中心鎮轉型為小城市后推進社會管理創新的戰略思考

黃莉莉，朱奇彪

(浙江省農業科學院 農村發展研究所，浙江 杭州 310021)

黨的十七屆五中全會提出在工業化、城鎮化深入發展中，同步推進農業現代化的戰略任務，提出農村改革發展必須堅持統籌城鄉發展的方略，堅持新型工業化、新型城市化與新農村建設聯動推進，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。近年來，浙江省按照統籌城鄉發展的戰略思路，堅持一手抓新型城市化建設，一手抓新農村建設，堅持把中心鎮作為統籌城鄉發展、建設社會主義新農村、走新型城市化道路的重要節點來抓，2005年提出加快培育中心鎮的戰略構想，2006年做出了實施200個中心鎮培育工程的戰略部署，2007年確立了第1批141個省級中心鎮。經過多年的培育和發展，中心鎮的城鎮規模不斷擴大、集聚輻射能力不斷提高、承載功能日益完善，對城市化的拉動作用日益增強，部分中心鎮已成為初具小城市規模的特大鎮。針對中心鎮進入了轉型升級的關鍵時期和縣域城市化加速已成為浙江省城市化的一大新特點的實際，浙江省推出了擴權強縣、擴權強鎮的改革舉措和培育中心城市、中心鎮、中心村戰略部署，開展了27個中心鎮培育為小城市的改革試點。把中心鎮轉型升級為現代小城市，是小城鎮建設發展方式的重大轉變，是加快農民轉移轉化、產業集聚集約的重大戰略，是改變城少鎮多低水平城鎮化的客觀要求，是全省實施以新型城市化為主導，加快推進城鄉一體化新戰略的一個關鍵性舉措。

從中心鎮向現代小城市的轉型升級，標志著中心鎮已經進入經濟建設與社會建設并重的新時代，轉型的同時必然帶來人口高度聚集和城鎮面貌日新月異。伴隨中心鎮社會變革不斷加快，社會階層分化，人口流動加速，利益訴求多元，社會轉型猶未完成，社會問題不斷顯化，新老矛盾疊加交織，加強和創新中心鎮轉型升級為小城市后的社會管理已經成為一項事關全局的重大課題和緊迫任務。改善民生、促進民富、保障民安、推進民主、激活民力、提高民智成為新時期的社會建設管理的主任務。在中心鎮轉型升級的這一關鍵時刻，加強和創新社會管理比任何時候都顯得迫切而重要。

1 戰略目標

加強和創新中心鎮社會管理的戰略目標是，緊緊圍繞全面建設小康社會和現代化小城市的總目標，牢牢把握中央提出的最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總體要求，以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口，以建設服務型政府和服務型基層組織為基礎，積極推進城鄉社會管理理念、體制、機制、制度、方法創新，著力完善城鄉社會管理格局，著力優化政策舉措，著力加強城鄉社會管理能力建設，著力促進社會公平正義，不斷提高城鄉社會管理科學化水平，為現代小城市建設和城鄉一體化發展營造更加良好的社會環境。

2 主要任務

中心鎮轉型升級為小城市后，要從城鄉分割走向城鄉一體，從經濟總量擴大到經濟轉型升級，從經濟大鎮到區域小城市，從物本發展到人本發展，從鄉鎮管理到城市管理，要有效推動全省中心鎮經濟社會這些方向性、戰略性、全局性的轉換，必須突破原有的社會管理體制，探索建立與現代小城市和城鄉一體化發展相適應的新型社會管理體制。總體來看，加強和創新社會管理體系，重點要抓好社會組織保障、社會民生保障、社會公平保障、社會安全保障、社會文明保障、社會服務保障等六大保障體系建設。

