農(nóng)村弱勢群體保護的現(xiàn)狀與對策*
——以失地農(nóng)民為視角

馬利峰 徐 可 羅思榮

（杭州師范大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、問題的提出

近年來，因政府拆遷和土地征收而引發(fā)的社會矛盾問題層出不窮。從唐福珍自焚案到宜黃血拆案，都折射出了政府在失地農(nóng)民權(quán)利保障方面所存在的諸多問題。政府對土地市場的壟斷導(dǎo)致了征地和拆遷補償價格極不合理，土地出讓金中用于補償被征地和拆遷農(nóng)民的部分微乎其微。報道顯示，2009年全國土地財政收入達1.5萬億之巨，而且這些全部是土地租金。如果失地農(nóng)民土地權(quán)益在受保護的情況下，這部分土地租金本來是應(yīng)該歸集體組織所有。但是這些巨額的土地出讓金卻成為了地方政府的主要財政收入，落入農(nóng)民腰包的幾乎是個零頭。

當前，全國因土地征收價格補償不合理而引發(fā)的農(nóng)民群體性上訪、信訪、群體性突發(fā)事件此起彼伏，失地農(nóng)民成為繼農(nóng)民工之后出現(xiàn)的又一個弱勢群體。因此，在城市化建設(shè)的進程中，如何創(chuàng)新政府的征地拆遷安置模式和補償模式，切實保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，是當前政府所急需解決的一個重要問題。

二、失地農(nóng)民權(quán)益保護的現(xiàn)狀

根據(jù)“杭州師范大學(xué)弱勢群體權(quán)益保護現(xiàn)狀調(diào)查組”對浙江省多個縣市區(qū)隨機抽樣的500戶被征地農(nóng)戶的調(diào)查顯示：500戶失地農(nóng)民共有1476人，具有勞動能力的有846人。調(diào)查對象主要包括失地農(nóng)民、村干部、政府相關(guān)部門。調(diào)查主要采取了問卷調(diào)查和相關(guān)人員訪談兩種方法。調(diào)查問卷主要針對的是被征地農(nóng)民，本次調(diào)查共發(fā)放調(diào)查問卷550份，實際回收520份，有效問卷500份。調(diào)查區(qū)域包括了浙江省主要城市周邊農(nóng)村，其中包括溫州、臺州、東陽、永康、江山、杭州等9縣市。

1.征地補償價格低，補償范圍窄

我國《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”

現(xiàn)有《土地管理法》第47條規(guī)定的政府在對農(nóng)地征收后進行補償?shù)捻椖恐挥型恋匮a償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費三項，但農(nóng)民失去土地所遭受的損失包括直接經(jīng)濟損失和間接經(jīng)濟損失，還包括物質(zhì)損失和精神損失，所以征地補償根本無法彌補因征地所造成的損失。

表一 浙江省主要縣市征地補償標準①

從表一可以看出現(xiàn)有的征地補償價格過低。我國現(xiàn)行征地補償標準既不是土地的價格，也不是土地使用的租金，而僅僅是依據(jù)土地的收益為基礎(chǔ)來進行計算的。征地補償價格的核算依據(jù)僅僅是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)計算，實現(xiàn)的是農(nóng)業(yè)用途下的收益，而沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，這是不符合市場經(jīng)濟規(guī)律的。

2.失地農(nóng)民缺乏必要的知情權(quán)和參與權(quán)

目前，地方政府在征地程序中不透明，征地手續(xù)不齊全、不完備現(xiàn)象突出。失地農(nóng)民對征地用途、補償標準、安置等缺少知情權(quán)和參與權(quán)。政府沒有做到預(yù)先通告，以確保失地農(nóng)民知情權(quán)。在實際征地前，甚至沒有將征用地的大小、邊界、征地用途等內(nèi)容及時公開。調(diào)研顯示，對當?shù)氐恼鞯卣咭约罢鞯赜猛镜惹宄挠?2人，占8.4%；知道一點的有163人，占32.6%；不清楚的有295人，占總?cè)藬?shù)的59%（見表二）。在征地過程中，曾經(jīng)參加過補償安置方案討論的只有27人，只占5.4%；沒有參加討論的有473人，占到了94.6%（見表三）。

