《循環經濟促進法》施行效果評估分析

李丹

（環境保護部，北京100035）

《循環經濟促進法》施行效果評估分析

李丹

（環境保護部，北京100035）

《循環經濟促進法》正式施行以來，循環經濟法規制度體系逐漸完善，循環經濟發展模式日趨成熟，循環經濟試點工作進展顯著，催生了一批符合循環經濟要求的新技術和工藝。但是也存在著循環經濟發展地區間尚不平衡，配套法規規章和規范性文件尚不健全，支撐體系尚較薄弱，激勵措施和相關政策有待完善等問題。為此，要抓緊制定完善配套法規、規章和標準，進一步理順體制機制，加快出臺循環經濟發展規劃和經濟激勵政策，強化關鍵技術研發，全面推廣循環經濟發展典型模式，積極培育循環經濟服務產業，加快相關支撐體系建設。

循環經濟；法律；施行；效果；分析

2009年1月1日施行的《循環經濟促進法》，將發展循環經濟確立為國家經濟社會發展的一項重大戰略，對推動全國循環經濟發展產生了深遠影響，標志著我國發展循環經濟步入了法制化管理的軌道。2001年3月，全國人大批準的國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要又明確提出了“大力發展循環經濟”的要求。為進一步推進該《循環經濟促進法》的實施，有必要對該法施行3年來的效果進行系統評估。

1 循環經濟促進法施行3年來取得積極成效

伴隨《循環經濟促進法》的生效施行，我國循環經濟發展駛入快車道，在推動節能減排任務完成、加快轉變經濟發展方式、保持我國經濟平穩較快增長等方面發揮了重大作用?！堆h經濟促進法》實施3年來取得了以下主要成效。

1.1 循環經濟法規制度體系逐漸完善

目前，與《循環經濟促進法》配套的法規規章和規范性文件主要包括：《廢棄電子電器回收處理管理條例》、《民用建筑節能條例》、《公共機構節能條例》、《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》、《國務院關于加快發展循環經濟的若干意見》、《電子信息產品污染控制管理辦法》、《電子廢物污染環境防治管理辦法》、《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《重點用能單位節能管理辦法》、《能源效率標識管理辦法》、《清潔生產審核暫行辦法》、《民用建筑節能管理規定》、《產業結構調整指導目錄（2011年本）》、《廢棄電器電子產品處理資格許可管理辦法》、《中央企業節能減排監督管理暫行辦法》、《再生資源回收管理辦法》、《國家鼓勵的資源綜合利用認定管理辦法》、國家發展改革委《“十二五”資源綜合利用指導意見》和《大宗固體廢物綜合利用實施方案》等。2011年十一屆全國人大四次會議審議通過的《國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》，設專章對大力發展循環經濟進行了全面部署。國家發展改革委會同環境保護部、國家統計局印發了《循環經濟評價指標體系》，設置了宏觀和工業園區兩個層面的23項循環經濟評價指標?！笆晃濉逼陂g，我國發布了27項高耗能產品能耗限額強制性國家標準、41項主要終端用能產品強制性能效標準和24項污染物排放標準。為推動《循環經濟促進法》在本地的實施，地方人大和政府還結合實際，陸續頒布實施了一批配套法規、規章和規范性文件[1]。北京、上海、安徽、貴陽等十余個省市也陸續制定了發展循環經濟的地方性法規規章，陜西和甘肅省人大常委會相繼通過了地方的循環經濟促進條例。這些法律法規和規范性文件有機銜接，標志著我國循環經濟法規制度逐漸完善。

