新中國成立以來中國海外科技人才政策演變歷史探析

杜紅亮，任昱仰

（1.中國科學技術信息研究所，北京 100038；2.科學技術文獻出版社，北京 100038）

新中國成立以來中國海外科技人才政策演變歷史探析

杜紅亮1，任昱仰2

（1.中國科學技術信息研究所，北京 100038；2.科學技術文獻出版社，北京 100038）

我國的海外科技人才政策體系經歷了從零散到系統的發展過程。本文系統地梳理新中國成立以來中國海外科技人才政策的歷史演變脈絡，并將其劃分為五個階段，繼而概括了各個階段的政策的主要特點，最后對政策演變歷史給我們的啟示進行了歸納總結。

中國；海外科技人才政策；政策演變歷史；政策特點；政策啟示

科技人才政策是國家機關、政黨及其他政治團體為規范科技人才行為而制定的行為準則，以及主要目標訴求含有科技人才的內容或者是適用于科技人才的準則［1］。根據科技人才政策針對對象的不同，可以細分為海外科技人才政策、國內科技人才政策以及綜合類政策等三類。同時，從開發與管理、從事職業領域、政策專門性、作用范圍、法律效力等方面，科技人才政策可進行多角度的劃分［1-2］。對新中國成立以來頒布或修訂的涉及海外科技人才政策所做的分析顯示，我國先后出臺了377項涉及海外科技人才的政策（包括修訂政策），其中改革開放以后制定的政策占98.9%。從有效性看，仍然有效的政策有238項，占63.1%；已失效的政策有139項，占36.9%。從政策效力看，部門規范性文件、部門規章、行政法規和法律分別占70.0%、13.5%、12.5%和4.0%，絕大多數政策的法律效力層級較低。從政策內容看，使用政策、激勵政策、引進政策、流動政策、安全政策、培養政策、保障政策、評價政策分別占20.2%、13.0%、11.7%、10.6%、9.3%、8.8%、6.9%、2.1%，綜合政策則占17.8%。從政策專門性看，針對海外所有高端科技人才的政策、非華裔科技人才的政策、科技人才的政策、有華裔科技人才的政策、華人高端科技人才的政策分別占27.9%、19.9%、19.6%、19.1%、13.5%。從政策對象的職業看，針對兩類或兩類以上科技人才的政策最多，占62.3%，僅針對科研人才、留學生、科技教育人才、專業技術人才、科技管理人才的分別占19.4%、9.0%、4.2%、2.7%、2.4%。

上述這些政策，為吸引海外科技人才服務我國發展、推動對外開放和國際交流合作作出了巨大貢獻。這些政策的歷史演變過程，比較充分地反映了不同時期國家的海外科技人才戰略和國內外人才環境變化，為此根據不同時期的特點將其劃分為五個階段，即政策萌芽階段、探索階段、擴張階段、完善階段和升華階段。詳細分析這些海外科技人才政策演變的歷史，厘清其發展脈絡，探析各個階段政策的特點，對于進一步完善我國海外科技人才政策體系建設、更好地服務創新型國家建設具有重要的借鑒意義。

1 1949—1977年：政策萌芽階段

海外華人高端科技人才政策是伴隨著我國留學事業的發展而逐步發展起來的。我國出國留學的歷史可以追溯到1850年，當年容閎考入美國耶魯大學學習法律，是中國近代真正意義上的留學生。根據有關歷史資料，在20世紀以前，中國的留學生規模很小，總人數不超過數百人。自1901年以來，隨著內憂外患的不斷加劇，有識之士紛紛走上科學與教育救國之路，留學人數不斷攀升，但直到新中國成立之前，其總人數不過十萬人，而且大部分人都在學成之后自發回國。

