建設項目環境保護管理信息化體系建設研究

胡 昊 朱 琦 尚 屹 郝 瑩 李 茜

（1.環境保護部信息中心,北京 100035；2.中國環境監測總站，北京 100012）

1.引言

建設項目環境保護管理是我國環境保護事業的重要組成部分，是貫徹保護環境“預防為主”方針的關鍵性工作，是防止環境污染和生態破壞的“控制閘”，對我國促進經濟結構調整、加快經濟增長方式轉變、實施可持續發展戰略具有舉足輕重的作用。《建設項目環境保護管理辦法》規定凡從事對環境有影響的建設項目都必須執行環境影響評價制度和“三同時”制度，并以此為出發點，對實行這兩項制度的對象、主管部門、各有關部門間的職責分工、審批程序、環境影響報告書和環境影響報告表、環境影響評價資格審查、評價工作收費、項目初步設計中的環境保護篇章、環境保護設施的竣工驗收報告、監督檢查等作了具體規定。

“十一五”期間，在環境保護部的統一安排與指導下，環境保護部信息中心組織開展了“國家環境信息與統計能力建設項目”，其中，針對建設項目環境保護管理工作的有關要求，建設了“環境保護部建設項目管理系統”，縱向上基本實現了“數據向上集中、業務向下延伸”，利用信息化和網絡手段，實現部、省、地市、區縣的建設項目管理數據逐級上報；“橫向”上實現建設項目管理業務的全程信息化管理，規范環境評價審批、項目竣工驗收審批流程，進而全面提升我國建設項目管理水平，促進社會經濟和生態環境的協調發展。

通過項目建設，我國建設項目環境保護管理信息化服務體系初見雛形，在相關標準規范、建設項目業務管理、數據資源管理、基礎運行環境等方面為建設項目管理業務的深入推進奠定了良好的基礎。

“十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，也是加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。作為與經濟社會發展聯系最為緊密的環境管理制度，建設項目環境保護管理工作面臨著推動污染持續減排、促進環境質量改善、防范環境風險和應對全球環境問題等方面的壓力。我國《環境影響評價“十二五”規劃》中明確要求：“完善環境影響評價科技支撐體系，建設環評管理信息系統，著力提升評價、評估、審批、驗收質量，夯實環評的科學基礎。”

但我國環境保護信息化工作起步較晚，信息化框架和發展理論還處在摸索階段，對建設項目環境保護管理工作的信息化建設整體規劃和與我國環境保護工作整體銜接研究尚有不足之處。本文在已有建設經驗和調研的基礎上，充分吸取各地建設項目管理工作的思路、想法和建議，結合先進信息化建設理論和我國建設項目管理工作的實際情況，提出了我國建設項目環境保護管理信息化發展的基本思路。

2.建設項目環境保護管理信息化現狀和形勢

2.1 政策法規不斷健全，為建設項目環境保護管理工作提供了有效的法律保障

1986年3月由國務院環境保護委員會、國家計委、國家經委聯合發布的《建設項目環境保護管理辦法》、1989年頒布的《中華人民共和國環境保護法》、1998年頒布的《建設項目環境保護管理條例》、2003年9月頒布的《中華人民共和國環境影響評價法》都對建設項目環境保護管理作出了明確要求，奠定了環境影響評價制度和“三同時”制度是建設項目環境管理制度的核心。隨著《建設項目環境影響評價管理名錄》、《環境保護部建設項目“三同時”監督檢查》、《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》等各項環保行政法規、規章制度的陸續發布實施，環境影響評價制度和“三同時”制度體制不斷健全，建設項目管理業務在內容、范圍、程序、手段等方面不斷趨于完善，環境影響評價在全國建設項目管理的設計階段、施工階段和運營階段得到了全面貫徹, 因項目建設和運營引發的環境問題得到了有效控制。

2.2 “國家環境信息與統計能力建設項目”的實施，為建設項目管理信息化的構建提供了重要的支撐條件

國家環境信息與統計能力建設項目是環境信息化建設的一項重大基礎工程。通過該項目的建設，形成了覆蓋國家、省、市、縣四級環保部門的信息化基礎網絡，制定了一整套數據元及代碼集、數據交換、業務流程等標準規范，并建設了覆蓋國家、省兩級的減排應用支撐平臺、綜合數據庫平臺、數據傳輸與交換平臺及地理信息系統平臺，構建了一整套支持應用系統快速開發、整合、數據傳輸與共享的基礎信息化體系。并在此基礎上建設了覆蓋國家、省、地市、區縣四級的建設項目管理系統。