1.2 培育了新的經濟增長點，增加了大量就業崗位

循環經濟的快速發展培育了新的經濟增長點，“靜脈產業”快速增長。特別是2008年下半年國際金融危機以來，經濟下行壓力較大，國家將循環經濟相關產業作為新的經濟增長點進行重點培育，取得顯著成效。2009年我國啟動了“節能產品惠民工程”，實施3年來，財政補貼330億元，推廣高效節能空調（定頻）5 000多萬臺、節能燈5.2億只、節能汽車460多萬輛、高效電機500萬kW，直接拉動消費5 500億元[2]。《“十二五”節能環保產業發展規劃》的數據顯示，“十一五”以來，我國節能環保產業得到較快發展，2010年節能環保產業總產值達2萬億元，從業人數2 800萬人，節能服務產業拉動社會投資累計超過1 800億元[3]。截至目前，我國從事城鄉廢物回收、倉儲、分類、運輸、再生利用、咨詢服務、加工和貿易的總就業人數約有5 000萬人，約占全國就業勞動力總量的6%[4]。其中，各類回收企業10萬多家，從業人員約1 800萬人，吸納了大量下崗人員、農村轉移勞動力和殘疾人等弱勢群體就業，為我國經濟發展做出了重要貢獻。

1.3 極大推動了節能減排目標的實現

黨中央、國務院高度重視節能減排工作，“十一五”規劃綱要提出“十一五”單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%的約束性指標。為推動“十一五”規劃的實施，《循環經濟促進法》要求在循環經濟發展規劃、總量調控、評價考核、生產者責任延伸、重點企業監督管理、統計標準和產品資源消耗標識等方面建立了相應的法律制度和措施，并提出建立循環經濟發展專項資金?！堆h經濟促進法》的這些規定為節能減排目標的實現提供了制度保障?！笆晃濉逼陂g全國單位GDP能耗下降19.1%，全國二氧化硫排放量減少14.29%，全國化學需氧量排放量減少12.45%，“十一五”規劃綱要提出的約束性指標如期全面完成。

1.4 催生一批符合循環經濟要求的新技術和工藝

“十一五”期間，一批符合循環經濟要求的共性關鍵技術取得突破。為貫徹落實《循環經濟促進法》，推廣先進技術、工藝和設備，提升循環經濟發展技術支撐能力和裝備水平，提高資源產出率，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》專門把循環經濟關鍵技術研究與開發作為重要內容。2012年6月，國家發展改革委、環境保護部、科技部、工業和信息化部聯合發布了《國家鼓勵的循環經濟技術、工藝和設備名錄（第一批）》，涉及減量化、再利用和再制造、資源化、產業共生與鏈接4個方面，共42項重點循環經濟技術、工藝和設備。這些新技術、工藝和設備極大提高了相關產業的資源利用效率，重點行業主要產品單位能耗均有較大幅度下降，能效整體水平得到提高。2010年與2005年相比，全國水泥行業低溫余熱回收發電技術由開始起步提高到55%；火電供電煤耗由370 g標準煤/kW·h降到333 g標準煤/kW·h，下降了10.0%；噸鋼綜合能耗由694 kg標準煤降到605 kg標準煤，下降了12.8%；水泥綜合能耗下降了24.6%；乙烯綜合能耗下降了11.6%；合成氨綜合能耗下降了14.3%[6]。

1.5 再生資源回收利用網絡逐步建立

再生資源回收利用是發展循環經濟的基礎。為建立再生資源回收利用網絡，貫徹落實《循環經濟促進法》的相關規定，商務部先后分兩批啟動了再生資源回收體系建設試點工作，共確定了55個試點城市和11個區域性回收基地，共66個試點單位，基本覆蓋了直轄市、計劃單列市和省會城市。這些試點城市將建立信息管理系統作為一項重要內容，部分建立了較為完善的信息管理平臺。55個試點城市初步探索形成了社區回收網點、分揀加工中心、集散市場三位一體的回收發展模式，培育了近100家龍頭企業，新建和規范網點40 000多個，新建和改造集散市場160余個，試點城市再生資源的回收率由原來的40%提高到70%左右。2011年，國內廢舊商品回收總量約1.62億t，同比增長8.9%，回收總值5 715億元人民幣，約占當年GDP的1.49%[7]。