2.1 創新社會組織保障體系

著力構建彰顯多方合力共建的社會組織保障體系，重點在培育社會組織上取得新突破。以構建和完善社會管理的組織架構為基礎，充分發揮黨委總攬全局、協調各方的核心作用和政府在社會管理中的主導作用。把建設服務型的基層黨組織和社區組織作為中心鎮轉型升級為小城市后社會管理創新的基礎工程，致力于發揮工會、共青團、婦聯、老協、殘聯、商會、專業協會、慈善協會、和諧促進會等各類社會組織在社會管理創新中的重要作用。黨的群眾工作要深入一切社會領域、社會群體、社會組織，積極推廣寧波市“和諧促進會”和杭州市“和事佬協會”等做法，積極培育和扶持民間的和諧促進力量，努力發揮在反映群體訴求、化解社會矛盾、提供社會服務、規范社會行為、促進社會和諧等方面的獨特作用，健全群眾參與社會管理有效途徑，全面完善現代小城市“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。

2.2 創新社會民生保障體系

著力構建彰顯幸福民生共享的社會民生保障體系，重點在提升新型城市化和城鄉一體化的公共服務和社會保障水平上取得新突破。圍繞“富民、惠民、便民、育民、健民、安民”的民生工程目標，持續增加社會民生財力投入，完善改善民生的各項制度，全面構建中心鎮的教育、衛生、住房、交通、養老等公共服務體系，切實解決群眾在就學、就醫、居住、出行、養老等方面的實際問題。在民生事務上堅持民主做法，積極推廣金華市政務公開打造“陽光政府”的做法，杭州市構建“以民主促民生”的工作機制和“開放式決策”運行機制，天臺縣村級民主決策“五步法”，樂清市實施民生事項“人民聽證制度”等。盡快實現中心鎮轉型為現代小城市后學有優教、病有良醫、老有善養、弱有慈助、壯有所為、勞有豐酬、住有宜居的幸福民生目標。

2.3 創新社會公平保障體系

著力構建彰顯群眾權益平等的社會公平保障體系，重點在營造公平正義的社會環境上取得新突破。建立健全群眾利益訴求表達機制，暢通群眾利益訴求渠道，建立信訪問題解決和終結機制。建立健全社會矛盾糾紛調解機制，著力推進基層和諧促進工程，推進矛盾糾紛聯合調解中心以及村 (社區) “老娘舅”工作室建設，構筑多元化“大調解”工作機制。建立健全科學民主決策機制和社會穩定風險評估化解機制，突出抓好征地拆遷、教育衛生、勞動保障、環境保護等重點領域的社會穩定風險評估和化解工作。建立健全公正執法機制，規范執法行為，完善執法方式，堅持公正廉潔執法，提高司法和執法公信力。

2.4 創新社會安全保障體系

著力構建彰顯平安穩定常駐的社會安全保障體系，重點在建設平安和諧城市、社區和企事業單位上取得新突破。完善社會治安防控機制，建立健全專群結合、點線面結合、網上網下結合、人防物防技防結合、打防管控結合的立體化治安防控體系。加強社區警務室建設，推行社區民警專職化，強化群防群治，增強基層社會治安防控能力。健全安全生產監管機制，落實安全生產屬地監管責任，大力推進企業安全生產標準化建設。健全食品藥品安全監管機制，落實食品藥品安全企業主體責任，構建食品藥品群防群治監控機制。健全網絡輿論引導機制，增強網上輿論引導能力。完善應急管理機制，加強應急管理組織領導指揮體系建設，建立健全突發公共事件和災害應急監測預警、信息發布、快速反應、救援處置機制。

2.5 創新社會文明保障體系

著力構建彰顯思想道德為先的社會文明保障體系，重點在提高居民的文明素養和道德水平上取得新突破。把思想道德建設作為社會管理的基礎性工程，致力形成良好社會秩序。強化核心價值體系建設，大力弘揚愛國主義、集體主義、社會主義精神，推進社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德建設。強化公共文化服務體系建設，推進廉政文化建設。強化群眾性文明創建，以文明小城市創建為龍頭，廣泛開展文明企業、校園、機關、社區、家庭等創建活動，提高社會文明程度。建立完善社會誠信體系和行為規范，強化誠信理念，加強誠信建設，建立健全以政府誠信促企業、公民和社會誠信的社會誠信建設機制，倡導“誠信為本、操守為重”的社會風尚。