2.3 各地積極開展環境保護信息化工作，對建設項目管理信息化的發展起到了推動作用

“十一五”期間，各地環境保護主管部門深入貫徹落實黨中央及國家領導指示精神，大力開展環境信息化能力建設，充分發揮“信息強環保”的作用。各省廳（局）不同程度地建設了各類信息系統，并積極探索3S、移動互聯、物聯網、三網融合等先進技術，以加強環境保護工作的管理能力，這為全國建設項目環境保護管理信息化建設提供了寶貴的經驗，同時為理順建設項目管理機制、推進建設項目管理發展奠定了堅實的基礎。

3.建設目標和建設原則

3.1 建設目標

建設項目環境保護管理信息化工作的主要目標應該是以提高建設項目環境保護管理水平、服務水平為根本目的。通過建立完整的建設項目環境保護資源體系、科學可靠的決策支持體系、全生命周期的管理分析體系、覆蓋全過程的服務體系，控制新增污染源，引導國民經濟持續快速健康發展，促進經濟結構調整，轉變經濟增長方式，為黨和政府宏觀決策提供有力保障。

3.2 建設原則

3.2.1 堅持為管理服務的原則

項目整體建設要切實結合國家和地方各級環保部門的業務需求，堅持提高建設項目環境保護管理工作水平的原則。通過項目的建設，要切實提高各級環保部門在項目審批、監督、驗收、后續監管等重要環節的管理水平，讓管理有法可依、有理可依，提高決策的準確性、科學性和前瞻性。

3.2.2 堅持因地制宜的原則

截止到2011年，全國有50%的省級環保廳（局）結合本省的實際情況建設了本級的建設項目環境保護管理信息化系統，并在實際工作中進行了應用。所以，在項目建設時，要堅持SOA技術架構、組件式開發的原則，因地制宜地為不同地區提供適合本地區情況的服務，不搞“一刀切”，以服務的形式整合各地的信息系統，提高地方各級環保部門的信息化水平，保護原有投資，從而形成既各具特色、又整體統一的建設項目環境保護管理信息化體系。

3.2.1 遵循“整體規劃、分布實施、急用先行、務求實效、持續發展”的原則

從業務應用需求的實際出發，區分輕重緩急，分階段組織實施，急用先建，做到邊建設、邊完善、邊發展、邊提高，同時要充分考慮現有基礎條件，在設計上力求高起點，不僅要滿足本階段工作的業務要求，同時要滿足環境管理決策的長遠需要，適應長遠發展。

4.建設項目環境保護管理信息化體系設計

本設計的主要思想是利用信息化支持建設項目環境保護管理業務的運行，進行“自上而下的設計、自下而上的實施”，將業務發展的趨勢轉化為信息化的目標。通過深入分析建設項目環境保護管理業務，結合建設項目管理系統一期建設的經驗，以及在建設過程中在試點省份的調研成果，結合環保行業大型信息化項目的建設經驗，進行建設項目環境保護管理信息化體系的設計。

4.1 建設項目環境保護管理資源目錄體系

建設項目環境保護管理資源目錄體系是按照建設項目管理信息資源分類體系或其他方式對建設項目管理信息資源核心元數據的有序排列。建設項目管理信息資源核心元數據是描述建設項目管理資源各種屬性和特征數據的基本集合，包括產業政策數據、決策分析數據、環境影響評價管理數據、基礎支撐數據等。

面對建設項目管理資源的內容繁雜和數量巨大，通過建設項目管理資源目錄體系的構建，整合環境影響評價、建設項目審批、環境保護竣工驗收等現有數據資源，為建設項目管理信息資源向數字化的轉變過程提供統一的標準規范，為實現建設項目管理資源的交換共享打下良好的基礎。同時，通過建設項目管理資源目錄體系的建設，在更大范圍、更大程度上滿足各級環保部門在進行審批或管理時，對建設項目管理資源的準確、全面、迅速獲取的需求，為建設項目管理提供技術支持和決策依據。