1.6 循環經濟試點工作取得顯著進展

經國務院批準，國家發展改革委會同環境保護部、科技部、財政部、商務部、國家統計局六部門啟動實施了兩批循環經濟試點，先后確定192家試點單位，安排中央預算投資20多億元，支持了300多個循環經濟項目。多數試點企業在發展循環經濟中獲得了明顯的經濟效益，做到了“既循環、又經濟”[4]。國家發展改革委對“十一五”期間組織開展的78家循環經濟試點單位進行總結，凝煉出包括區域、園區和企業3個層面、14個種類的60個循環經濟典型模式案例，從區域、園區、行業、企業等層面形成了一系列成功的循環經濟發展模式。在國家循環經濟示范試點工作的帶動下和《循環經濟促進法》的引導下，全國循環經濟試點在更多領域、更多單位廣泛開展。我國先后分兩批組織開展“城市礦山”示范基地建設，安排循環經濟發展專項資金近18億元，支持示范基地新增加工利用能力、基礎設施和公共服務平臺建設等，帶動總投資130多億元，新增各類再生資源加工利用能力850余萬t。組織開展汽車零部件再制造試點，確定14家汽車零部件再制造企業為試點單位，安排中央預算內投資8 520萬元，支持再制造重點項目，年新增再制造發動機、工程機械、礦山機械4萬臺，以及機油泵、助力泵68萬臺。選擇第一批33個城市開展餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點，安排循環經濟專項資金6億多元，預計到2015年，試點城市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理能力達322 萬 t，產值近 45 億元[8]。

2 存在的突出問題

發展循環經濟是我國經濟社會發展的一項重大戰略。從目前來看，推進循環經濟發展還面臨諸多問題和困難，具體表現如下。

2.1 循環經濟發展地區間尚不平衡

有的地方發展循環經濟取得了實實在在的成效，有的地方還處在動員部署階段，實質性工作沒有開展，有的地方甚至只是將發展循環經濟作為一種口號，放松對發展循環經濟和環境管理的要求，仍然發展一些高耗能、重污染產業。特別是在2008年以來經濟增速放緩的壓力下，部分地方不能正確處理經濟發展與發展循環經濟的關系，片面理解和執行中央政策，放松要求，弱化管理，盲目上項目、鋪攤子。一些地區特別是中西部地區一味追求短期經濟利益，熱衷于上一些“兩高一資”項目，或者國家明令淘汰的項目[8]，認為循環經濟相關產業投資大、見效慢，因此不重視、不支持、不扶持。

2.2 配套法規規章和規范性文件尚不健全

《循環經濟促進法》中明確規定的配套法規規章或規范性文件包括：全國循環經濟發展規劃、強制回收的產品和包裝物的名錄及管理辦法、重點用水單位的監督管理辦法、禁止在電器電子等產品中使用的有毒有害物質名錄、限制生產和銷售的一次性消費品名錄及限制性的稅收和出口措施、有關廢電器電子產品拆解、再利用的行政法規、發展循環經濟的有關專項資金的使用辦法以及對促進循環經濟發展的產業活動給予稅收優惠的具體辦法等。在法律起草和實施過程中，其中的一部分配套法規已經制定出臺，但截至目前，全國循環經濟發展規劃、發展循環經濟的有關專項資金的使用辦法等仍然沒有出臺。各級政府支持發展循環經濟的穩定投入機制還未形成，企業缺乏加大投入的內在動力和外在壓力。此外，有助于保障法律有效實施的國家循環經濟試點驗收辦法、汽車零部件等機電產品再制造管理辦法等規范性文件也遲遲未能出臺。

