現階段完善中國溫室氣體減排政策的思路和建議

◎ 陳健鵬

中國政府近年來采用了一系列節能減排、減緩氣候變化的行動和政策，溫室氣體減排工作取得了顯著的成效。但中國的減排政策體系尚不完善，導致了“拉閘限電”等突出問題。因此有必要對現階段中國溫室氣體減排政策作進一步探討。

完善中國溫室氣體減排政策的思路

（一）進一步完善和做實既有的溫室氣體減排政策工具。從政策工具的種類來看，中國已采取了包括標準管制政策、財政政策（不含碳稅）、自愿協議、信息工具、研發政策等多種政策工具。從目前的情況來看，既有的政策工具在執行的深度、廣度、效果等方面存在一些問題，完善和做實這類政策仍是現階段中國減排工作的重點。

標準管制是中國現階段推進溫室氣體減排的主要政策工具。完善的方向是以主要排放部門的增量部分作為標準管制的重點，對工業、能源、建筑、交通領域的新增產能（建筑面積、用能產品），采取從嚴的能源效率標準管制。對工業、能源部門的存量部分，可作為“交易機制”覆蓋的優先選擇。穩步擴大標準管制、財政政策、信息工具、自愿協議的實施范圍，加大實施力度。建立和健全溫室氣體減排政策績效評估體系，對相關部門各項規劃、實施方案、項目進行全面績效評估，進一步優化各種政策工具的操作程序，確保其有效性、公平性和透明性。

（二）穩妥推進市場化溫室氣體減排政策工具的應用。從長期看，應更多地發揮市場手段在減排中的基礎性作用。但是在近期，碳稅、碳市場等市場化手段發揮作用的條件尚不完全具備。考慮到碳稅對經濟社會發展的廣泛影響，以及我國所處的發展階段，在現階段應謹慎推出碳稅。考慮到我國溫室氣體排放總量控制難以進行、能源產業的市場化程度低、以及溫室氣體排放監管水平低等因素，全國性配額碳市場建設應當循序進行。

當前比較緊迫的是進行能源領域壟斷行業改革、資源產品價格改革、財稅體制改革、干部考核機制改革等。若這些深層次的改革得不到推進，僅片面通過碳（或能源）強度控制或總量控制，形成所謂“倒逼機制”來實現減排任務，可能難以達到預期效果，而且會產生一定的負作用。本文認為，至少在“十二五”期間，碳排放（以及能源消費）總量控制尚不成熟。

（三）加強溫室氣體減排政策設計和實施的協調。從政策設計上，逐步完善減排的政策體系，形成各主要政策工具之間的協調。通過財政政策（補貼、稅費減免）保障“從嚴”的標準管制以及自愿協議等政策工具的順利實施。在完善環境稅（包括碳稅）體系時，應處理好與資源稅和消費稅的關系。

在政策實施上，探索建立基于部門分工的統一的溫室氣體管理體制機制。充分發揮“國家氣候變化對策協調小組”的作用，全面協調有關職能部門的政策，克服政策“碎片化”和“部門利益化”傾向。統籌協調相關部門出臺的與溫室氣體減排密切相關的“綠色”、“低碳”、“節能減排”、“循環經濟”等相關的規劃、試點、實施方案、項目和資金等。

（四）協同推進與減排政策相關的深層次改革。溫室氣體減排政策工具（及其組合）只能部分地解決減排問題，并不能有效地解決長期的減排問題，比如減排上中央政府和地方政府的激勵相容問題等。構建長效的減排機制需要和一些深層的改革相協調，共同推進。至少包括如下幾個方面：第一，打破壟斷、推進市場經濟的進一步完善；第二，改革資源性產品的價格形成機制，推進資源性產品的市場化改革；第三，改革相關的財稅體制。沒有這些改革，一方面，市場化減排手段的“優勢”將難以實現；另一方面，我國減排、低碳發展的深層次障礙難以破除，減排的長效機制將難以形成。