4.1.1 政策數據資源

政策數據資源是一些與建設項目環境保護管理工作息息相關的法律、法規和規范性文件、產業政策、準入標準等政策數據，便于各級環保業務部門及時掌握順應建設項目管理的新政策、新要求。主要包括：

1）建設項目環境保護法律、法規和規范性文件

主要包括相關的國家級法律、法規，省、地市的地方性法律法規以及環境保護部相關文件、復函，各省、地市政府文件，各省、地市環保廳（局）文件等。

如《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》、《建設項目環境影響評價管理名錄》、《環境保護部建設項目“三同時”監督檢查》、《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》等

2）產業政策

如船舶工業、輕工、石化、裝備制造、鋼鐵等產業相關規劃政策等、以及各行業準入條件、地區發展規劃等數據資源。

3）地方各級環保部門政府文件

如地方“十二五”關于未批先建環境違法行為行政處罰適用問題復函、關于拆遷活動是否納入建設項目環境影響評價管理問題的復函等。

4）環境保護部文件資源

如：建設項目環境影響評價分類管理目錄、建設項目環境影響評價分級審批規定、國家環境保護“十二五”規劃、環境保護部針對地方問題的復函、文件等。

4.1.2 決策分析數據資源

決策分析類數據輔助環境影響評價審批，支持區域、行業環境影響情況分析，結合環境污染、項目投資等分析區域經濟發展情況。主要包括：建設項目全生命周期分析數據、項目投資情況分析數據、環境影響評價項目審批情況分析數據、項目竣工驗收情況分析數據、環境影響情況分析數據、經濟、人口數據等。

4.1.3 系統基礎支撐數據資源

系統基礎支撐數據用于支撐基本系統功能運行，主要包括污染源編碼、行業分類代碼等基礎信息數據；基礎地理信息數據，如：污染源位置、保護區情況、建設單位地址、居民地、道路、河流、江海、植被、鐵路、草地等基礎空間信息。

4.2 建設項目管理決策支持體系

通過構建建設項目管理決策支持體系，采用數據整合、地理信息技術、遙感技術、移動互聯等多種先進技術手段，對建設項目管理數據進行深入挖掘和分析，提高建設項目管理數據的資源高效利用和決策分析水平。通過構建環境影響評價決策支持平臺，實現建設項目全生命周期的分析，了解建設項目在環評審批、“三同時”監督檢查、竣工驗收管理各個階段的全面信息；同時可以結合經濟、人口等宏觀數據，實現分區域、分行業的分析項目總投資、環保投資情況、環境影響評價審批情況、項目竣工驗收情況和環境影響情況等，為建設項目管理決策提供科學依據。

4.2.1 規范環境影響評價信息結構

環境影響評價報告是一個環評領域數據的集合，包括污染源、敏感點、預測結果、政策法規以及環保措施等。但環境影響評價報告通常以文本、圖片的形式存在，不利于進行匯總統計分析，通過建立環境影響評價信息體系，規范環境影響評價信息結構，數字化環境影響評價報告，實現環評領域數據的電子化、結構化，更有利于統計分析，提供決策支持。

4.2.2 與信訪、輿情數據的對照分析

項目審批過程中，通過及時獲取并系統的分析和項目有關的信訪、輿情數據，有效地綜合公眾對項目開工建設可能對環境造成影響的意見，建立完善的公眾參與制度，重視公眾參與權，結合審批過程中對項目開工建設后對環境影響的預測，更加科學地判斷預測的準確性，并輔助項目的審批，促進人與環境的和諧。

4.2.3 與監測數據的對照分析

環境監測數據是環保部門獲得的第一手數據，這些數據能真實反映環境的實際情況，合理利用這些數據，通過建立科學有效的數據分析模型，綜合獲取環境數據的演變情況和發展趨勢，指導建設項目審批、“三同時”監督檢查和日常監督檢查，為項目的審批、試生產、驗收等環節提供科學的判斷依據。

4.2.4 與總量指標數據的對照分析

污染物總量指標是控制區域內項目審批數量的重要標準，準確獲取審批項目對該區域污染物排放的影響趨勢，并與污染物總量指標進行對照分析，將指導區域內項目的合理審批與布局。