在新中國成立到改革開放以前的30年間，中國大陸出國留學以公派為主，幾乎所有留學生自動回國。這期間，國家僅通過外交和宣傳等手段，吸引了一批有志在新中國大展宏圖的海外留學生回國，唯一可以稱得上重要政策手段的是1949年底由政務院文化教育委員會召集有關政府部門及群眾團體共15家單位組成“辦理留學生回國事務委員會”，同時教育部高教司還成立了專門處理留學生回國工作的四處，統籌回國留學生招待及介紹工作、學習，以及對在外留學生的調查、宣傳、接濟等工作［3］，但它本身還不是一個具體的政策。1950年成立的政務院專家招待處在1954年調整為政務院專家工作局，成為專門負責引進海外專家工作的政府辦事機構；一些地方如上海、廣州、武漢等也設立了專門的機構。同時，對于為新中國發展做出貢獻的外國專家，在20世紀50年代國家還專門設立了 “中蘇友誼萬歲”獎章。此外，針對我國與蘇聯和東歐國家間的留學生入學條件和手續、管理、婚嫁和學成回國后的工作等分別制定了四個政策。在這些政策的效果下，50年代先后有3000多名海外留學生和學者回國工作，并有大約2萬名蘇聯和東歐地區的專家來華工作。而在中蘇關系惡化以及 “文化大革命”爆發的60-70年代，中國缺少專門人才引進政策，主要是靠個人介紹引進和隨設備引進來華服務，而且引進的海外專家數量非常少，最多為1965年的1022人，最少則為1972年的59人。總體來說，改革開放以前，中國還沒有真正吸引海外華人高端科技人才的戰略及相應的政策出臺，前期主要是靠具體的周密工作、政治宣傳和外交斗爭爭取到一部分海外科技人才回國或來華，后期相關工作則基本陷于停頓。

2 1978—1991年：政策探索階段

1978年的十一屆三中全會，正式將我國從以階級斗爭為綱轉向經濟發展主戰場，我國現代化建設對海外科技人才提出了強烈的需求。為此，在一系列準備的基礎上，1983年7月8日，鄧小平同志發表了“利用外國智力和擴大對外開放”的重要談話，全面揭開了中國引進和使用海外智力的序幕，在此基礎上中共中央制定的 《關于引進國外智力以利四化建設的決定》和國務院制定的《關于引進國外人才工作的暫行規定》正式確立了利用外國智力作為對外開放的一項長期基本政策的地位。整體來看，這一時期的政策探索包括以下幾個方面：

一是確立引進海外科技人才的戰略地位。在“文化大革命”錯誤思想的指導下，我國引進海外人才完全中斷，海外人才甚至被扣上 “戴白帽子的反動權威”的帽子。隨著林彪和“四人幫”流毒被徹底肅清，我國進入到開展四個現代化建設的新階段，面對嚴重不足的科技人才隊伍，國家將視線瞄向海外十萬華裔科技人才［4］，為此先后發布了若干政策文件闡述引進人才對于推動四個現代化建設的重要性，扭轉文化大革命時期對海外人才的錯誤觀念，提出要有計劃地引進一批外國文教專家和專業人才。為了推動引進海外人才戰略的順利開展，國家首先在1978年恢復了國家外國專家局的工作，緊接著在1983年正式成立中央引進國外智力以利四化建設工作領導小組（后改為中央引進國外智力領導小組，為非常設機構），并于1985年成立了中國國際人才交流協會及基金會［5］，它們分別成為政府推動外國專家引進工作的主要官方機構和民間機構，這也標志著引進海外人才戰略正式付諸行動。其他吸引海外科技人才的重要機構還包括1982年正式復會的歐美同學會和1988年由國家教委成立的“中國留學服務中心”，由此，我國引進海外人才的戰略格局也基本上確立下來。

二是開始推動實施人才來去自由的方針。1980年頒布的《國籍法》正式確立中國的單一國籍政策，也為中國政府制定吸引海外科技人才尤其是華裔人才政策奠定了基礎。1978年我國打開了公費留學的大門，1981年自費留學的大門也正式打開，與之相伴隨的是我國海外留學生規模逐年擴大，并成為我國重要的海外人才資源。為了有效吸引這一群體回國發展，我國于1985年提出了“支持留學，鼓勵回國，來去自由”的出國留學方針，與針對海外專家的“可來可走，來去自由”［6］措施一起共同構成中國針對海外科技人才的人才政策基本方針——“來去自由”。在這一時期，國家已經開始注意吸引外國學生來華留學的問題，并在“來去自由”的基礎上鼓勵他們在中國長期居住和工作。這一時期的人才引進工作基本上是由政府主導，具有較強的計劃性和針對性，鑒于我國當時的財力有限，因而引進的海外科技人才規模不是很大，實際上限制了“來去自由”方針的實踐效果。