2.3 技術、標準、信息化網絡等支撐體系尚較薄弱

《循環經濟促進法》提出發展循環經濟的基本前提是科技進步。實踐中，循環經濟技術支撐體系建設還較為滯后，技術進步對循環經濟發展的支撐與引領作用有待進一步發揮。循環經濟評價指標體系不完善、不規范，尚不能對循環經濟的發展水平作準確的評估。循環經濟標準體系建設較為滯后，第一、二、三產業發展循環經濟的一些關鍵性標準缺失。循環經濟信息化管理還有待完善，技術信息、廢棄物數據庫等基礎資料的管理信息體系和網絡還未建立。廢物回收體系不協調，覆蓋全社會的資源循環利用體系尚未形成。回收網點還不夠完善，回收網點的建設推進較困難，需提高覆蓋率，創新回收方式，做到所有資源應收盡收；分揀中心基礎設施和工作條件亟待改善，粗放式的簡單分揀處理方式有待改進，集散市場的交易、集散、信息發布等功能也需要進一步提升；行業中的大型骨干企業數量較少[7]。

2.4 激勵措施和相關政策有待健全和完善

目前，發展循環經濟的激勵機制還不健全，相關政策支持措施還有待于進一步強化，循環經濟發展所必需的統計制度、考核制度、目標責任制度、表彰獎勵制度、準入制度和淘汰制度等還有待完善，有利于資源節約和合理利用的價格政策尚不健全。對量大面廣、節能潛力大的重點用能產品，尚未建立起完善的能效標準和能效標識體系，進入財稅政策支撐體系，資源稅改革、開征環境稅、完善消費稅等稅收政策的調整也尚未到位[1]?，F行增值稅政策不利于循環經濟發展。相關行業發展循環經濟缺乏政策指導，汽車零部件循環利用、廢舊輪胎循環利用、電器零部件回收利用等政策缺失，相關企業和行業協會得不到必要的支持。

3 推動循環經濟促進法實施的措施

“十二五”及今后一個時期是全面建設小康社會的關鍵時期，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，面臨著難得的歷史機遇。但發展中不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出，資源環境約束日益強化。只有大力發展循環經濟、貫徹實施好《循環經濟促進法》，才能完成節能減排任務，保障人民群眾環境權益，破解資源環境瓶頸制約，支撐經濟可持續發展，才能保持經濟平穩較快發展，推動經濟戰略轉型。為此，需要從如下幾個方面來進一步推動《循環經濟促進法》的有效實施。

3.1 抓緊制定完善配套法規、規章和標準

推動《循環經濟促進法》的實施，需要加快制定發布配套的法規、規章、政策和標準。對相關環境保護法律法規與《循環經濟促進法》的銜接進行深入研究，并適時修訂相關法律法規。盡快制定汽車零部件再制造、建筑廢棄物循環利用、包裝物回收利用（過度包裝和強制包裝）、廚余垃圾處理等專門法規或規章等。加快制定資源節約和廢物回收利用、共伴生礦綜合利用的技術導則和標準。要制定節能、節水、節材、節地、綜合利用和清潔生產標準，以及再利用產品、再制造產品、再生產品、利廢建材、餐廚廢棄物資源化產品等循環經濟產品標準。按照《循環經濟促進法》的要求，盡快建立完善循環經濟的規劃制度、抑制資源浪費和污染物排放總量控制制度、以生產者為主的責任延伸制度、對高耗能和高耗水企業的重點監管制度、標準標識管理制度、表彰獎勵制度、法律責任追究制度以及社會監督機制等。

3.2 理順保障《循環經濟促進法》實施的體制機制

研究出臺《國務院關于進一步加快發展循環經濟的意見》，作為《循環經濟促進法》實施的具體行動計劃，明確國務院各部門分工和職能，規定法律實施的措施、進度和預期目標等。國務院應建立健全推進循環經濟發展的部際協調工作機制，做好組織協調和指導推動工作，及時解決循環經濟發展中的重大問題。制定科學可行的循環經濟評價考核指標體系，定期對地方政府、有關部門和重點企業進行考核，考核結果作為干部人事任免的重要依據。要逐步建立完善“政府推動、市場引導，企業實施、公眾參與”的循環經濟發展機制，形成推進循環經濟發展的整體合力。