表二 失地農(nóng)民知情權(quán)保障現(xiàn)狀調(diào)查（以電子檔為準）

3.征地后政府安排就業(yè)不力，生活困難

調(diào)研顯示，失地后的農(nóng)民有257戶選擇外出打工掙錢，所占比例為51.4%。由于缺乏一技之長，他們大多只能從事建筑工人、保安、保潔人員、工人、保姆等職業(yè)，這些職業(yè)基本都是臨時性的，所以無法長期保障失地家庭穩(wěn)定的收入來源；有53戶利用土地補償款做些小生意，以此來維持生計，占10.6%；有30戶由于自身文化水平較高，到企業(yè)、事業(yè)單位工作，占6%；有21戶農(nóng)戶繼續(xù)承包他人土地從事農(nóng)林漁牧業(yè)，占4.2%；有139戶失地家庭因年齡、文化素質(zhì)、期望過高等原因在家待業(yè)，占了27.8%（見表四）。

表四 失地農(nóng)民失地后就業(yè)現(xiàn)狀

浙江省很多縣市區(qū)政府在征地后，對失地農(nóng)民進行了一定的就業(yè)安置工作，安置就業(yè)方面最有成效的是紹興地區(qū)。調(diào)研顯示，政府真正意義上提供就業(yè)安置的比例只有10%（見表五），其他方面只是提供就業(yè)信息或者組織外出打工。從根本上說，政府在征地后沒有很好地解決具有勞動能力的失地農(nóng)民的就業(yè)問題。

表五 地方政府就業(yè)安置現(xiàn)狀

表三 失地農(nóng)民參與權(quán)保障現(xiàn)狀調(diào)查

三、失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因

（一）農(nóng)民自身因素——基于政府主管征地部門干部的訪談

1.文化水平偏低

調(diào)研顯示，56.6%失地農(nóng)民大多都是初中及以下文化程度，38.2%失地農(nóng)民具有高中或中專文化程度，只有5.2%左右的失地農(nóng)民具有大學(xué)本科文化程度。失地農(nóng)民不信任長期和預(yù)期的保障收益，保險意識不強，并且許多失地農(nóng)民存在著對政府和集體“等、靠、要”的思想，缺乏主動尋找出路的意識。因此就導(dǎo)致了農(nóng)民的談判能力以及維權(quán)意識低下，無法有效地維護自身的合法權(quán)利。

2.小農(nóng)意識較強

失地農(nóng)民的小農(nóng)意識較強。調(diào)研顯示，失地農(nóng)民最為關(guān)心自己的利益，對公共利益比較漠視。多數(shù)失地農(nóng)民存在投機心里，在征地與搬遷過程中面對共同利益，普遍存在“搭便車”心理。所以，失地農(nóng)民很難形成集體合力，缺乏凝聚力。由于單個農(nóng)民力量薄弱，再加上訴訟成本高昂，使得一些具有權(quán)利意識的農(nóng)民在面對政府、企業(yè)等強勢群體時，因孤軍奮戰(zhàn)而潰敗。

3.缺乏理性思維

多數(shù)失地農(nóng)民在征地前一直靠種地、外出打些零工過著拮據(jù)的日子。所以當政府在發(fā)放大額補償款時，他們覺得目的達到了，已經(jīng)取得征地利益。因此，在政府大額補償款面前，失地農(nóng)民很容易妥協(xié)，至于補償標準是否科學(xué)合理，也不會再追問。很多失地農(nóng)民只重視眼前利益，缺乏理性去思考自己未來生活的能力。

4.權(quán)利意識薄弱

調(diào)研顯示，當土地權(quán)益被侵犯時，52.4%的人沒有采取任何的措施和方法，都選擇了默默承受；有34.2%的人選擇去政府信訪辦上訪，并且?guī)缀醵歼x擇的是集體上訪；還有8.8%的人選擇集體去政府征地部門理論；只有4.6%左右的人會通過法律手段來維護他們自己的權(quán)利（見表六）。數(shù)據(jù)表明，失地農(nóng)民的法制意識薄弱，失地農(nóng)民還有極度的怕“訴”心理。

