北京人口增長：原因與對策

◎ 陳 劍

作者系北京社會主義學院副院長、中國經濟體制改革研究會副會長

北京人口迅速增長的原因

北京第六次人口普查資料顯示，2010年10月，北京人口總量已達到1961萬，比2000年第五次人口普查時增長了44.5%，是全國31個省、市、區人口增長最快的地區。

造成北京市人口迅速增長原因，歸結起來有下列幾個方面：

1.城市性質多功能所致

根據國外發展經驗，首都的多元化功能定位，往往會對各類人口產生巨大的吸引力，進而導致大量人才向首都的聚集，出現人口規模膨脹的現象。如東京、倫敦、巴黎等都為全國的政治、經濟、文化中心，其中，東京市的人口占到了全國的十分之一，倫敦占到了八分之一，大巴黎和首爾各自分別達到了五分之一。北京作為全國的政治、文化中心，其多元化的功能定位也對政治、經濟、文化等各方面的人才產生了巨大的吸引力，導致人口數量的大量增加。

北京作為全國的政治中心、文化中心和教育中心，集中了中央部委、黨政機關、軍隊等大量機構。雖然近年來，隨著改革的推進，精簡了一些機構，但由于改革的時斷時續，又同時增設了大量的機構。這些增設的機構，所需要的人員是面向全國的。精簡下來的人員，不可能退出北京的戶籍指標。增設的人員，又要增加新的北京戶籍指標的供給。近年來，中央部委機構愈益龐大，每年需要替補退休和離職的人員數量就多，給北京市增加的戶籍人口也就多。他們精簡出來的行政領導和富余干部，不僅不會離開北京返回原籍抵消新招人員，而且還會依靠原來的關系設立政府直屬的各類事業單位繼續擴大編制招收新人，吸引更多的外來人口變成北京的高端常住人口。此外，北京高校集中，特別是教育部直屬的高校，大量集中在北京。近年來隨著高校大規模的擴招，不僅在校生成倍增加，更重要的是每年招收外省市大學生，近一半大學生畢業后都滯留在北京。加上他們的配偶、子女和隨行父母,基本上是1與3的比例關系。即一個京外學生留京，5至10年之后，一個京外學生就可能帶來三人。此外，還有京外大學生流入尋找工作，以及大批在京的備考生和他們的陪伴家屬，這些都是純粹的高端常住人口，他們的消費構成新增的市場需求又吸引更多的流動人口到北京打工就業。

2.北京經濟發展水平高，對外來人口產生強大吸引力

中國自上世紀90年代以來，隨著改革開放的深入，農村人口向城市轉移的步伐加快，人口城市化速度幾乎每年增加一個百分點。本世紀以來，增長速度進一步加快，每年城市化步伐超過一個百分點。中國目前仍然處在人口城市化快速發展時期。這既是中國經濟增長的重要動力，也是中國整體現代化進程的重要體現。2010年，中國人口城市化水平已經達到了49.6%。在人口城市迅速發展的同時，也形成了相當一批的以都市為核心的巨型城市帶。目前，以北京為核心的京津城市群，已經成為中國北方集聚人口最多的城市群。

人口遷徙主要是由經濟原因引起。只要遷入地比遷出地的經濟發展水平高、就業機會多、收入水平高，人們對遷移的預期工資高于原工資水平，就會造成低收入地區的人口向較高收入地區流動。北京經過多年發展，形成了諸多其它地區難以相比的優勢資源。這包括，政府公共資源非常豐富，是全國信息的發源地，對企業和人才具有巨大的吸引力；經濟發達、經濟形式多樣，且經濟發展速度非常快，目前人均GDP已超過1萬美元。經濟高速增長和高水平發展帶來了大量的就業崗位、發展空間和改善境遇的機會，對勞動力產生了巨大的吸引力；北京同時又是一個國際交往中心，是全國智力資本最密集和教育水平最好的地方，就業人口平均學歷水平居全國首位，這對追逐智力資本和優質教育資源的企業和人才具有巨大的吸引力；北京輻射全國，吸引了大量在其它地區難以舉辦的大型國際國內活動和相關產業的發展，如會展業，這進一步加強了相關資本、產業和人口向北京的集中。

北京作為中國最發達的城市，近年來又由于舉辦奧運會、建設“三個北京”和世界城市等一系列推進北京城市發展的舉措，北京經濟邁上了新臺階。城市的文明程度、宜居水平大幅度提高，并與周邊地區的差距拉大，因而對周邊和全國都產生了強大的吸引力。