4.2.5 與排污申報、排污收費數據的對照分析

通過掌握分析排污申報數據和排污收費數據，了解項目申報單位總體污染排放情況，從源頭控制企業申報項目時允許污染排放總量，指導決策者進行建設項目的審批，整體控制區域或行業污染排放總量。

4.2.6 與產排污系統進行對照分析

產排污系統監測、管理污染源污染物產生、排放數據情況，并對污染源排污情況進行多維度分析，掌握這些原始數據和分析結果數據將有助于對區域內、行業內甚至是某建設單位的整體污染排放情況全面了解，對環境影響的項目申請審批和“三同時”監督檢查以及項目竣工驗收審批都有指導意義。

4.2.7 區域數據的整體分析

目前，很多大規模項目都有跨區域、流域的情況，單個環保部門在進行管理時只能解決本地區內的相關問題，無法站在整體的高度上進行決策。在處理這類項目時，需要把幾個市、幾個省的數據綜合起來分析，跳出行政區劃的限制，掌握項目可能影響的全部區域的環境問題，比如綜合分析河北、山東、山西等省的數據，可以對黃河流域的情況進行分析，可以看到上游建設項目對下游環境的影響，分析出區域環境演化的過程。

4.2.8 利用3S技術進行對比分析

結合3S技術（GIS、RS、GPS），利用直觀、可視的技術手段，匯總統計全國各行業、各地區項目審批情況和竣工驗收情況，分析一段時間內項目的審批和驗收情況，通過GIS地圖直觀展現項目在各地區的分布情況，結合自然保護區數據、飲用水源地等敏感環境空間數據，從整體上規劃區域行業內項目的建設，正確選擇建設地址，合理規劃布局；利用3S技術提供的持續性數據，對已審批通過的建設項目的后續實施情況進行跟蹤，通過持續比對分析，分析這些項目是否按審批時的環境標準執行的，也可以通過實際的執行情況反過來修正環境影響評價的方法。

4.2.9 結合經濟、人口等數據的綜合分析

通過對環境影響情況的分析，結合各地區建設項目總投資情況、環保投資情況、經濟和人口等宏觀數據，預測環境影響對地區經濟發展趨勢，分析投資趨勢，提高項目的投資效果，為科學合理做出項目審批計劃提供依據，為該地區經濟發展的決策提供科學依據。

4.2.10 結合建設項目管理資源目錄體系的綜合分析

結合建設項目管理資源目錄，實現環保政策查詢、環保標準查詢、相似項目查詢、環保依托設施查詢、區域規劃符合校驗、產業政策符合校驗等輔助決策功能。

4.2.11 結合相關環境保護數據資源的綜合分析

相關環境保護數據是輔助建設項目環境保護管理業務的基礎數據資源，主要包括污染源普查及動態更新數據、環境統計數據、污染源自動監控數據、自動監測數據、城市環境綜合整治定量考核數據、環境保護部開展的地下水、飲用水、湖泊水庫、重金屬、化學品調查數據等環境保護相關數據資源。充分利用這些數據資源，全面掌握與項目有關的環境情況和重點環境保護工作，深入了解項目可能帶來的環境問題和環境風險，消除因分部門管理造成的信息孤島，幫助管理人員科學、準確的做出決策。

4.3 建設項目環境保護全過程管理體系

4.3.1 建立覆蓋橫向的管理體系

建設項目環境保護管理的整個生命周期主要涵蓋項目環境影響評價、申報審批、技術評估、“三同時”監督檢查、試生產、竣工驗收、備案管理等環節，覆蓋環境保護管理部門、評估機構、環評機構、建設單位、環境監理單位等。每一級環境保護部門內部按照管理內容劃分了不同的部門機構，分門別類配置職能負責進行建設項目環境保護管理各環節工作，實行對口專業化管理。但是，建設項目環境保護管理各環節工作之間時間間隔較長，涉及部門較多，一個項目從立項時的環境影響評價審批到竣工驗收審批可能要3-5年，后續監管工作更是一個長時間的持續性工作，負責竣工驗收審批的管理部門無法了解環境影響評價審批時的工作情況，后續監管管理部門無法了解項目前期管理的情況，這造成了同級部門間管理上的“信息孤島”。