表六 失地農(nóng)民權(quán)利救濟途徑選擇意愿

（二）政府方面因素——基于對失地農(nóng)民的訪談與問卷調(diào)查

1.地方GDP和政績觀的驅(qū)使

目前，征地基本上是采用“行政征地”模式，所以當?shù)卣仁沁\動員，又是裁判員。一些地方政府為增加地方財政收入，利用現(xiàn)行征地制度的漏洞和手中的征地權(quán)，大肆“尋租”、“低征高賣”、“先征后批”現(xiàn)象接連不斷。通過這些手段，地方政府不僅增加了財政收入，而且還提高了當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的政績。所以，越來越多的地方政府漠視失地農(nóng)民利益，濫用其職權(quán)與失地農(nóng)民共享土地利益，并占有土地收益的絕大部分。這是當前地方政府熱衷于征用集體土地的根本原因之所在。

2.政府違法征地問題突出

在土地違法征用案件中，數(shù)量最多和危害最大的莫過于以各種名義圈占、征用農(nóng)民集體土地的違法行為。據(jù)平新喬教授課題組的統(tǒng)計，2004年全國地方政府的土地財政收入大約為6150.55億元左右。[1]而且目前我國土地出讓金全部歸屬地方財政，這就直接導(dǎo)致地方政府為了追求政績和財政收益，不惜采取各種違法、違規(guī)手段征用集體土地[2]。

3.政府問責(zé)制度的缺失

行政問責(zé)制的目的是預(yù)防和阻止行政官員濫用或誤用公共權(quán)力的失職行為。但該制度在我國剛剛起步，還有很多欠缺的地方。因為我國各級政府和政府部門之間的有些職責(zé)不夠清楚，權(quán)限不夠明確，而且問責(zé)法律體系不完善，問責(zé)程序缺乏，尤其是責(zé)任主體不明確，責(zé)任歸屬不清晰，責(zé)任追究和責(zé)任處罰成本低等，這些都致使我國問責(zé)制度的發(fā)展受到限制。正因為目前我國行政問責(zé)制度的不完善，直接導(dǎo)致我國個別地方政府濫用其行政征地權(quán)征收集體土地，侵害失地農(nóng)民的權(quán)利的事件頻發(fā)。

（三）法律方面因素——基于對我國現(xiàn)行法律法規(guī)的分析

1.現(xiàn)行法律和法規(guī)之間有矛盾，致使政府濫用“公共利益”

《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。而《土地管理法》第43條卻規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設(shè)需要使用農(nóng)村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統(tǒng)征為國有后的原農(nóng)村集體所有土地，這明顯與《憲法》精神相悖。這種自相矛盾的規(guī)定使得“公共利益”范疇容易從公共設(shè)施、公益事業(yè)等狹義的概念擴大到所有經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域。“我國土地征用的目的已遠遠超出公共利益的范疇，而且國家動用征地權(quán)來滿足城市化用地需求在某種程度上已經(jīng)為政策法規(guī)所承認，這種現(xiàn)象在世界上是絕無僅有的”[3]。

2.征地程序不完善，缺乏事前審查制度

調(diào)研顯示，雖然目前大多數(shù)的農(nóng)民清楚征地標準，并見過政府發(fā)布的公告，但幾乎沒有被征地農(nóng)民參加過征地過程，在征地過程中也就無法表達自己的意愿。另外，缺乏征地事前審查制度，由于計劃經(jīng)濟時代行政征地的影響，我國征地過程中并沒有審查征地目的這一環(huán)節(jié)。事前審查制度的缺失為地方政府提供了濫用征地權(quán)的機會。同時，還缺乏相應(yīng)的監(jiān)督體制，在征地過程中，政府拖欠農(nóng)民征地補償款的現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.失地農(nóng)民權(quán)利救濟渠道缺失，無法表達訴求