完善溫室氣體減排政策的建議

（一）進一步加強標準管制工作

1. 完善促進溫室氣體減排的標準管制法規體系。加快節能減排技術標準體系建設，適當提高準入標準，鼓勵地方制定更加嚴格的標準。加大重點領域節能標準的研究、制定和修訂，進一步健全節能標準體系。加快強制性單位產品能耗限額標準、終端用能產品強制能效標準、建筑節能標準、機動車燃油消耗量限值標準等的制定和修訂工作。加大能源計量統計、節能技術評價等節能基礎標準的制定和修訂力度，對標準管制實施“動態化”調整。

2.加強溫室氣體排放各主要領域的標準管制工作。全面實施能效標準和標識,健全相關的監管和激勵的政策措施。加強超前能效標準研究，逐步擴大超前能效標準的范圍。提高高耗能產業準入標準。制定重點產業與產品的溫室氣體排放技術標準，推進企業能源管理體系建設，建立和完善企業能源審計制度。加強工業、建筑等領域的對標管理。提高交通領域的低碳燃油標準，鼓勵清潔能源車，限制高排量汽車。提高建筑的節能設計標準，對建筑進行節能評級。修訂建筑節能標準，提高建筑的節能標準，擴大建筑節能的強制性覆蓋范圍。加快綠色建筑標準的編制，完善綠色建筑地方標準體系，使標準能夠覆蓋不同的氣候區及不同類型的建筑。

（二）進一步完善財政政策

1.拓寬財政投入渠道，加大投資力度。拓寬溫室氣體減排財政投入渠道,建立穩定的財政投入機制。增加應對氣候變化的財政預算，將與應對氣候變化相關的重點項目，包括節能減排、清潔能源開發、低碳技術創新等納入財政預算。采用設立基金、補貼、獎勵、貼息、擔保等多種形式，增加財政投入。整合不同的專項資金，形成具有一定資金規模的專項資金。進一步擴大政府采購的節能、低碳產品的范圍，增加節能、低碳產品采購占政府采購規模的比重。

2.改進項目管理方式，提高資金使用效率。改進節能減排資金申請的審批程序，增加項目申報和實施的透明度。建立科學的溫室氣體減排政策評價體系，健全第三方評估制度，對政策效果進行評估，提高資金的使用效率。加強對節能減排資金使用的監管。

（三）積極穩妥推進國內碳市場建設

1.積極開展碳交易試點工作，循序推進碳市場建設。穩步開展碳交易的試點工作，但不宜過早鋪開全國性配額碳市場。盡管目前的國內的碳市場“有場無市”，但不能為了追求碳市場的繁榮而過快地推進全國性配額碳市場建設。按照先從自愿市場后強制市場、先現貨市場再金融市場的順序推進碳市場的建設。選擇部分重點、具有較好的溫室氣體排放統計基礎的行業，開展碳交易試點工作。進一步規范自愿市場，完善交易場所、交易平臺和交易產品等，逐步探索和積累碳交易的經驗。

2.科學合理進行碳市場設計。加強碳交易有關的標準和規則的研究。吸取“十一五”節能減排指標分解和我國二氧化硫交易實踐的經驗教訓，高度重視碳市場的設計。實際上，我國從上世紀90年代就嘗試了可交易的排放許可證這種環境政策工具，比如二氧化硫交易，但均以失敗而告終。這從一定意義上反應出我國環境監管體系，包括制度背景和技術背景的“滯后”，與政策工具的應用不匹配。從大的范圍來講，“做實”我國環境監管，比如對污染物的監管，還需要一個過程。溫室氣體減排政策工具的使用同樣面臨這樣的問題。對我國而言，現階段“做實”基礎的監管工作要比開展一些“交易”更有意義。

在交易主體的設計上，地方政府不宜作為交易的主體，企業應作為主要交易主體。在配額的初始分配上，初期要盡可能考慮到企業的歷史排放情況，免費給企業發放配額。

（四）強化自愿協議、信息工具和研發政策

1. 推進自愿協議的應用。進一步推進溫室氣體減排中的自愿協議，擴大實施范圍，建立健全相關保障機制。強化信貸政策工具對溫室氣體減排自愿協議實施的激勵功能。建議在現有環保稅收政策中納入環境自愿協議相關規定, 并明確對參與環境自愿協議的企業開展節能減排等方面的研發和應用, 可給予減免稅額、降低稅率、提高稅前扣除比例、再投資退稅等稅收優惠。