三是政策的探索意味濃厚。這一時期的政策特點是處在試行、暫行階段的政策較多，所頒布的政策具有探索性的意味。實際上，在頒布的81個政策中，只有36個仍在執行，這其中還有相當一部分雖然未失效但實際上已經被其他政策所取代。同時政策內容涉及面比較寬泛，關于海外科技人才的引進、使用、保障、激勵、流動等方面都分別制定了若干個政策，其中關于工作待遇、進出境物品辦理、學術獎勵、職務聘用等的具體事宜著墨較多。例如，博士后流動站就是在李政道教授的倡議下于1985年建立起來的，它的建立和完善對于我國吸引海外留學畢業的博士回國發展發揮了重要的作用。

四是初步建立了通過提供較高待遇和資助項目吸引人才的模式。改革開放之初，我國科學技術發展仍十分落后，除了民族情感等因素外，中國對于海外科技人才的綜合吸引力極為有限。在這種情況下，國家主要采取了利用有限財力和其他優惠政策，集中給予愿意來華的少數海外科技人才較高的物質待遇并提供科研及學術交流資助的策略，其基本原則是提供整體上略高于其在國外的實際收入水平，同時滿足他們開展學術活動的基本經費需求。實際上，這一時期先后有24個政策都專門或者提到物質待遇的問題，同時還有6項政策專門論述有關資助項目的問題，合計占到同期政策總數的近4成。

3 1992—2001年：政策擴張階段

1992年我國正式在黨的十四大上提出要建立社會主義市場經濟體制，從此，我國的改革開放邁向新的征程，經濟社會發展也進入到新一輪的快速增長軌道中，這導致了對科技人才特別是高層次科技人才的需求快速增加。隨著海外人才流入的減少和國內對人才需求的快速增加的矛盾不斷突顯，促使國家開始制定一系列豐富和完善吸引海外科技人才的政策體系，試圖扭轉前一階段引才工作停滯不前的局面。這一時期的政策特點有以下幾個方面：

一是基本形成了我國的引才政策體系。一方面，人才引進的對象涉及高端科技人才、杰出青年科技人才、潛在的高端科技人才，華裔科技人才和非華裔科技人才，海外科技人才、港澳臺科技人才、外國來華留學科技人才和來華工作的科技人才，科研人才、科技管理人才、專業技術人才、科技教育人才和留學人才，從而形成了一個完整的高端科技人才譜系，并強化了吸引中青年高端科技人才的政策制定。另一方面，政策在內容上也不斷充實和豐富，在進一步完善使用政策、引進政策、激勵政策、保障政策的基礎上，先后增加了許多有關流動政策、安全政策、評價政策、培養政策的內容，幾乎涉及吸引人才的所有主要方面，從而基本構建起我國當前吸引海外高端科技人才的框架體系。

二是實現了從單純資助項目向資助項目、人才、基地的多元模式轉變。在20世紀90年代以前，國家吸引海外人才的主要方式是實施項目資助，這一情況在1994年以后得以完全改觀。首先是出現了若干針對海內外科技人才的資助計劃，其中僅在1994年就有三個人才計劃得以實施，分別是國家自然基金委的“國家杰出青年科學基金計劃”、中科院的“百人計劃”和人事部首先倡導后由四部門聯合實施的“百千萬人才工程”。在三大計劃的帶動下，教育部先后在1996年和1998年推出“春暉計劃”和“長江學者獎勵計劃”，國家自然科學基金委于1999年又推出了 “海外青年學者基金”和 “香港澳門學者青年基金”。同時，對于人才的吸引還從個人拓展到團隊上，例如2001年中科院提出的“科學家小組”。在一系列人才計劃的基礎上，國家有關部門又開始把目光投向了基地資助模式，例如1996年人事部提出的留學人員創業園。