為了能及時地掌握項目在各個階段的狀態，準確地追溯和跟蹤項目進展情況，需要在項目各階段建立信息聯動機制，增加各種分析手段、多種展現手段，全方位、多角度地獲取項目情況，建立建設項目全過程的管理體系，及時監控各種違規行為。通過深化建設項目管理全過程管理，加強全過程信息化支撐服務建設，實現“后項目審批階段”對項目建設單位從設計、土建施工、試生產、環境監理到驗收的全過程管理，為建設項目管理相關單位提供信息化服務，提升相關單位對建設項目管理的綜合能力，為環境保護管理部門提供決策、管理的參考依據，為相關技術支持單位提供業務參考依據，為建設單位提供項目申報參考依據。

4.3.2 建立覆蓋縱向的管理體系

2009年3月1日起施行的《建設項目環境影響評價文件分級審批規定》中明確指出“各級環境保護部門負責建設項目環境影響評價文件的審批工作”，該規定明確規定了各級環境保護部門負責的建設項目范圍和需承擔的職責，進一步加強和規范了建設項目環境影響評價文件審批，提高審批效率，明確審批權責，但同時也造成了化整為零、拆分報批、越權審批等現象的出現。

一些地方政府對科學發展觀認識不到位，對循環經濟的理念理解不深，為發展經濟，在建設中不管項目有無污染，能產生經濟效益就批準；個別地方在建設項目審批中存在“首長意志”、“先上車，后買票”、領導出面干預，限期辦理相關手續等違法現象；有的環保部門甚至對不符合產業政策、廠址選擇明顯錯誤的項目也予以審批；有些環評單位不堅持科學評價，不敢以客觀的事實和科學的數據說話，將項目的環境可行性結論推給審批部門，甚至極個別的環評單位弄虛作假，編造、偽造數據，或者隱瞞事實，使環評流于形式，喪失了第三方咨詢機構起碼的科學性和公正性。

為依法行政，樹立法律制度權威，加強上級環境保護管理部門對下級的監督管理，迫切需要建立覆蓋各級環境保護部門的建設項目環境保護信息化體系，實現上下聯動、互相監督。通過信息化體系的建設，完善上級環境保護管理部門對下級審批項目的日常檢查、隨時抽查的管理制度，降低下級環境保護管理部門的執政風險，提高管理水平。為上級環境保護管理部門及時掌握下級管理情況、提高整體管理水平提供信息化支撐手段。

4.4 建設項目管理服務體系

建設項目管理信息化服務平臺為環評行政主管部門、環境工程評估機構、環境影響評價機構、建設單位、社會公眾提供建設項目全過程管理的信息服務支撐，增強各管理部門對建設項目監管控制的管理水平，提升公眾服務的政府形象。

4.4.1 面向管理機構的服務體系

環境影響評價主管部門肩負對建設項目的行政管理，全國環境影響評價主管部門約3000個，部級為環境影響評價司，省及地市級為環境影響評價處（開發處）。通過對建設項目管理信息化能力建設，為各級環境影響評價主管部門提供建設項目環評受理、審批、“三同時”監督檢查、驗收、備案管理等服務，充分發揮信息化服務建設項目管理的能力，提升各級環評主管部門審批、督查、決策的綜合管理水平。

4.4.2 面向評估機構的服務體系

技術評估機構是支持環保行政主管部門實施環境影響評價法的技術支持單位，負責對建設項目環境影響評價文件、竣工環保驗收調查報告、環境影響評價資質申請材料等進行技術評估和審查。

建設項目管理信息化平臺體系拓展了服務范圍，加強對評估機構的信息服務支持，通過建設各類評估技術模型、知識庫、決策支持模型等，為評估機構提供項目技術評估的技術支持服務，以及實現評估機構參與環境影響評價審批的聯動機制，提升技術評估機構對建設項目環境影響評價審查及評估能力，增強了技術評估機構與環評行政主管部門的協同工作效率。

4.4.3 面向評價機構的服務體系

環境影響評價機構受建設單位委托肩負著對建設項目進行環境影響技術評價工作，出具的環境影響評價文件是建設項目申報審批的重要依據，如何加強建設項目環境影響評價質量管理是環評行政主管部門及評價機構共同面臨的嚴峻挑戰。