調(diào)研顯示，失地農(nóng)民對法院裁決征地糾紛普遍不抱希望，他們認為維護自己利益的最有效救濟途徑就是到政府集體上訪。失地農(nóng)民權(quán)利受損后權(quán)利救濟渠道的缺失造成了近年來失地農(nóng)民群體上訪事件層出不窮。大多數(shù)受調(diào)查的農(nóng)民表示：集體搞個上訪，鬧一鬧，政府辦事的效率就會很高，要是你啥也不干，等著政府主動給你幫助，那就什么都沒有了。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)失地農(nóng)民在權(quán)利受到侵害后其權(quán)利無法通過法律救濟渠道來解決，只得通過“異常渠道”來表達自己的利益訴求。

四、失地農(nóng)民權(quán)益保護的對策

（一）農(nóng)民層面

1.提高失地農(nóng)民自身素質(zhì)

農(nóng)民在被征地后，應(yīng)當通過現(xiàn)代科技知識以及文化知識的學(xué)習(xí)，改變自己“靠田吃飯”的傳統(tǒng)觀念，增強自身的致富能力、創(chuàng)業(yè)能力和市場競爭能力，盡快適應(yīng)新的社會生活環(huán)境。失地農(nóng)民要提高自己的權(quán)利意識，拿起法律的武器來維護自己的權(quán)利。有學(xué)者就曾建議：“失地農(nóng)民應(yīng)當不斷提高權(quán)利意識，要避免以膽怯、安逸、懈怠的心態(tài)對于權(quán)利的步伐侵害的逆來順受”[4]。只有自身各方面的素質(zhì)提高了，才能更有效地維護自己的權(quán)利。

2.組建能夠真正代表失地農(nóng)民的自治團體

社會階層的博弈能力與其組織化程度正相關(guān)。失地農(nóng)民缺乏凝聚力，談判能力弱，難以維護自己應(yīng)有的權(quán)利。因此，筆者認為失地農(nóng)民可以仿照“消費者協(xié)會”，建立“失地農(nóng)民協(xié)會”組織。這種組織是由失地農(nóng)民自愿參加的民間自治團體，是失地農(nóng)民自我服務(wù)的組織。有了這樣的組織，可以大大提高失地農(nóng)民政治參與度，提高利益表達的層次和效能，擴大社會影響以及增強談判能力。

（二）政府層面

1.轉(zhuǎn)變政府在征地過程中的職能

從政治學(xué)上講，政府的職能應(yīng)當是提供各種公共服務(wù)。因此，保障失地農(nóng)民權(quán)利的關(guān)鍵就在于加快政府職能轉(zhuǎn)型，即由權(quán)力型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在征地過程中，地方政府應(yīng)當做到以下三點：首先，政府應(yīng)擺正自己在土地征收過程中的位置，嚴格區(qū)分公共利益項目和商業(yè)用地項目。其次，通過立法，逐步收回政府的商業(yè)用地征地權(quán)利，讓政府退出土地交易過程。對于商業(yè)用地項目，應(yīng)當通過市場機制來解決，而不是目前的行政征地方式。政府應(yīng)當依法對土地市場進行管理、監(jiān)督、審查。最后，政府應(yīng)依法公正地做好失地農(nóng)民與開發(fā)商的協(xié)調(diào)工作，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

2.完善征地信息公開制度

政府在嚴格執(zhí)行信息公開化制度的同時，還需做到以下兩點：一是建立聽證制度，并能夠充分地實施。實施充分的聽證，讓廣大公民有效地參與征地決策過程，對政府公共管理過程實施有效的監(jiān)督。二是政府必須公開與征地有關(guān)的任何信息，做到政策透明、程序公開。整個征地程序透明度越高，征地的公平性就越強，失地農(nóng)民利益就越能夠得到維護。

3.著力促進失地農(nóng)民就業(yè)

安排失地農(nóng)民就業(yè)，是政府的責(zé)任。當前急需解決的問題是在農(nóng)民失地后，當?shù)卣畱?yīng)當組織農(nóng)民進行就業(yè)培訓(xùn)，千方百計地解決好失地農(nóng)民的就業(yè)問題。另外，政府應(yīng)當和用地企業(yè)簽訂用人協(xié)議，將解決失地農(nóng)民就業(yè)作為用地企業(yè)優(yōu)先用地的硬性標準，從而將一定比例符合就業(yè)條件的失地農(nóng)民安排進用地企業(yè)工作。

