計，規定在具體應急處置問題中通過統一或統籌的實施方案實現兩過程的匹配銜接。該方式優點是易于體現清除與恢復行動的概念特征，保證突發事件應急處置中清除行動的完備有效性，突出受損環境恢復處置的目的針對性，并具有結合實際問題處理的靈活性。二是基本保持目前環境應急中主要為短期處置的現實（可能包括某些應急性簡單的恢復措施），而將需要的后繼清除處置融入到環境恢復過程中。這一方式的優點在于能夠顧及環境應急短期清除時間不宜過長的特點，促使在不對現有體系進行較大變動的前提下清除處置與環境恢復的綜合一體化，并改進應急處置全過程的實施效率。若采用分步滾動方式進行環境本身損害賠償責任建立，目前僅考慮基本恢復問題，與之對應的應急清除行動如圖4中的虛線框部分。值得注意的是，突發性污染排放應急處置中較早啟動恢復過程，明顯會降低環境的損害程度及其賠償責任。

圖4 突發性污染排放應急處置與環境恢復匹配銜接/一體化責任框架

一個銜接匹配污染清除與環境恢復的突發污染應急處置過程，利于協調其間存在著的相互影響與沖突，發揮統一監測與調查的信息共享作用，保證應急處置的污染風險分析與環境損害（恢復）評價等結果的一致性，提高資金使用與管理效率，改善突發污染排放事件處理的整體效果與環境效益。

根據上述突發污染排放應急處置全過程框架，在污染清除與環境恢復銜接方式確定基礎上，即可圍繞損害責任鑒定評估過程，進行具體實施環節的細化劃分，以及相應操作準則、管理程序（包括體制安排）與支持技術規范的設計，以為基于恢復的污染損害責任確立過程提供支撐。若干典型的程序內容包括：污染清除與環境恢復過程組成與啟閉條件界定，銜接內容的技術要求，環境本身損害的操作定義，損害鑒定評價的程序（如調查與監測規范、受損害資源服務的污染暴露途徑與風險分析、基準水平建立、受損環境服務與資源評價、環境恢復方案篩選確定與實施計劃等），恢復方案實施與后評估，以及責任訴訟與賠償資金回收方法等。大量的工作仍需要在貫徹《若干意見》和開展損害鑒定評估試點的實踐中研究與探索。

4.結論

本文從社會經濟系統與其支撐環境間相互關系的作用過程鏈的三個響應環節出發，針對污染排放造成的環境本身損害問題，圍繞“為什么、是什么、如何做”三個方面，闡述了建立環境本身損害責任機制的重要意義與我國在環境本身損害領域中的滯后缺位問題；分析了基于恢復目標的環境本身損害賠償責任內涵與構成；提出了以突發性污染排放為對象，結合我國環境應急管理，將應急清除與環境恢復銜接/綜合一體化的我國環境本身損害責任建立框架。加快環境本身損害責任制度建立，不僅對支持我國環境污染損害管理，而且對污染事故應急處理以及環境保險、生態補償等環境制度政策建設，促進環境保護深化發展都具有極其重要的現實意義。

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