三是引才方式更加靈活。隨著自費留學規模和國家對人才需求的擴大等原因，吸引人才僅靠國家外專局一個部門已經難以為繼，為此國家開始鼓勵其他相關部委建立自有渠道來加大人才吸引力度。在前期國家自然科學基金委員會、教育部、人事部、中科院等部門參與人才吸引工作的基礎上，他們開始獨立負責權責范圍內的人才吸引工作，其在引才方面的地位逐步與外專局相當。而在隨后的改革中，特別是在 《高等學校聘請外國文教專家和外籍教師的規定》、《“百千萬人才工程”實施方案》、《關于規范“百人計劃”招聘及分類管理的實施意見》等相關政策文件下發后，正式標志著人才引進的部分權力下放給各具體用人單位。同時人才推薦的工作也不止于政府部門和用人單位，人才吸引的社會中介機構也開始發展起來，并先后頒布了針對文教專家和專業人才的兩個部門規章。吸引人才權力的下放為靈活多樣地吸引人才奠定了基礎，在通過提供高校教師、研究所研究人員、作為專家在企業就業等全職崗位之后，學術交流訪問、回國創業和在企業就業、回國或來華參與國際會議、學術兼職、短期授課、工作講學、合作研究等多樣化的方式先后涌現并開展了制度化的實踐。

四是開始加強對人才各種合法權利的保護和實現。對于科技人才來說，在市場經濟體制建立過程中，如何保護其合法權利是一個重要的問題，這也成為國家的一個重要政策制定取向。為此，全國人大先后頒布實施了有關歸國僑眷權益、著作權、專利權等知識產權方面的法律，國務院也相應制定了詳細的實施條例，基本形成了較為全面的權利保護法律法規體系。在保護相關權利的基礎上，為進一步激勵海外人才回國并實現其合法權利，國家鼓勵采取更加市場化的方式推動科技成果實現市場價值和學術價值。其中最重要的當屬1993年的 《科技進步法》和1996年的《科技成果轉化法》的頒布實施，通過法律明確要切實發揮科學技術第一生產力的作用。

4 2002—2007年：政策充實階段

2002年中國正式成為世界貿易組織的一員，不僅為中國經濟融入世界提供了可能，也使得我國面臨人才流失問題更加突出的困境［7］。面對激烈的國際人才競爭形勢和我國對高層次人才更加緊迫的需求，國家為此進一步調整、完善了相關政策體系，積極構建更加有利于留學人才和海外高端科技人才回國發展的政策環境。這一時期制定的政策相當一部分是在之前的政策基礎上所做的調整、完善、補充，真正稱得上為新政策的并不多，其具體的特點可概括如下：

一是進一步將工作重心放到吸引海外高端科技人才上。早在2001年的國民經濟第十個五年規劃綱要提出實施 “人才戰略”的基礎上，2002年中共中央、國務院發布的《2002—2005年全國人才隊伍建設規劃綱要》首次提出“實施人才強國戰略”，“鼓勵留學人員回國工作或以其他方式為國服務”、“吸引和聘用海外高級人才”，人才戰略正式成為國家戰略的組成部分，而吸引海外人才則成為其中的一個重要內容。2003年國務院制定的《關于進一步加強人才工作的決定》進一步強調了要“加大吸引留學和海外高層次人才工作力度”。同時有關部門為進一步強化高端科技人才工作，分別制定了《高等學校學科創新引智計劃“十一五”規劃》、《“十一五”國際科技合作實施綱要》、《引進國外智力工作“十一五”規劃》、《留學人員回國工作“十一五”規劃》、《知識創新工程三期“百人計劃”崗位指標配置和使用方案》等相關規劃，從而形成了較為完整的海外高端科技人才吸引規劃體系。

二是進一步細分人才類別并制定實施差異化的專門計劃。隨著人才強國戰略的實施，國家把開發利用國際國內兩個人才市場、兩種人才資源提高到同等重要的地位，并針對海外高端科技人才進一步研究制定專門的政策。一個基礎工作就是在留學人才中界定海外高層次留學人才，并將其分為一般留學人才和海外高級人才兩大類，并將高層次留學人才進一步細分為八個具體類別［8］。繼而，分別針對其全職回國、回國創業、回國兼職等制定專門計劃，例如人事部的《留學人員回國工作“十一五”規劃》專門制定了高層次留學人才集聚計劃、留學人才創業計劃和智力報國計劃。其他部門也在已有計劃的基礎上，進一步完善了相關政策，例如針對來華或回國兼職或其他形式的服務問題，分別出臺了愛因斯坦講席教授計劃、外籍青年訪問學者獎學金計劃、海智計劃、春暉計劃學術休假項目等。