通過開發大氣環境影響評價AREMOD模型、噪聲預測公式、生態環境環境影響評價景觀生態學數學模型、水動力環境影響評價EFDC模型、基于BP神經網絡的制造過程環境影響評價模型等環境影響評價分析模型，為環境影響評價機構提供建設項目環境影響評價輔助分析手段，同時建設環境影響評價專家知識庫、環境影響評價案例庫等，提供更為全面便捷的信息服務能力和決策支持能力，實現環評文件編制、評審、復查、提交等多方面的信息化服務，為科學、可靠的建設項目環境影響評價工作奠定堅實的基礎。

4.4.4 面向建設單位的服務體系

在建設項目全過程環境管理中，建設單位需要申報環境影響評價文件、匯報“三同時”建設情況、申報項目試生產及竣工驗收，及時了解環保主管部門的審批、督查意見，快速響應主管部門對建設項目環境管理的要求。為了提高信息傳遞效率、提升服務社會的政務管理水平，建設項目管理信息化服務平臺為建設單位提供了“自主技術初審”、“自主項目登記”、“在線申報”“審批查詢”等功能，同時進行移動終端的信息窗口建設，從而拓寬政府與建設單位的信息交流渠道，為建設單位及時落實環評要求提供卓有成效的信息服務支持。

4.4.1 面向社會公眾的服務體系

為保證社會公眾的環境權益，環保行政主管部門本著服務社會、政務公開的宗旨，在建設項目全過程環境管理中及時發布建設項目環境影響評價審批、督查、竣工驗收等信息，并廣泛收集公眾意見，從而加強對建設項目的環評管理。“十二五”期間建設項目管理信息化服務平臺將以“審批公示”、“民意征集”等應用為切入點，提高公眾參與水平，在建設項目管理過程中充分體現關注民生、暢通民意、公眾參與、政民互動的管理理念。

5.組織實施

按照“急用先行，業務主導”的原則，在信息化建設總體規劃的基礎上按階段進行合理的工作任務規劃，從而保證項目“按時、按質”地完成。

第一階段：在建設項目管理一期項目基礎上完善相關標準規范，進行標準規范的實施與宣貫；制定全國地市和區縣的推廣計劃，選擇基礎條件較好的省份作為試點，開展地市和區縣的逐步推廣應用，并在此基礎上進行全國推廣實施。

按照“基礎性優先，邊建設邊服務”的原則，重點突破與管理結合緊密的基礎問題，基本完成建設項目環境保護管理資源目錄體系和建設項目環境保護管理全過程管理體系的建設，解決管理上迫切需要解決的重點、難點問題。

啟動建設項目管理決策支持體系和建設項目管理服務體系建設方案的研究工作，為下一階段工作的開展奠定理論基礎。

第二階段：按照“邊運行邊完善”的原則，持續進行建設項目環境保護管理資源目錄體系和全過程管理體系的完善工作。在此基礎上開展建設項目管理決策支持體系和建設項目管理服務體系的建設工作。

開展決策支持體系相關模型體系的研究，不斷提高決策支持的科學性和準確性。實現與環境保護業務相關系統的集成與協同工作，進行決策支持體系和服務體系的試點和全國推廣工作。開展戰略環評、規劃環評、區域環評信息化的研究工作，進一步加強建設項目環境保護管理工作的信息化水平。

6.結論

中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在第七次全國環境保護大會上強調，環境是重要的發展資源，良好環境本身就是稀缺資源，要全面貫徹落實中央經濟工作會議精神，按照“十二五”發展主題主線的要求，堅持在發展中保護、在保護中發展，推動經濟轉型，提升生活質量，為經濟長期平穩較快發展固本強基，為人民群眾提供水清天藍地干凈的宜居安康環境。

在面向國家加快建設資源節約型、環境友好型社會，提高生態文明水平，增強可持續發展能力的戰略需求下，以“促進經濟和環境保護高度融合，提高環境對經濟發展的引導和調控作用”為指導，開展建設項目環境保護管理信息化體系的設計，統一建設項目環境保護管理信息化建設的指導思想和基本原則，為最終實現“數字環保”、“智慧環保”奠定基礎。