2.6 創新社會服務保障體系

核心是要構建彰顯人民需求至上的社會服務保障體系，重點在建設服務型政府和服務型基層組織上取得新突破。推廣和發展新時期“楓橋經驗”，借鑒衢州市“三民工程”(建立民情檔案、深化民情溝通、實行為民辦事全程服務制度)健全完善農村基層服務管理體系，上虞市全國首個“政府服務超市”，杭州市民主民生互動平臺，寧波市海曙區全天候全方位全程式“81890” (“撥一撥就靈”諧音)公共服務模式。大力推動中心鎮黨委政府和基層組織工作重心轉到社會管理和服務上來，加快政府職能的轉變，強化社會建設、社會管理和社會服務的職能。健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治制度，加強城鄉社區建設，完善村民委員會、社區居民委員會自治組織體系和社區公共服務體系。積極推廣舟山市“橫向到邊、縱向到底”的“網格化管理、組團式服務”服務管理體系。按照“網格化管理、社區化服務”要求，整合基層服務資源，形成覆蓋城鄉、條塊結合的基層服務管理體系。深化中心鎮公共事務服務中心建設和村 (社區)便民服務中心建設，努力為群眾提供“一站式”服務和全程代理服務，加強對流動人口和特殊人群服務，切實解決城鄉居民最緊迫、最期盼的生產生活生態上的各種問題，做到有求必應、有難必解，形成與基層群眾共創共富、同甘共苦的和諧關系，讓全體城鄉居民都過上無憂無慮的生活。

3 戰略路徑

黨的十七屆五中全會明確提出，加強社會建設，建立健全基本公共服務體系，促進就業和構建和諧勞動關系，合理調整收入分配關系，健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，加快醫療衛生事業改革發展，全面做好人口工作，加強和創新社會管理，正確處理人民內部矛盾，切實維護社會和諧穩定。這為浙江省中心鎮轉型升級為現代小城市背景下堅持以人為本，分類推進社會管理創新，推進社會和諧，促進包容發展提供了新的理論指導、路徑指向、管理指南、政策指針。從充分發揮城鄉社會管理創新體系的先導作用出發，重點提出以下6個方面的分類管理的現實路徑以及相應的制度設計與政策調整。

3.1 創新現有城鎮居民的管理服務

中心鎮向現代小城市的轉型升級必然帶來人口高度聚集和城市日新月異，養老、就醫、改善環境等問題都將是社會管理必須面對的現實難題。首先要創新社會管理工作理念，牢固樹立群眾利益至上觀點，堅持問政于民、問情于民、問需于民、問計于民、問績于民，建立以群眾滿意為標準的考核機制，把服務群眾作為黨的群眾工作的首要任務，著力解決關系人民群眾切身利益的問題。其次要圍繞醫療衛生、勞動保障、金融證券、郵政電信、公安交通、工商稅務、水電油氣等窗口行業完善軟件和硬件設施，提供高水平、全覆蓋、一體化，更加均等高效、惠民利民的公共服務。可以借鑒杭州市組建“和事佬”隊伍和“社區律師”的做法，將城市居民的糾紛調解、普法宣傳、居民聯絡工作拓展到社區每一幢居民樓、每一個樓道。第三是要在城市社區深入開展群眾性精神文明創建活動，完善社會志愿服務體系，形成男女平等、尊老愛幼、互愛互助、見義勇為的社會風尚。

3.2 創新城鎮新市民的管理服務

中心鎮轉為現代小城市，必然有大量的農村居民轉移和轉化為城市市民。加強和創新農民轉型為市民的社會管理工作，必須要把現實城鄉基本公共服務均等化作為對農民轉型為市民的社會管理的重要基礎。在基礎教育、基本醫療、社會保障、社會福利等方面實現均等化。同時，積極推進股份合作制的集體資產經營管理體制的改革，實現農民的經濟身份與社會身份的分離，讓當地農民自主自由地選擇居住地。同時要推進農地流轉、宅基地置換和農村集體非農建設用地的改革，讓農民共享工業化、城鎮化的土地增值，讓土地資源成為農民轉化為市民的重要支撐，讓轉化為市民的農民安居樂業。此外，還要積極推進中心村新社區建設，促進城市基礎設施向中心村延伸，城市公共服務向中心村覆蓋，城市現代文明向中心村輻射，使中心村成為就近就地城市化的一個重要節點。使農民共享城鄉一體的文明生活。