三是進一步強調一攬子解決人才吸引過程中的各種實際問題。隨著以人為本理念的貫徹實施，除了在待遇、職位、科研經費、科研條件等方面進一步加大了支持力度并提高政治待遇以外，國家將工作的重點進一步向引進人才的生活、出入境、子女教育、家屬就業、醫療與社會保障、安全、國內流動、戶籍、創業投資等方面傾斜，努力解決人才回國或來華發展的后顧之憂，進一步消除阻礙他們來華或回國的各種不必要障礙因素，從而加快形成引得回、回得穩的局面。

5 2008年—至今：政策升華階段

2008年席卷全球的金融危機爆發，對全球政治、經濟格局產生了長久而深遠的影響，它正在重塑全球發展的空間布局，新興國家開始集體登上歷史舞臺。與之相伴隨的是全球高層次人才流動的格局開始更加多樣化，在單向流動的基礎上，雙向流動、循環流動等方式開始更加活躍［9］。中國希望搶占新一輪發展的先機，全力推動海外科技人才回流或流向中國大陸，其標志就是中央人才工作協調小組正式頒布實施“千人計劃”，實現了國家戰略的整體升華。這一時期的政策具有如下突出特點：

一是吸引海外科技人才正式上升為國家戰略行為。如果說之前的吸引海外科技人才的工作都是由各部門來具體推動，由中央人才工作協調小組組織實施的“千人計劃”則完全改變了這一局面。該計劃全稱為“海外高層次人才引進計劃”，目標是在5~10年的時間內全職吸引2000名左右的高端科技人才。該計劃由中組部牽頭，國務院所屬的十多個部門及各省、自治區和直轄市都參與其中，真正體現了其作為國家行為的全面參與性。與吸引海外科技人才上升為國家行為相伴的是，國家有意為引導國內過熱的海外科技人才工作“降溫”，一方面進一步明確政府的工作重點是吸引最高端的科技人才，另一方面進一步提升國內高端科技人才培養的戰略地位，期望從根本上解決我國高端科技人才長期有賴引進的問題；同時也進一步淡化了海外人才和國內人才的差異，更加強調從能力而非身份的角度來考察人才，可以說是我國海外科技人才戰略新的升華，將有助于從根本上消除內外有別的歧視性潛規則。

二是形成了吸引海外科技人才的完整層次結構。隨著千人計劃的部署實施，我國基本完成吸引海外科技人才體系建設，初步形成了以“千人計劃”為龍頭、各部門海外高端科技人才計劃為主干、各省市區相關計劃為補充的多層次體系。在此基礎上，《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020）》和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》則進一步明確了推動海外科技人才在我國教育和人才發展體系中的角色和地位，將海外科技人才政策從自成一體變成國家科技人才政策體系的一個有機組成部分。

三是進一步完善了吸引海外人才的信息服務平臺和工作機制建設。為加快推進“海外高層次人才引進計劃”及相關計劃的實施，各有關部門和地方按照各自職能，分別成立了專門的海外高層次人才引進工作小組，針對四類具體人才專門制定了統一工作細則和部門（地方）的工作細則，組織建設了人才信息庫和信息服務平臺、組織實施具體的人才引進工作等。除了官方機構，國家強調要充分發揮有關學會、協會等社會團體和組織的作用，進一步豐富聯系渠道。這些信息服務平臺和工作機制雖然建立在現有的基礎之上，但強化了國家統籌協調，正在進一步扭轉海外科技人才吸引工作各自為政的局面。

6 啟示與思考

綜觀我國60多年海外科技人才政策演變歷史可以看出，海外科技人才政策在國家人才戰略和科技人才政策體系中的地位持續提升，投入的人力、財力、物力也在快速增加，成為我國各個時期國家戰略傾斜的重點對象之一；海外科技人才政策體系本身所涵蓋的主體和對象不斷擴大，政策內容持續豐富和完善，政策的針對性、連續性、實效性進一步增強。從吸引海外科技人才的數量、質量、領域等的實際效果看，這些政策整體上基本起到了其所應發揮的作用，成效顯著。