2.加強信息工具的應用。建議盡快修訂《能源效率標識管理辦法》，擴大能效標識管理范圍，加強能效標識的實施力度。研究制定相應的低碳標準，建立碳標簽標識制度。政府相關部門應建立有效的環境信息公開交流平臺,方便企業查詢有關信息, 包括節能環保法律法規、產業政策、節能減排技術和設備、環境監測計量跟蹤技術和設備、節能減排經濟分析和方案比選等信息。在完善政府監管體制基礎上,建立能效標識管理公眾參與機制。廣泛、深入、持久地開展節能宣傳，提高全民資源憂患意識和節約意識。

3.進一步完善研發政策。加強政府節能減排技術研發的投入，組織對共性、關鍵和前沿節能技術的研發。引導和鼓勵私人資本進入減排技術的研發，加快構建節能減排技術創新體系。完善節能技術成果轉化體系, 搭建節能技術服務平臺, 加快節能減排技術推廣應用。實施重大節能示范工程，促進節能技術產業化。重點攻克煤炭、電能、油氣和熱能等領域高效綜合利用技術。高度重視碳回收與儲藏技術的研發與應用。關注清潔能源技術進步的國際動向，引進國外先進的節能技術，同時積極參與清潔能源技術的研發。加強國際間節能減排新技術的合作研發。

（五）改進溫室氣體減排監管機制

1.完善溫室氣體減排監管體制機制。切實發揮“國家氣候變化對策協調小組”的作用，探索建立基于部門分工統一的溫室氣體排放管理體制和機制，改進和完善溫室氣體排放監管機制。理順節能減排監測、統計和考核“三個體系”中相關部門的關系，明確各主要部門的職能和具體分工。建立和健全溫室氣體減排政策績效評估體系，完善相關的法律法規保障、管理制度、實施程序、評估方法、經費保障，對相關部門各項政策、規劃、資金、項目進行績效評估。

2.合理設定國內減排目標，謹慎使用總量控制手段。充分考慮中長期減排目標的可達性，統籌銜接好國內氣候政策目標與國際承諾，合理設定國內減排（能源強度以及碳強度）目標。客觀看待我國在現階段能源消費總量剛性增長的趨勢，充分考慮減排目標設定本身，以及經濟發展的不確定性，現階段應謹慎運用碳排放（能源消費）總量控制。改進（溫室氣體）減排目標的決策機制，建立“靈活的”減排目標事后調節機制，根據減排的完成情況適時調整減排目標。

3.建立“靈活的”減排指標管理機制。在減排指標的分解時要充分考慮行業和地區的“歷史排放”。應更多從“自下而上”的角度去考慮減排指標設定和分解的合理性和可達性以及減排政策的時滯性。在減排政策的評價和考核上，不宜過分強調量化的減排指標完成情況。建立減排指標的調整機制，從制度設計上杜絕“拉閘限電”情況。

4. 加強溫室氣體排放監管能力建設。加快節能減排監測、認證評估與核查機構建設。從能源統計、企業能源管理體系入手，構建以“三可”（可測量、可報告、可核查）為特征的具有公信力的溫室氣體排放統計核算體系。在統計機構成立相關溫室氣體排放監測統計部門，適度增加人員編制和經費。要逐步建立和完善溫室氣體排放第三方核查體系，增加節能減排領域第三方認證機構的數量。盡快研究和制定涵蓋工業、能源、建筑、交通等領域的碳排放標準和評價制度。加強溫室氣體統計核查基礎建設,重點完善能源消費的監測、統計體系建設，加強交通、建筑、公共機構領域的能源統計，改進能源調查方法和核算方法。建立和完善企業能源管理體系和能源審計制度。