3.3 創新外來人口的管理服務

中心鎮轉為現代小城市，必將產生大量的外來人口及“新城市人”，在加強和創新社會管理上，可以借鑒和推廣外來務工人員服務管理涌現出的“寧波模式”、“店口模式”、“嘉興模式”，服務境外經商人員的“義烏模式”等。首先要認真落實外來務工人員積分落戶政策，推進“和美家園共建會”等基層社會融合組織建設。其次要完善“以證管人、以房管人、以業管人”的服務管理新模式，切實解決外來流動人口子女入學、就業服務、醫療衛生、計劃生育、社會保障和居住環境等方面的實際困難。第三是要加強流動人口服務管理及出租屋服務管理，構建管理服務工作網絡，積極穩步推進居住證制度，借鑒義烏市的“工會社會化維權”和“把外來農民工選為人大代表”的做法，對持有居住證的外來人口，在培訓、就業、子女入學、計劃生育、醫療服務等方面實現公共服務均等化。

3.4 創新特殊人群的管理服務

要進一步加強和完善特殊人群的管理和服務。首先，重點加強對高齡老人、獨居老人、困難低保戶、失業人員等的社會關愛。其次，加強對刑釋解教人員、吸毒人員的管理服務，加強對精神病人、艾滋病人等的社會幫扶，加強對社會閑散人員、有不良行為青少年的教育幫扶和心理輔導，重點落實對社會閑散青少年、流浪乞討未成年人、服刑在教人員未成年子女的服務管理及有嚴重不良行為和違法犯罪行為青少年的幫教管理措施。第三，加強社會心理服務管理工作。針對當前社會競爭壓力加大，個人心理健康成為特殊人群社會管理中亟待引起重視的新問題，要著力建立健全個人心理醫療服務體系，大力開展個人心理調節疏導工作，建立心理危機干預預警機制，針對不同情況開展疏導、幫助、教育，完善特殊人群的管理服務網絡。第四，建設訴求表達機制。暢通黨委政府同人民群眾的溝通渠道，建立方式多樣、規范有序、暢通高效的訴求表達渠道。努力使社會各個群體反映有渠道，及時回應群眾的利益訴求，杜絕信訪案件“久拖不辦，久辦不決”的現象。組織開展領導干部“走進矛盾，破解難題”、 “蹲點調研”、 “民情日記”和下訪接訪活動，進一步暢通與基層群眾溝通的渠道。

3.5 創新非公有制經濟組織的管理服務

增強中心鎮經濟綜合實力，激發和提升非公有制經濟組織的競爭力是又好又快推進中心鎮向現代小城市轉型升級的中心任務。要進一步加強和完善非公有制經濟組織管理，明確非公有制經濟組織管理和服務員工的社會責任，引導非公有制經濟組織按照利義并重、道德并存的理念向社會商務企業發展，讓非公有制經濟組織有更多的社會擔當，更好地服務社會和承擔社會責任。鼓勵非公有制經濟組織建立黨、工、團組織，普遍完善企業民主管理制度，推動社會組織健康有序發展。深化“和諧企業”創建活動，全面推行勞動合同和集體合同制度，建立健全員工工資集體協商、正常增長和支付保障機制，改善員工生產生活環境。積極推廣臺州溫嶺市首創“民主懇談會”、“參與式預算”和行業工資集體協商機制，進一步加強和完善思想道德建設，持之以恒加強社會主義精神文明建設，加強社會主義核心價值體系建設，增強社會誠信和法制意識。完善非公有制經濟代表人士綜合評價體系，積極引導投身公益慈善事業，促進非公有制經濟組織經理人健康成長。

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