（三）法律層面

1.明確“公共利益”的判斷標準

我國《憲法》第10條、《物權(quán)法》第42條以及《土地管理法》第2條都規(guī)定了國家在為了“公共利益”的需要時，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地。但是，上述法律都沒有對“公共利益”的概念和范圍做出明確界定。“公共利益”概念是一個開放性的概念，在諸多法律中很難做出“一刀切”的規(guī)定。在現(xiàn)實生活中也無法對“公共利益”的范疇做出窮盡列舉。但筆者認為應(yīng)當針對目前現(xiàn)實中出現(xiàn)的各種征地情形規(guī)定一些基本類型，并用司法解釋進行補充。只有清晰地明確“公共利益”的界限，才能避免地方政府打著“公共利益”牌子征收集體土地并從中獲利，也才能杜絕地方政府違法、違規(guī)征地現(xiàn)象的發(fā)生。

2.完善土地征收與補償程序

在強大的政府公權(quán)力面前，失地農(nóng)民是弱者，要使他們的利益在征地中少受或不受到侵害，就必須完善土地征收和補償程序。目前的法律法規(guī)雖有一套看似完善的程序，但并不能完全保證失地農(nóng)民的權(quán)利。從保障失地農(nóng)民權(quán)利的目的出發(fā)，目前征地程序中還應(yīng)當做到以下幾點：首先，應(yīng)當嚴格審查征地目的。目前我國征地過程中并無這一環(huán)節(jié)，而是將其置于征地申請與審批之中，這就給地方政府利用自己的職權(quán)濫用征地權(quán)提供了機會。因此，設(shè)置征地事前審查制度顯得尤為重要，而且事前審查制度具有其他環(huán)節(jié)無法彌補的重要性。其次，設(shè)置事前先行補償程序。當前，許多發(fā)達市場經(jīng)濟國家早已采取事前賠償程序，并且取得了不錯的效果。[5]因此，我國也可以采用國際上通行的“先補后征”程序。這種方式可以有效地防止我國目前在征地過程中出現(xiàn)的拖欠補償款行為，失地農(nóng)民的合法權(quán)益也能夠得到維護。最后，完善監(jiān)督機制。只有加強對被征土地利用情況的監(jiān)督，才能避免借“公共利益”之名行買賣征收土地之實，也才能從根本上遏制地方政府濫用行政職權(quán)征收土地的行為。

3.強化征地糾紛的司法救濟力度

“無救濟，則無權(quán)利”。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民最根本的財產(chǎn)權(quán)利，我國也已將私人財產(chǎn)權(quán)的保護寫入憲法[6]。地方政府對集體土地的征收，使農(nóng)民失去了家庭承包經(jīng)營權(quán)，給其造成了損失。因此筆者認為應(yīng)當將補償標準爭議糾紛、分配征地補償款爭議糾紛均納入可以提起民事訴訟的受案范圍，進而加強司法權(quán)對行政征地權(quán)的監(jiān)督制衡，這更有利于充分保障失地農(nóng)民的權(quán)利。

注釋：

①此表格中數(shù)據(jù)基本來源于各地政府關(guān)于征地補償標準的規(guī)范性文件中，只有個別城市數(shù)據(jù)來自于當?shù)卣T戶網(wǎng)站上所刊登的標準。且此表中的區(qū)片綜合價標準皆以該市的一類區(qū)價格為準，即皆為各地的最高價。

[1]平新喬.中國地方政府支出規(guī)模的膨脹趨勢[J].經(jīng)濟社會體制比較,2007，(1).

[2]張新安,陳從喜.中國國土資源安全狀況分析報告(2004-2005)[M].北京:中國大地出版社,2006，164-165.

[3]鹿心社.研究征地問題—探索改革之路(二)[M].北京:中國大地出版社,2003.

[4]秦守勤.權(quán)利貧困視野下的失地農(nóng)民問題研究[J].三農(nóng)問題研究,2010，(8).

[5]焦衛(wèi)平.城市化進程中失地農(nóng)民的利益保護研究[D].河南農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士論文,2009.

[6]王海軍.失地農(nóng)民權(quán)益的民法保護[D].蘇州大學(xué)碩士論文,2009.