3.3 加快出臺循環經濟發展規劃和經濟激勵政策

研究將資源利用效率列為國民經濟和社會發展規劃的約束性指標。加快研究出臺國家循環經濟發展規劃，組織編制鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、化工、建材、輕工等重點行業循環經濟發展專項規劃和全國靜脈產業發展規劃。結合《產業結構調整指導目錄》和《外商投資產業指導目錄》的修訂調整，對高耗能、高排放行業實行更加嚴格的市場準入。落實好國家已有的資源綜合利用稅收優惠政策，對列入國家鼓勵的循環經濟關鍵工藝、技術和裝備實施稅收優惠。研究調整完善消費稅，對消耗高的消費品征收較高的消費稅，抑制不合理消費。加大金融信貸支持力度，鼓勵金融機構對循環經濟重點項目和循環經濟示范試點企業（園區）給予信貸支持，支持循環經濟示范試點企業發展企業債券、上市融資。繼續完善有利于促進循環經濟發展的資源型產品定價機制，出臺鼓勵國內緊缺資源廢料進口的政策，等等。在拉動內需中應切實加大投入，帶動循環經濟產業發展，培育新的經濟增長點。擴大循環經濟發展專項資金的規模，支持循環經濟的科技研究開發、循環經濟技術和產品的示范與推廣、重大循環經濟項目的實施，發展建立對再利用產品、再生產品、再制造產品、利廢建材等循環經濟產品的財政補貼機制。

3.4 加大科技研發力度，強化循環經濟關鍵技術研發和推廣

在“十二五”及今后一個時期國家科技支撐計劃、國家重點基礎研究發展計劃和國家高技術發展計劃等專項科技計劃中設立循環經濟科技專項，將具有全局性、普遍性、關鍵性的技術問題納入其中，積極引導企業資金、風險基金、金融投資等資本的參與，支持建立各類循環經濟技術裝備研究開發中心，推動組建循環經濟技術和裝備產業聯盟，加強對循環經濟共性關鍵技術攻關研發。積極推進循環經濟科技創新試點和基地建設，將其納入國家自主創新鼓勵政策支持范疇，形成依托科技促進循環經濟大規模發展的機制和氛圍。研究建立循環經濟技術遴選、評定及推廣機制，繼續發布國家鼓勵的循環經濟技術、工藝、設備名錄，加快節約、替代、循環利用及“零”排放技術的開發。

3.5 實施“十百千”示范行動，全面推廣循環經濟發展典型模式

實施資源綜合利用、廢舊商品回收體系、“城市礦山”示范基地、再制造產業化、餐廚廢棄物資源化、產業園區循環化改造、農業循環經濟、循環型服務業、生產過程協同資源化處理廢棄物、資源循環利用技術推廣等十大循環經濟重點示范工程。建設百座循環經濟示范城市和鄉鎮，作為構建覆蓋全社會資源循環利用體系的載體，從整體上提升循環經濟發展水平。培育千家循環經濟示范企業和園區，作為應用適合國情的關鍵技術和實施循環經濟重點工程的載體，提升園區、企業發展循環經濟的水平。按照《循環經濟促進法》的相關要求，把推廣循環經濟典型模式作為實現循環經濟的重點領域予以突破，繼續總結凝練和推廣企業、園區、區域等不同層面的循環經濟發展模式。