但這并非意味著這些政策已經完美無缺、無需改進。實際上，與我國海外科技人才持續增加的規模、質量和服務意愿相比，與我國加快推動發展方式轉變和創新型國家建設對海外科技人才特別是高端科技人才的巨大需求相比，與我國已經初步具備的參與國際高端科技人才競爭的實力相比，現有的海外科技人才政策體系仍然有很大的改進空間。當然，有些政策的作用囿于政策執行的環境和機制體制而不能充分發揮，還需要專門對政策環境和人才發展的機制體制等存在的問題進行改革。

今后海外科技人才政策體系的改進重點可概括五個方面。一是進一步明確和豐富海外科技人才政策的戰略指導原則，在繼續堅持自主培養開發與引進海外人才并舉、來去自由等理念的基礎上，重點強化國內外人才同等對待，不分種族和民族吸引人才，用人單位為人才引進工作的主體，領軍人物引進與團隊引進、梯次引進和柔性使用相結合等觀念，形成更加開放的人才觀和更加靈活多樣的人才使用方式。二是進一步梳理現有政策體系，著力完善人才自由流動和學術自由保障、研究經費穩定支持和團隊建設、成果評估和人才考核、保障公平競爭、生活與其他后勤保障等薄弱環節，為政策體系均衡有效地發揮作用創造了條件。三是積極推進政策制度化建設，完善政策制定的利益相關者參與制度以提高政策的可操作性，強化政策的法律效力以提高政策執行的權威性和嚴肅性。四是進一步加強不同來源政策的協調，重點是進一步推動國家有關部門之間、國家部門和地方之間以及地方與地方之間的政策協調，避免出現政策沖突、缺少銜接、不配套、不正當競爭等問題。五是鼓勵部門、地方乃至用人單位在與國家戰略以及上一層級政策框架保持一致的基礎上，逐步下放政策制定權和執行權，根據具體政策環境的差異，開展適用于其職權范圍內的政策創新。

［1］婁偉.中國人才發展報告No.2［M］.北京：社會科學出版社,2005.

［2］李昆明.大國策——通向大國之路的中國人才發展戰略［M］.北京：華文出版社,2009.

［3］新中國檔案：20世紀50年代大批留學生回國［EB/OL］.http://www.gov.cn/test/2009-09/04/content_1409229.htm，2011-05-16.

［4］國務院.國務院批轉國家科委、外交部關于加強引進人才工作的請示報告［Z］.1978.

［5］張建國.我國引智機構的歷史沿革和變化特點［J］.國際人才交流.2008，（9）：33－35.

［6］中共中央.中共中央關于引進國外智力以利四化建設的決定［Z］.1983.

［7］中共中央辦公廳、國務院.2002—2005年全國人才隊伍建設規劃綱要［Z］.2002.

［8］人事部等.關于在留學人才引進工作中界定海外高層次留學人才的指導意見［Z］.2005.

［9］王輝耀做客談 “人才規劃”與海外人才引進 ［EB/OL］.http://www.people.com.cn/GB/32306/143124/147550/11818135.html, 2011-06-10.

The Policy Evolvement History of Overseas/Foreign Talent in Science and Technology Since the Founding of the PRC

Du Hongliang1，Ren Yuyang2
（1.Institute of Scientific and Technical Information of China,Beijing 100038，China; 2.Scientific and Technological Document Publishing House,Beijing 100038，China）

China has developed a policy system of overseas/foreign talent in science and technology after the founding of the PRC.This paper analyzes systematically its evolvement history,divides it into five phases,and depictes the main characteristics of each phase. The paper summarizes its revelation to us.

China;Overseas/Foreign talent policy in science and technology;Policy evolvement history;Policy characteristics;Policy revelation

國家軟科學研究計劃項目“海外華人高端人才引進與使用問題研究”（2009GXS5K065），中央級公益性科研院所基本科研業務費專項資金項目“國內外科技人才政策跟蹤調研”（ZD2011-RC-2）。

2011-07-04

杜紅亮（1978-），男，湖北武漢人，理學博士，科技政策與管理方向博士后，副研究員；研究方向:科技規劃與計劃、科技人才政策等。

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（責任編輯 遲鳳玲）