3.經濟增長帶來的就業量增加難以避免，并催生了人口規模的增加

市場經濟體制的建立，允許勞動力自由移動，中國人的自由度得到較大程度地提升，這本身是整個社會進步的重要體現。與此同時，政府制定的各項政策措施，實際上也都是有利于推動人口增長的措施。例如，北京要建設宜居城市，建設首善之區，低廉的公交費用，北京精神是“愛國、創新、寬容、厚德”，特別是對外來人口包容等，這都是北京城市文明的體現，并對外來人口產生巨大的吸引辦。近年來，北京改善了外來人口子女，特別是農民工子女接受教育的條件，使他們在同樣的陽光下享受同樣的溫暖。這些都體現了社會主義條件下人人享有同樣平等權益這樣的主題。但同時也使北京陷入了這樣一對矛盾，經濟增長愈快，北京城市“愈宜居”、文明程度愈高，對外來人口的吸引力也就愈大，外來人口增長也就愈加迅猛。這實際上也是經濟增長與社會文明程度提高所帶來困境，即外來人口數量急劇增加和資源環境與城市管理之間的諸多矛盾。北京目前所承受的這些困境，實際上也是為國家整體的現代化做出貢獻。

4.北京內在需求，引入年輕勞動力緩解北京人口老齡化迅速提升的壓力

一個人口老齡化嚴重的城市，由于撫養比持續升高，勞動力平均年齡上移，會影響經濟增長的活力。2010年的第六次人口普查資料顯示，北京市60歲及以上的人口246萬，占比12.5%，65歲及以上的人口為170.9萬，占比8.7%。國際上一般認為60歲以上的人口比重達到10%以上，65歲以上的人口比重達到7%以上，就屬于人口老齡化，從這一標準來看，2000年北京已經進入人口老齡化社會。北京目前常住人口中有704萬外來人口，由于外來人口中老齡人口比重較低，其中，65歲及以上的人口只有12.6萬，占比很低。如果沒有大量的年輕勞動力流入，北京65歲及以上老齡人口將達到12.5%,即每八個北京人口中,就有一個是65歲及以上的老齡人口。因此，大量年輕勞動力擁入，延緩和推遲了北京的老齡化速度，為北京經濟的持續發展增添了活力，這實際上也是北京經濟發展的內在要求。

若干對策建議

首先，加快發展方式轉變，提高勞動者素質。

“十二五”北京經濟發展規劃，核心內容是發展方式轉變，特別是向實現勞動力素質和科技創新轉變。發展方式轉變一項重要內容是調結構。通過產業結構調整對人口規模的變化有重要的影響作用，通過調整產業結構，可以實現經濟增長而人口不增長或少增長的目標。盡管2010年北京的第三產業比重超過了75%，但產業的低層次特征還較為明顯，如果保持現有增長方式，北京的經濟增長必將伴隨著人口的大量增長。因此，調控北京人口規模，最終還是要依靠產業結構的調整和升級，以及通過技術進步和提高勞動生產率來實現經濟發展方式的轉變。

要實現發展方式轉變，提高產業結構，需要圍繞產業發展和產業結構升級的方向，有針對性地提高勞動力素質和技能，引導勞動力資源合理配置。

目前，北京勞動力市場一個矛盾性的現象是，勞動力的總量過剩和結構性人才短缺同時并存。特別是培訓或者教育體系的相對滯后使得新興產業的快速發展、產業高端化發展過程中高端人才供應相對不足。因此，與產業結構調整相適應的工作，就是根據產業發展和結構調整方向，加大對勞動力的培訓，加快制定和實施有利于人才成長的政策措施；大力加強職業培訓和就業服務，提高勞動者的就業能力和適應職業變化的能力。把職業培訓作為儲備勞動力，促進再就業，化解結構性失業矛盾的重要手段。

其次，建設大首都經濟圈，合理疏導人口需求。

這包括以下兩方面內容：

一是推進區域產業結構調整。地區發展不平衡是導致人口向特大城市聚集的最根本原因。需要整個區域、國家層面共同協調解決。根據國外發展經驗，調控城市人口，一般從城市自身調控、農村開發和發展中小城市三個層面綜合進行。如法國，在全國范圍內確定了八個平衡性大城市來分解巴黎地區的人口壓力,英國也積極培育其它地區的增長極。因此，就北京發展而言，應當加快市域內產業結構調整升級，轉移勞動密集型產業和技術含量低，以及吸納外來人口就業為主的低端產業，發揮產業政策對人口分布的引導和配置作用，促進人口在市域內、區域內合理分布。