3.6 積極培育循環經濟服務產業，加快相關支撐體系建設

強化政府對循環經濟發展和促進的職能，加大對循環經濟服務體系建設的鼓勵和支持力度，積極培育一批提供資源節約、環境保護、廢物管理、資源化利用、技術咨詢等一體化服務的循環經濟專業化服務公司。建立循環經濟信息和技術服務體系，健全廢物交換交易處理市場，及時向社會發布有關循環經濟的技術、管理、政策及廢物交換等方面的信息。建立政府綠色采購平臺，加大政府綠色采購力度[4]。落實《國務院辦公廳關于建立完整的先進的廢舊商品回收體系的意見》，本著方便居民交投的原則，堅持試點先行、由點及面、逐步推廣的工作方式，建立完善的廢舊商品回收網絡。提升分揀加工水平，促進產業融合集聚。支持廢舊商品分揀處理企業開展技術升級改造，建設符合環保要求的專業分揀中心。不斷完善廢舊商品集散市場的分揀和集散功能，促進廢舊商品回收加工一體化發展，培育具備功能齊備、環保處理和勞動安全保護合格規范，運營管理高效先進的產業集聚區。開展分類指導，做好重點品種回收。按照廢舊商品的不同特點，有針對性地進行分類指導，加強與資源綜合利用企業的合作，做到應收盡收[5]。廣泛持續開展循環經濟的宣傳教育，繼續建設一批循環經濟教育示范基地，充分利用電視、廣播、報紙、互聯網等新聞媒體，動員社會各界學習宣傳循環經濟理念和先進典型，增強貫徹落實《循環經濟促進法》的自覺性和主動性，營造全社會高度關注、廣泛支持的良好氛圍。

[1]孫佑海，丁敏.《循環經濟促進法》有效實施的思考和建議[J].再生資源與循環經濟，2010，3(2)：6.

[2]張曉鳴.國家推節能補貼擴大內需 有望拉動消費4500億[DB/OL].[2012-8-17].http://finance.people.com.cn/GB/70846/17925176.html.

[3]十一五節能減排回顧[DB/OL].[2012-08-17].http://www.hzfund.com/c55420.jsp.

[4]齊建國.中國循環經濟發展報告（2009—2010）[R].北京：社會科學文獻出版社，2010：13.

[5]姜增偉：在2012年廢舊商品回收體系電視電話會議上的講話[DB/OL].[2012-8-17].http：//ltfzs.mofcom.gov.cn/aarticle/sczn/201208/20120808263192.html.

[6]節能減排取得顯著成效——“十一五”節能減排回顧之一[DB/OL].[2012-8-17].http://www.hzfund.com/c55420.jsp.

[7]姜增偉.在全國再生資源回收體系建設現場會議上講話[DB/OL].[2012-8-17].http://ltfzs.mofcom.gov.cn/aarticle/sczn/201104/20110407526240.html.

[8]解振華.在2012年全國發展改革系統資源節約和環境保護工作會議上的講話[DB/OL].[2012-8-17].http://www.sdetn gov.cn/jnjczd/ldjh/webinfo/2012/05/1336526526854774.htm.

Analysis on triennium implementation effect of Circular Economy Promotion Law

LI Dan
（Ministry of Environment Protection,Beijing 100035,China）

Since Circular Economy Promotion Law was implemented,circular economy statute system has been gradually perfected,and its development mode tends towards maturation,and some obvious progress have been made in the pilot projects,new technologies and skills which meet the requirement of circular economy.However,there are many difficulties in implementation of Circular Economy Promotion Law,such as imbalance of circular economy among different areas,incomplete statutes and regulations,weak supporting system,lack of prompting measures and policies.Therefore it is urgent to establish and perfect matched statutes and criterions,rearrange implementation system,constitute circular economy development plan and economic prompting policies,strengthen the research on key technologies,overall popularize the representative modes of circular economy development,actively cultivate circular economy service industry,and expedite the establishment of supporting system.

circular economy;law;implementation;effect;analysis

F124.5

A

1674-0912（2012）09-0013-05

2012－08－19）

李丹（1979－），男，湖北公安人，環境與資源法學博士，環境保護部應急辦副處長，主要研究方向為環境資源法、經濟法，編寫或參與編寫10余部環境資源法學論著，在核心期刊發表學術論文10數篇。