新農(nóng)村建設(shè)過程中土地使用與保護(hù)研究

李清晨 伏秀萍 吳春霞

1，河北行政學(xué)院 050031；2，滄州師范學(xué)院 061000

新農(nóng)村建設(shè)過程中土地使用與保護(hù)研究

李清晨1伏秀萍2吳春霞2

1，河北行政學(xué)院 050031；2，滄州師范學(xué)院 061000

隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的加速，土地越來(lái)越成為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中最重要、最活躍的基本要素。農(nóng)村土地使用制度作為與城鎮(zhèn)建設(shè)緊密相連的全局性、戰(zhàn)略性的基本制度，越來(lái)越成為各級(jí)政府所關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。在新世紀(jì)開始的關(guān)鍵時(shí)刻，勇于探索、積極進(jìn)取、進(jìn)一步完善土地使用制度，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是擺在我們面前的緊要任務(wù)，必須認(rèn)真對(duì)待。

新農(nóng)村建設(shè)； 土地管理；科學(xué)發(fā)展

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，對(duì)于社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的提高具有非常重要的意義，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問題的重大舉措，也是全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。在社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)過程中，土地的使用是關(guān)系到河北省整個(gè)新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵因素，我們必須時(shí)刻注意對(duì)土地的合理保護(hù)和利用。在二十一世紀(jì)初期，我們要進(jìn)一步完善我省土地使用與保護(hù)制度，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是我省面臨的重要任務(wù)。

1 土地管理面臨的形勢(shì)

從本世紀(jì)開始，是河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略時(shí)期，同時(shí)也是資源環(huán)境約束加劇的矛盾凸顯時(shí)期，土地的使用面臨著重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

我們擁有的機(jī)遇對(duì)土地的使用具有積極的作用。首先，社會(huì)各界對(duì)土地管理的認(rèn)識(shí)普遍提高，保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地、保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境已成為全國(guó)上下的共識(shí)而深入人心。其次，從土地利用狀況來(lái)看，河北地貌類型與土地性質(zhì)多樣化，沿海的灘涂和一些荒山資源豐富，土地集約利用的空間比較大。同時(shí)，耕地后備資源仍有一定潛力，保護(hù)耕地和保障發(fā)展用地具有較好的基礎(chǔ)條件。再次，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)，新型工業(yè)化道路和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略以及環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，將極大促進(jìn)科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地利用方式由原來(lái)的粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，提高土地的利用效率。

在面對(duì)機(jī)遇的同時(shí)，河北省土地使用和保護(hù)也面臨著各種挑戰(zhàn)。第一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，河北省對(duì)建設(shè)土地需求壓力也不斷加大。環(huán)渤海地區(qū)是我國(guó)區(qū)域發(fā)展的第三個(gè)增長(zhǎng)極，河北作為環(huán)渤海核心區(qū)域，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求將呈現(xiàn)進(jìn)一步提高的態(tài)勢(shì)。按照“十一五”規(guī)劃，河北省2010年全省GDP將達(dá)到1.7萬(wàn)億元，總?cè)丝谶_(dá)到7092萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化水平達(dá)到45%左右。到2020年全省GDP將達(dá)到 3.7萬(wàn)億元，總?cè)丝谶_(dá)到7480萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到57%。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，對(duì)建設(shè)用地需求將大幅度增加，土地供需矛盾將更加突出。第二，確保糧食安全，耕地保護(hù)壓力不斷加大。河北省是人口大省和農(nóng)業(yè)大省，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)于民生具有非常重要的意義。全省耕地的減少，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)耕地的減少給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)巨大壓力。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還要占用一部分耕地，耕地和基本農(nóng)田保護(hù)給河北省帶來(lái)了巨大的壓力。第三，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的壓力不斷加大。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，資源、環(huán)境問題已成為全國(guó)上下關(guān)注的焦點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境已成為社會(huì)發(fā)展的重要組成部分。河北省內(nèi)環(huán)京津、東臨渤海，西北與內(nèi)蒙古高原和黃土高原接壤，生態(tài)脆弱的農(nóng)牧交錯(cuò)地帶呈一條弧帶狀貫穿于全省北部和西部，生態(tài)環(huán)境問題非常突出。全省土地沙化、水土流失、草場(chǎng)退化現(xiàn)象依然存在，林地、牧草地和濕地等生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值較高的土地保護(hù)受到嚴(yán)重威脅。河北作為京津的生態(tài)屏障，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，構(gòu)建一個(gè)環(huán)京津綠色經(jīng)濟(jì)圈勢(shì)在必行，具有十分重要的意義。