經濟的高度密集是人口高度集中的根本原因，通過調整經濟結構在空間上的分布，引導人口形成合理的空間分布，是調控人口的重要手段。近年來北京一直在進行產業布局的調整，在中心城區大力發展第三產業，將城區的工業遷往郊區。進行這項戰略調整有兩方面的作用，一是消除中心城區的工業污染源，這方面的目的已經基本達到；二是通過企業外遷引導就業人口外遷，再進一步引導其家庭人口外遷，以疏散城市人口。第二方面的作用還未顯現出來。主要原因是：許多外遷企業在外遷過程中并未把原有職工全部帶入郊區新址，許多企業在遷址過程中同時完成了本企業的減員增效改革；由于郊區勞動力成本低于城區，招聘當地農民工可以節省通勤費用等許多開支，企業在對原有職工進行各種經濟補償之后，不再與其續簽勞動合同。即使一些職工已遷往郊區就業，但由于郊區各方面生活不便，生活成本較高，大批郊區就業人口的家庭仍滯留城區，不僅沒有起到疏散城區人口的作用，反而增加了大量通勤車輛和長距離通勤人口，更加劇了交通的緊張狀況。因此，從城市長遠發展出發，重視遠郊區縣市政基礎設施的建設、生活配套設施的建設和具有現代城市文化特色的人文環境建設，增強郊區的綜合吸引力，對緩解中心城區人口壓力具有重要意義。

為推動區域經濟一體化，也有一個從區域發展考慮，調整首都產業結構的問題。區域經濟一體化，資源的互補和整合非常重要。北京的工業尤其是一些污染嚴重的企業，如首鋼往河北省唐山市曹妃甸遷移，這對河北的發展本身就是促進。但不能只把污染的企業遷去，一些好的企業也可以放在中小城市。此外，將北京一些不具備競爭優勢的傳統產業轉移到河北發展。從環境保護、資源有效利用和經濟效益提高等綜合因素出發，應考慮將北京能耗高、物耗多、水耗大的產業如鋼鐵、化工、紡織等類工業轉移到原材料豐富和自凈能力強的河北地區，并按照環境準入標準對產生環境污染的老舊工序與環節進行更新改造，既有利于首都城市功能的調整，也有利于北京人口總量的控制。

二是建設大首都經濟圈。努力縮小首都與周邊地區發展差距，是緩解首都人口迅速增長的手段之一。對于北京來說，就是要擴大輻射面，擴大首都經濟對周邊的積極影響，從而帶動首都周邊城市經濟持續增長，進而縮小北京與周邊地區經濟發展差距。建設大首都經濟圈，需要得到中央政府的支持，在北京周邊采用城市群布局，將保定、唐山等城市納入北京的聯動發展范疇，并通過制定鼓勵建立北京的醫院分院、學校分校等政策，使人才、教育、醫療等各種資源向周邊城市傾斜，進而縮小北京與周邊城市主要經濟水平和社會福利的差距，以此減緩全國各地的人口向北京的過度集聚。這是緩解北京人口急劇增加的必由之路。實際上，推進京津冀之間的區域合作，建設大首都經濟圈，這一問題已探討多年，尤其是2010被寫入國家“十二五”規劃綱要以后，更被認為是取得了突破性的進展。2011年5月，河北省正式推出環首都綠色經濟圈規劃，提出建設以生態為主題的綠色經濟區，這也是北京需求最為迫切的。只有努力縮小北京與周邊地區的發展差距，才有可能遏制北京人口快速增長的態勢。

第三，設置北京建設飛地。

飛地政策是指在北京目前的行政轄區外，選擇那些仍屬于北京管轄、但不在北京目前的行政區劃內、可以接收中央外遷機構和北京外遷人口的居民點，吸引大學生就業，服務當地的社會經濟發展的特殊行政區域。可考慮在全國選擇幾個水源和土地資源富裕的中小城市，或由北京直接管轄，或建立聯合開發區，作好高起點的發展規劃，把北京的部分大學、科研機構甚至一些企業搬遷過去，把部分中央的政府機關搬遷過去，則不僅有利于北京的人口控制，還可以加快飛地周邊地區的經濟社會發展的步伐。例如，可以考慮將河北的北戴河劃為北京的飛地，由北京管理；或與河北省進行聯合開發。設置北京飛地，對到飛地工作的北京居民，他們仍屬于北京管理，享受與北京居民相應的待遇。但設置北京建設或投資飛地，不是北京市委市政府能夠決定的，需要得到中央政府和飛地所在的省市自治區的支持，制定相應的政策條件才能夠實現。

第四，強化功能區建設，實現“以功能控人”和“以住所控人”。

有功能才會有產業，有產業才會有人口。北京在2008年奧運會籌辦期間，為發揮核心區域的輻射帶動作用，重點建設了六大產業功能區，即中關村高科技園區、CBD的商務中心區、奧林匹克中心區，金融街，北京經濟技術開發區、順義臨空經濟區。為適應“十二五”發展需求，2011年10月30日，北京市公布了由北京市經濟和信息化委員會編制的六個產業規劃，包括電子信息產業、裝備產業、汽車產業、生物和醫藥產業、都市產業，以及《北京市“十二五”時期工業布局規劃》。按照這一規劃，“十二五”期間，北京市將以重點產業園區為主要載體，形成“四區、一帶”的產業功能發展格局。即，北部戰略性新興產業區、南部高端制造業和戰略性新興產業區、東部制造業與服務業產業區、西部傳統工業轉型升級等四大重點產業功能區，以及生態涵養區綠色產業發展帶。可以看到，南北兩區將成為未來北京市工業轉型發展的重要載體。北部主要依托中關村國家自主創新示范區，而南部則重點發展電子信息、生物和醫藥等戰略性新興產業。

在功能區的建設上，由于長時間以來缺乏對城市功能分區的人口承載力研究，導致部分功能過于集中，超過了該地區的人口、交通和環境的承載能力，人口擁擠、交通擁堵、公共綠地不足等現象十分嚴重。北京“十二五”提出的“四區、一帶”的產業功能發展格局，應當加強人口承載力研究，按照各人口密集區的主體功能定位，逐步形成人口承載能力、交通疏散能力與商業設施、辦公場所、居住場所等要素相匹配的規劃和建設機制，嚴控住宅、商業設施和辦公場所的建設，適當外遷或置換人口密集區的商業設施及辦公場所，對于人口已經很密集的地區，原則上不應再規劃和建設新的商務區。

此外，國際上被廣泛運用的疏解中心城區人口壓力的重要方式是建設新城，營造城市新的增長極。一般來說，由于新城公共服務不是短期能夠提供的，再加上社區不成熟等原因，很容易造成新城的吸引力遠沒有中心城區大，導致新城建設的失敗。要避免出現這種現象，就應加大對新城基礎設施，包括交通、學校、醫院的先行建設力度，使新城的基礎設施和公共服務水平不低于或高于中心城區，從而對人口產生吸引力。

第五，政府管理部門應當樹立調控人口的戰略意識

中國特色社會主義旗幟核心價值理念是公平正義。北京作為中國的政治中心，在人口調控方面，自然不能違背這一核心價值理念。經濟增長帶來的大量的外來人口增加，這本身也是經濟增長的應有之義，我們也不能放棄經濟增長而選擇調控人口。但也不是說，政府相關管理部門對控制外來人口沒有一點作為。那種認為選擇公平正義價值理念與調控外來人口是完全對立的觀點是不成立的，至少說是片面的。在政策制定過程中，政府仍有一定的管理空間和發揮作用的舞臺。例如，城市建設規劃不應完全聽從開發商和投資客的要求，這會導致城鄉房地產盲目過度開發，吸引大量外來人口到北京投資買房和長期居住。再比如，提高外來人口的服務水平，維護外來就業人口的合法權益在人口管理方面落實科學發展觀，從以控制人口規模為主向以規范外來人口管理制度，向以提高外來人口服務水平為主轉變，通過經濟杠桿調控人口的規模與流向，既符合社會主義市場經濟發展的客觀規律，也可以緩解由于外來人口劇增所造成的各種壓力。此外，提高常住外來就業人口在京就業的最低工資標準，嚴格執法，確保常住外來就業人口的合法工資權益， 通過完善流動人口的社會保障，在體現社會公正的同時，提高企業對外來務工人員的用工成本，從而減少常住外來就業人口數量，以控制人口總量。

如果政府的管理部門，特別是主要領導，能夠從戰略高度上提高人口管理意識，政府部門出臺的一些政策措施，對外來人口的控制還是有一定的空間和活動舞臺的。