2 土地使用存在的問題

在使用土地的過程中，面臨著一些嚴(yán)峻的問題。第一，人均耕地逐步減少，人地矛盾日益加劇。1997～2005年間，河北省耕地減少約48.7萬(wàn)公頃（730.1萬(wàn)畝），年均減少約5.4萬(wàn)公頃（81.2萬(wàn)畝），人均耕地由1996年的1.5畝下降到2005年的1.4畝，低于全國(guó)1.44畝的平均水平。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，高質(zhì)量耕地還將繼續(xù)減少，人和地的矛盾將會(huì)逐漸加劇。第二，用地結(jié)構(gòu)不盡合理，土地利用不夠充分。城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地總體偏小，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的28%，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的分散布局也是造成土地欠規(guī)劃的主要因素；農(nóng)村居民點(diǎn)用地偏大，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的 72%，而且大部分農(nóng)村存在歷史時(shí)間長(zhǎng)，農(nóng)村宅基地管理體制欠完善，一戶多宅、宅基地面積超標(biāo)、住房面積大等問題，也為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了一系列的問題。而農(nóng)村未利用土地占全省土地總面積的21.5%，土地利用不夠充分。第三，部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境弱化，土地退化問題依然存在。河北省沙化土地面積占土地總面積15%，水土流失面積占山區(qū)土地面積的55%，草場(chǎng)退化面積占可利用草場(chǎng)面積的53%，濱海和內(nèi)陸濕地面積萎縮，城鎮(zhèn)周圍、工礦企業(yè)、河流及周邊土地污染問題比較突出。

3 土地使用的指導(dǎo)思想和原則

以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，認(rèn)真貫徹“十分珍惜、合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，以保護(hù)耕地為前提，以有效控制建設(shè)用地為重點(diǎn)，以節(jié)約集約利用土地為核心，統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)土地利用，按照建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的要求，構(gòu)筑良好的土地利用結(jié)構(gòu)與空間格局，促進(jìn)土地資源合理利用和優(yōu)化配置，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供資源保障。

在遵循以上土地使用的指導(dǎo)思想的同時(shí)，我們必須堅(jiān)持以下原則，才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。第一，嚴(yán)格保護(hù)耕地。全面落實(shí)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，加強(qiáng)對(duì)耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)和建設(shè)，穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保河北省糧食安全。第二，節(jié)約集約用地。轉(zhuǎn)變土地利用方式，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量，加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制，促進(jìn)城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌，不斷提高土地利用效率。第三，統(tǒng)籌各業(yè)各類用地。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)，走城鄉(xiāng)一體化可持續(xù)發(fā)展道路。第四，加強(qiáng)土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)。統(tǒng)籌安排生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地，加強(qiáng)京、津、冀生態(tài)屏障建設(shè)，加強(qiáng)各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地保護(hù)與建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境不斷改善。第五，完善土地管理制度，形成嚴(yán)格的管理機(jī)制。土地市場(chǎng)的運(yùn)行與城鄉(xiāng)土地置換的實(shí)施都必須有相應(yīng)的一系列制度來(lái)提供保障，包括土地產(chǎn)權(quán)登記制度，規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)制度是對(duì)土地進(jìn)行管理的基本前提，也是土地交易的法律保障。在多元化的城鎮(zhèn)化土地市場(chǎng)中，通過土地產(chǎn)權(quán)登記制度，來(lái)保障各個(gè)利益主體的合法利益，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)收益分配制度和集體土地收益分配制度。

河北省是華北地區(qū)的農(nóng)業(yè)大省，土地資源的保護(hù)和開發(fā)利用，對(duì)于保障農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)有重大作用。為此，必須始終堅(jiān)持十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地這一基本國(guó)策，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)系，實(shí)行土地資源開發(fā)與節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位的方針，在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)，促進(jìn)土地資源的集約利用和優(yōu)化配置；在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境前提下，加強(qiáng)土地整理、復(fù)墾，合理開發(fā)土地后備資源，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)省域耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

[1] 孫久文等.走向2020年的我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略[M]，第一版. 中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.

[2] 吳良鏞.中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的思考[M].第一版. 清華大學(xué)出版社， 2009.

[3] 戚本超，景體華等. 中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2010-2011）[M]. 第一版. 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011

[4] 蔡立雄.市場(chǎng)化與中國(guó)農(nóng)村制度變遷[M]. 第一版. 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

10.3969/j.issn.1001-8972.2012.08.053